Учебный год 2023 / Solovyev_A_A_Dissertatsia_Prokurorskiy_nadzor_za_soblyudeniem_ekonomicheskikh_prav_grazhdan_Rossiyskoy_Federatsii
.pdf161
верке исполнения законов органами государственного контроля, уполномоченными в сфере экономических отношений в части их полномочий, касающихся субъектов предпринимательской деятельности, следует выяснить следующие основные вопросы:
-проводились ли внеплановые выездные проверки органами контроля в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства без согласования с органами прокуратуры, а также в отсутствие законных оснований;
-допускаются ли случаи нарушения требований к организации и проведению
плановой проверки, установленных Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Основополагающие требования для проведения проверок прямо прописаны в новом законе и в большей степени сохранили установленные ранее Федеральным законом № 294-ФЗ требования. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом. В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры;
- допускаются ли случаи нарушения порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о начале плановых проверок.
О проведении плановой проверки индивидуальный предприниматель уведомляется органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения
162
посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, замес-
тителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муни-
ципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом;
- допускаются ли случаи нарушения требований к организации и проведе-
нию плановой проверки.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим ли-
цом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельно-
сти обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля
(надзора), органов муниципального контроля. Орган, осуществляющий такую проверку, не может выходить за пределы своей компетенции, установленной за-
конодательством, т. е. предмет проверки должен соответствовать полномочиям соответствующего контролирующего органа. Проверка может проводиться ис-
ключительно при наличии оснований, установленных законом в закрытом переч-
не случаев, а именно:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного на-
рушения обязательных требований и (или) требований, установленных муници-
пальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы му-
ниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, ин-
дивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной вла-
сти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации;
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля
(надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Феде-
рации, Правительства Российской Федерации; - имеются ли случаи фальсификации обращений граждан, явившихся пово-
дом к организации и проведению проверок.
163
Закон устанавливает требования к обращению граждан и организаций, на основании которых может быть проведена внеплановая проверка. Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государствен-
ного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах причинения или возникновения уг-
розы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям,
окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и куль-
туры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нарушение прав потребителей не могут служить основанием для проведения внеплановой провер-
ки. Прокурору следует проверять при даче согласия данные о заявителе, а также характер такого обращения. В случае выявления фальсификации таких обраще-
ний необходимо незамедлительно принимать меры прокурорского реагирования.
В то же время прокурору следует обратить внимание на содержание ано-
нимного обращения: в случае наличия в нем указаний на явное нарушение закона это не лишает его в соответствии с установленными законом полномочиями воз-
можности проведения собственной проверки. В соответствии с Инструкцией о порядке рассмотрения обращений граждан в органах и учреждениях прокурату-
ры1 в случае, если в обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на об-
ращение не дается. Обращение с приложением (при наличии) приобщается к надзорному (наблюдательному) производству либо делу по номенклатуре на ос-
новании справки исполнителя. Если в указанном обращении содержатся сведе-
ния о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном дея-
нии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем,
обращение подлежит направлению в государственный орган в рамках его компе-
тенции;
1 Пункт 2.8 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (утв. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45) // Законность. 2013. № 2.
164
- допускаются ли нарушения установленных сроков проведения проверок, в
том числе их необоснованное продление.
Анализируя реализацию прокуратурой полномочий по защите прав субъек-
тов предпринимательской деятельности, следует сделать вывод о том, что они в значительной степени способствуют снижению административного давления на бизнес.
Следует отметить, что законодательно определенные принципы организа-
ции проверок соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности, на основе которых они проводятся, являются обязательными для всех контрольных органов, а их нарушение может стать основанием для принятия мер прокурорско-
го реагирования. Одним из таких принципов является «презумпция добросовест-
ности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, что заведомо ис-
ключает различного рода предвзятое отношение к объекту проверки и подразуме-
вает, что проверяемый субъект предпринимательской деятельности соблюдает требования законодательства применительно к его виду деятельности1», что от-
мечается в методических рекомендациях Генеральной прокуратуры Российской Федерации для проведения проверок органами прокуратуры.
Анализ деятельности органов финансового контроля являлся предметом ис-
следования ряда ученых, в частности Е.Ю. Грачевой, отметившей, что такой кон-
троль «осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, т. е. в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денеж-
ных средств»2, что косвенно соотносится с реализацией экономических прав гра-
ждан. Автор диссертации полагает, что нельзя преувеличивать или занижать роль того или иного органа государственной власти и местного самоуправления, обла-
дающего организационно-распорядительными и контрольными полномочиями в сфере экономических отношений. Тем не менее, следует выделить основные ор-
1 Генеральная прокуратура Российской Федерации : официальный сайт. – URL: https://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 25.11.2020).
2 Грачева, Е.Ю. Некоторые проблемы классификации государственного финансового контроля // Финансовое право. 2004. № S. C. 45—50).
