Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

Рекомендуемая литература

Артюхин Р.Е. Частноправовые элементы в бюджетном праве // Интерес в публичном и частном праве. М., 2002.

Барыкин Е.А. Принцип эффективности публичных расходов в финансовом праве России // Право и экономика. 2010. № 9. C. 49–53.

Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960.

Бюджетный кодекс Российской Федерации: Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 50–58, 112–136.

Гинзбург Ю.В. Дискуссии о предмете и системе науки финансового права в России XIX

– начала XX века // Реформы и право. 2012. № 3.

Гинзбург Ю.В. Учение о юридической природе бюджетного закона в творчестве А.А. Алексеева // Реформы и право. 2011. № 3. C. 13–16.

Еллинек Г. Бюджетное право // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006.

История финансового законодательства России. М.; Ростов н/Д, 2003. Карасева М.В. Система бюджетного права // Финансовое право. 2009. № 2.

Козырин А.Н. Бюджетное законодательство Российской Федерации: науч. – практ. коммент. главы 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Реформы и право. 2012. № 3. C. 25–36.

Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006.

Комягин Д.Л. Принцип единства кассы в России: история и современность // Финансовое право. 2006. № 2. C. 5-13.

Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права (российское законодательство и научная догматика) // Реформы и право. 2012. № 4. C. 19–31.

Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч. – практ. пособие. М., 2009.

Омелехина Н.В. Бюджетное право Российской Федерации. Новосибирск, 2005. Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. М., 2003.

Пискотин М.И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1. C. 59–70.

Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. Плехан И.С. Бюджетные законы. СПб., 1911.

Синицын Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М., 1998.

Фридман М.И. Наше законодательство о бюджете. СПб., 1907. (Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1.)

Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.

66

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

Раздел второй Особенная часть

Глава 3 Расходы бюджета

§1. понятие и эволюция публичных расходов. соотношение расходов и доходов бюджета

Бюджет – это прежде всего доходы и расходы, все остальное существует ради них и подчинено им192. Существование бюджетных расходов непосредственно связано с публич-

ными потребностями и затратами, необходимыми для их удовлетворения. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения публичных потребностей, осуществляется через бюджет, и лишь небольшая часть – за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств193.

Публичные потребности непосредственно связаны с функциями государства и имеют свойство развиваться и усложняться вместе с ними. Рост публичных потребностей обусловлен также ростом культуры194. Расходы бюджета призваны соответствовать публичным потребностям. Усложнение направлений и видов расходов сопровождается постоянным возрастанием их объема, которое может быть приостановлено только войной или иным масштабным кризисом (схема 3.1).

Существенной чертой публичных потребностей является то обстоятельство, что они, как правило, не имеют денежного выражения, будучи связанными, например, со здравоохранением, обороноспособностью, образованием, культурой195. В некоторых случаях публичные потребности могут быть выражены в физических характеристиках веса, площади, объема, но в значительном числе случаев это сделать невозможно. Современные хозяйственные механизмы, однако, диктуют необходимость трансформации всех разнообразных публичных потребностей в такой вид, который позволил бы оценить их стоимость196. В бюджетной сфере это выражается в моделировании измеримых показателей (индикаторов) достижения целей бюджетных расходов для всех их видов197. После подсчета стоимости

192См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. C. 21.

193Например, привлечение средств через подписку, лотереи, частные учебные заведения, современное страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств. Известна военная реформа Петра Великого, когда войска, находясь на постое, содержались не за счет бюджета, а за счет местного населения, выполняя некоторые полицейские функции.

194См.: ЭебергК.Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. C. 33.

195О направлениях публичных расходов подробнее см.: Комягин Д.Л. К вопросу о классификации публичных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. C. 10–15; Он же.Виды публичных расходов: история и современность // Финансовый вестник. 2014. № 7. C. 10–18.

196Такая задача не является легкой и неизбежно влечет издержки и искажения. Более того, можно утверждать, что мировая практика не знает успешного решения этой проблемы. Не углубляясь в философскую проблематику, следует заметить, что одним из «методов» решения указанной проблемы является моделирование «экономического гражданина», потребности которого удобны для прогноза.

197Впервые понятие показателей достижения целей бюджетных расходов было закреплено в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (утратило силу).

67

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

удовлетворения публичных потребностей появляется возможность их оплаты за счет публичных фондов денежных средств. Потребности, не поддающиеся количественному измерению, к сожалению, сегодня выпадают из сферы государственного попечения, несмотря на политическую риторику.