165
ганы, от деятельности которых во многом зависит материальное положение граж-
дан, участвующих в предпринимательской деятельности.
В первую очередь это органы Федеральной налоговой службы Российской Федерации, за которыми закреплены полномочия по осуществлению налогового контроля1. Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — за правильностью исчисления,
полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Рос-
сийской Федерации иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и над-
зору в области налогов и сборов, — Федеральная налоговая служба Российской Федерации и ее территориальные органы (ст. 30 НК РФ2).
Деятельность налоговых органов основана на совокупности прав и обязанно-
стей указанных органов и налогоплательщиков и на их постоянном взаимодейст-
вии в процессе уплаты предусмотренных законодательством налогов и сборов.
При анализе полномочий органов исполнительной власти и специфики прокурор-
ского надзора за ними в первую очередь необходимо обратиться к полномочиям ФНС России. Ведь экономическая деятельность субъектов предпринимательской деятельности проходит в постоянном взаимодействии с налоговыми органами.
ФНС России осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением за-
конодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за производством и оборотом табачной продукции. Служба является уполномочен-
ным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государст-
венную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуаль-
ных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполно-
1Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.
2Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
166
моченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим пред-
ставление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об упла-
те обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам1.
Налоговое законодательство наделяет ФНС России и ее территориальные органы широким кругом полномочий — от государственной регистрации субъек-
тов предпринимательской деятельности до конкретных методов осуществления их проверок и привлечения к ответственности в случае выявления нарушений по-
ложений НК РФ. Нельзя не отметить и ряд экономических прав, реализация кото-
рых возможна исключительно с помощью налоговых органов: право на возмеще-
ние из бюджета налога на добавленную стоимость (НДС), возможность примене-
ния различных систем налогообложения при осуществлении различных видов экономической деятельности, получения налоговых льгот и др.
Обязанность налогоплательщика, субъекта предпринимательской деятель-
ности - своевременно и в полном объеме уплачивать налоги. Специфика же нало-
гового контроля за данным процессом заключается в установленных полномочиях налоговых органов по отношению к данным лицам, позволяющих выявить не-
своевременную либо неполную уплату налогов и сборов и в случае нарушения за-
кона привлечь налогоплательщика к ответственности, установленной НК РФ и КоАП РФ.
Проведенный диссертантом анализ практики прокурорского надзора позво-
ляет выделить следующие типичные нарушения прав налогоплательщиков, с ко-
торыми прокурор сталкивается при проверках или разрешении жалоб, поступив-
ших от физических лиц и субъектов предпринимательской деятельности:
- неправомерный отказ в государственной регистрации индивидуального предпринимателя либо юридического лица, необоснованно выставленное требо-
вание об уплате налога и сбора при отсутствии налогооблагаемой базы;
- необоснованное привлечение налогоплательщика к налоговой либо адми-
нистративной ответственности за неуплату или несвоевременную уплату налогов
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.
167
и сборов в случае отсутствия фактических оснований для привлечения данного лица к такой ответственности;
- неправомерный отказ в возмещении из бюджета налогоплательщику сумм налогов и сборов, обязательных к выплате в соответствии с положениями НК РФ,
или неправомерный отказ в предоставлении рассрочки по уплате налога и сбора;
- неправомерный отказ в предоставлении льгот по уплате налогов и сборов;
необоснованные меры принудительного взыскания суммы недоимки по налогам и сборам;
-выставление инкассового поручения, взыскание задолженности по налогам
исборам за счет имущества должника и другие;
-отсутствие согласования с прокурором внеплановой налоговой проверки;
-отсутствие согласования с прокурором наложения ареста на имущество должника, за счет которого возможно взыскание недоимки по налогам и сборам;
-нарушение установленных налоговым законодательством сроков проведе-
ния налоговых проверок; нарушение установленного налоговым законодательст-
вом порядка проведения налоговых проверок.
Говоря непосредственно о защите прав налогоплательщиков при возникно-
вении указанных ситуаций, необходимо отметить, что «приоритетным направле-
нием деятельности органов прокуратуры должно являться обеспечение должной защиты их прав и законных интересов. Признание незаконным действия налого-
вого органа является основанием для внесения представления с требованием об устранении нарушений закона в случае выявления прокурором аналогичных слу-
чаев с другими налогоплательщиками, которые не обжаловали подобные реше-
ния. Основная задача органов прокуратуры – посредством анализа деятельности налоговых органов и принимаемых ими актов и решений, жалоб и обращений граждан и субъектов предпринимательской деятельности, постоянного контроля за разрешительными процедурами и административной практикой своевременно
168
выявлять нарушения экономических прав, принимать действенные меры в соответствии с полномочиями и предупреждать нарушение этих прав в дальнейшем1».