По замечанию Д.П. Боголепова, цифры государственных расходов «без помощи учебников истории вскроют перед нами содержание политической и экономической жизни»198. Л.В. Ходский отмечал, что «по мере культурного развития страны и осложнений социальной жизни требования, предъявляемые к государству и обратно – государства к обществу, становятся все шире и шире. Действительно, какая разница между скромными задачами первичных стадий развития государства и современными требованиями? Внешняя безопасность, внутренний суд и расправа – прежде, а затем к ним присоединяются: пути сообщения, народное образование… заботы местных союзов об освещении, водоснабжении и т. д.»199 (схема

3.15).

Можно с уверенностью сказать, что исторически первыми возникли расходы на армию. Назовем их расходами на обеспечение внешней безопасности, содержание регулярной армии. В свою очередь, расходы на обеспечение внутренней безопасности выделились из них гораздо позже.

Одновременно с расходами на армию появились расходы на обеспечение внешней политики. Первоначально они выражались в выплате дани или контрибуции200, расходах на прием и содержание послов, снаряжение делегаций для переговоров с правителями других государств.

Современные расходы на государственное управление возникли из сумм, которые были предусмотрены для личного вознаграждения за государственную службу. Позже появились регулярные выплаты профессиональным чиновникам. Любопытно, что первоначально значимые должности часто были формально доходной статьей правителя, известны понятия «откупа» и «кормления», что в практике управления государством практиковалось со времен Рима как на Востоке, так и на Западе.

Иные публичные расходы – на содержание судов, просвещение (образование), культуру, постройку общественных зданий и социальные выплаты, здравоохранение – появляются еще позже, но время и очередность их появления установить сложно, они варьируются в зависимости от разных обстоятельств.

Расходы на финансовое управление, связанные с мобилизацией доходов, обслуживанием государственного долга, появились вместе с финансами. Примером современных расходов являются расходы на кино и телевидение, на жилищно-коммунальный комплекс, физкультуру и спорт. Расходы на развитие отдельных отраслей промышленности (народного хозяйства) возникают периодически по мере необходимости и упраздняются по отпадению таковой.

Согласно законодательно утвержденному определению расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, а доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства201.

В приведенных определениях за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции – приход (зачисление на банковский счет) или расход (списание с банковского счета). Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-пра- вового образования и неоднозначности отдельных операций, которые, являясь кассовыми

198Боголепов Д.П. Краткий курс финансовой науки. М., 1929. C. 39.

199Ходский Л.В. Государственное хозяйство. Курс финансовой науки. СПб., 1907. C. 2.

200Согласно византийской практике подобные выплаты именовались платой федератам за охрану границ.

201Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

68

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кредита) или, наоборот, будучи кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обязательствами в целях реализации полноты, сбалансированности и достоверности бюджета должны найти в нем отражение. Указанные операции относятся к источникам финансирования дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, определены лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и профицита (превышение доходов бюджета над его расходами). Источниками финансирования дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него.

Операции, относящиеся к источникам финансирования дефицита бюджета, всегда влекут изменение активов (финансовых и нефинансовых) или изменение обязательств пуб- лично-правового образования. Исходя из этого расходы бюджета можно определить как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования, а доходы бюджета – как поступления в бюджет, не влекущие изменения активов и обязательств публично-правового образования.

Источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделены на источники внутреннего и внешнего финансирования. К источникам внутреннего финансирования дефицита бюджетов относятся государственные (муниципальные) ценные бумаги, кредиты банков и международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации, бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы, изменение остатков средств на счетах по учету бюджета.

Источниками внешнего финансирования дефицита бюджетов являются государственные ценные бумаги, кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, кредитных организаций в иностранной валюте. Перечень источников финансирования дефицита бюджета является открытым.

Как было сказано выше, публичные расходы тесно связаны с функциями государства. В науке финансового права сформировалась позиция, согласно которой необходимо ограничиться только изучением публичных доходов, так как существование и состав публичных расходов вытекают целиком из понятия о сущности государства и его обязанностях202. Действительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов может быть их соответствие публичным функциям. Однако потребности государства (пуб- лично-правового образования) должны быть переложены на язык сметы, в цифры, что и предопределяет возможность существования категории «расходы бюджета».

Известен аргумент и в пользу «расходного» бюджета, который заключается в том, что большинство доходных источников бюджета устанавливаются «раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)»203, а бюджет не имеет никакого влияния на эти акты, т. е. периодического (ежегодного) вмешательства в порядок взимания налогов и получения доходов от имущества не требуется. Такое построение бюджета повлекло бы невозможность заранее прогнозировать покрытие расходов бюджета.

Таким образом, бюджет обязательно состоит как из расходов, так и из источников их покрытия, к которым относятся доходы и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Категория ИФДБ служит для балансировки расходов и доходов в том случае, если в силу принципа приоритета расходов бюджета образуется его дефицит.

202См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. C. 52. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 3.)

203Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. C. 205.

69