Прокурорам в первую очередь необходимо исполнять требования приказа Генерального прокурора РФ от 09.06.2009 № 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»2, согласно которому должны быть обеспечены предупредительный прокурорский надзор и системный надзор за исполнением законов налоговыми органами. В приказе акцентировано внимание на осуществлении прокурорами полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, государственной регистрации юридических и иных лиц, применению мер ответственности за допущенные правонарушения, исключить факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность налогоплательщиков. В приказе № 193, кроме того, отмечено, что в настоящее время существуют недостатки и в организации прокурорского надзора на данном направлении, в частности, не всегда обеспечиваются системный подход к проводимой работе, качество надзорных мероприятий и адекватное реагирование на факты нарушений, в связи с чем проведение проверки контрольных полномочий налоговых органов можно осуществлять в нижеприведенном порядке, что и будет являться системным подходом к проводимой на данном направлении работе.
Перед проведением проверки необходимо обобщить всю имеющуюся информацию о нарушениях, допускаемых налоговыми органами при осуществлении возложенных на них полномочий. Источником информации при этом могут быть акты проверок инспекций ФНС России вышестоящими налоговыми органами, жалобы и обращения, поступившие в органы прокуратуры, судебная практика по оспариванию решений налогового органа субъектами предпринимательской деятельности.
1 Генеральная прокуратура Российской Федерации : официальный сайт. – URL: https://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 25.11.2020).
2 Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах : приказ Генпрокуратуры Российской Федерации от 09.06.2009 № 193 // Законность. 2009. № 8.
169
Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает ряд прав для нало-
говых органов по отношению к лицам, осуществляющим предпринимательскую и иную экономическую деятельность. К таким полномочиям относятся: взыскание задолженности по налогам и сборам за счет имущества должника и за счет средств, находящихся в банковских учреждениях (статьи 46—47 НК РФ1), нало-
жение ареста на имущество должника (ст. 77 НК РФ2), а также принятие ряда ре-
шений по задолженности налогоплательщика, в частности по ее реструктуризации или списанию, установлению отсрочек по выплате платежей. Все данные полно-
мочия должны реализовываться в строгом порядке, установленном НК РФ; закон-
ность каждого принятого решения может быть проверена органами прокуратуры при проведении комплексной проверки налогового органа.
Так, для предотвращения финансово-правовых (в том числе налоговых)
конфликтов физические лица и организации могут самостоятельно защищать свои права и этим налоговым правом широко пользуются. Согласно п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик имеет право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц3, т. е. актов и требований, которые не соответствуют положениям НК РФ или иных федеральных законов. Однако на практике правомерность/неправомерность акта или требования налогового органа по-разному понимается налогоплательщиками и налоговыми органами, в резуль-
тате чего невыполнение налогоплательщиком неправомерных актов и требований налоговых органов влечет привлечение к налоговой ответственности налогопла-
тельщика. В этой связи предоставленное налогоплательщику право не исполнять незаконное требование должно быть сопряжено с проверкой, проводимой орга-
ном прокуратуры, например, по заявлению данного налогоплательщика, права ко-
торого нарушены. В последующем прокурор вправе внести протест на незакон-
ный правовой акт, в отдельных случаях через суд признать действие (бездействие)
должностного лица налогового органа незаконным.
1Собрание законодательства РФ. 1998. № 31.Ст. 3824.
2Там же.
3Там же.
170
НК РФ устанавливает и другие способы защиты нарушенных прав налого-
плательщиков, к примеру, презумпцию правоты налогоплательщика в случаях не-
устранимости сомнений, противоречий и неясности актов законодательства о на-
логах и сборах (ст. 3 НК РФ1); после окончания производства по делу о налоговом правонарушении налогоплательщик может защищать свои права посредством ис-
пользования процедуры изменения сроков уплаты налогов и пеней в форме от-
срочки, рассрочки или налогового кредита (статьи 63—67 НК РФ2). Решения,
принимаемые в связи с реализацией данных прав, также должны становиться объ-
ектом прокурорской проверки.
Своеобразной гарантией соблюдения финансовых интересов налогопла-
тельщиков является ст. 59 НК РФ3, согласно которой при невозможности взыска-
ния с налогоплательщика или налогового агента недоимки и пени по причинам экономического, социального или юридического характера такая задолженность признается безнадежной и списывается в порядке, установленном Правительст-
вом Российской Федерации, соответствующими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. В результате при невозможности взыскания задолженности по фискальным платежам и при нали-
чии установленных законодательством причин орган исполнительной власти оп-
ределенного территориального уровня имеет право «простить» налогоплательщи-
ку его долги. Такие решения, безусловно, должны стать объектом прокурорского надзора.
Помимо этого ст. 59 НК РФ устанавливает право принятия исполнительны-
ми органами государственной власти и местного самоуправления Российской Фе-
дерации порядка списания задолженности по региональным и местным налогам.
Принимаемые в соответствии с данной нормой правовые акты также подлежат анализу органами прокуратуры на предмет их соответствия федеральному зако-
1Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
2Там же.
3Там же.