Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»
жения. Во-первых, построение бюджета только из расходов также невозможно без нарушения принципов его полноты, равновесия и сбалансированности. Во-вторых, именно расходы определяют объем мобилизуемых доходов. В-третьих, для нормальной работы правительству необходим ежегодный план-прогноз поступающих доходов, иначе исполнение расходов бюджета будет под угрозой.
Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляющими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.
Определенность расходов и доходов
Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат. Расходы бюджетов, или, конкретнее, расходные обязательства, также нуждаются в определении объема, периода уплаты, адресатов выплат и т. д.
Содержание принципа определенности установления доходов можно проиллюстрировать на примере налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
Обязательные элементы расходных обязательств БК РФ не определены. Критерием принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.
Обязательными элементами расходного обязательства могут быть: наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство; определение принадлежности расходного обязательства тому или иному публично-правовому образованию (Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию); размер расходного обязательства (порядок его расчета); адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-пра- вовое образование, субъект международного права); содержание расходного обязательства. Последний элемент расходного обязательства – показатель (индикатор) достижения планируемой цели расходного обязательства.
То обстоятельство, что элементы расходного обязательства не закреплены законом, означает несоблюдение принципа определенности и порождает многочисленные судебные споры.
Принципы построения бюджетной системы
Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.
Единство бюджетной системы
Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого.
принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:• единство бюджетного законодательства;• единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;
43
Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»
Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:
•единство бюджетного законодательства;
•единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;
•применение единых форм бюджетной документации и отчетности;
•единство бюджетной классификации;
•единые санкции за нарушение бюджетного законодательства;
•единый порядок бюджетного учета и отчетности бюджетов и казенных учреждений;
•единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;
•единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов;
•единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов (схема 6.4).
Равенство бюджетных прав
Кроме перечисленных составных частей принципа единства бюджетной системы, установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном прин-
ципе построения бюджетной системы – принципе равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Данный принцип устанавливает единство определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности, требование единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Существование принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует о приоритете федерального бюджета над иными бюджетами бюджетной системы, так как уравниваются бюджетные права субъектов РФ и органов местного самоуправления перед Российской Федерацией. Таким образом, федеральный бюджет априори неравен и де-факто доминирует над бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами (проявление иерархичности). Конституционные нормы подтверждают данное обстоятельство, ибо субъекты РФ представляют собой части одного целого – Российской Федерации и невозможно найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого или равна целому.
Существование легально закрепленного принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует также о проблеме, связанной с фактической диспропорцией в межбюджетных отношениях, которая является постоянной заботой органов управления публичными финансами. Неоднородность экономической и политической карты Российской Федерации накладывает отпечаток на распределение финансовой помощи из федерального центра. Например, выделяются регионы, расположенные в районах Крайнего Севера, северокавказские республики. Объективно требуют повышенного внимания малонаселенные районы у восточной границы Российской Федерации.
Самостоятельность
Принцип самостоятельности бюджетов (подчиненный единству) согласно БК РФ112 существует в следующих пределах:
112 Статья 31 БК РФ.
44
Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»
•как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
•как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (за исключением введения режима временной финансовой администрации);
•как право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы
от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты113;
• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, обеспеченных за счет помощи из других бюджетов)114;
• как недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов; подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов, без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться их исполнение.
Нельзя не заметить, что все права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одновременно представляют собой обязанности для соответствующих органов власти, иначе говоря, обязанностям соответствуют необходимые для их исполнения права.
К настоящему времени сформировалась судебная практика, корректирующая правила о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они исполняются, а также о недопустимости установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет нескольких бюджетов. Дело в том, что установленное нормативным правовым актом расходное обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на частичное или абсолютное отсутствие средств местного бюджета или бюджета субъекта РФ.
КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджетная самостоятельность субъектов РФ реализуется ими во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования этих бюджетов115.
Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицита
113Такое полномочие вовсе не является бюджетным, а лежит в сфере налоговых правоотношений.
114Необходимо заметить, что данное полномочие реализуется в бюджетном процессе на стадиях составления и утверждения проекта бюджета и, таким образом, дублирует право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
115См., например: Определение КС РФ от 13 июня 2006 г. № 194-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник КС РФ. 2006. № 5; постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.
45
Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»
Следующий принцип построения бюджетной системы – это принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы. Он означает, во-первых, закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетной системы за бюджетами бюджетной системы и, вовторых, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Существом данного принципа является пропорциональное распределение полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления и закрепление за ними необходимых для исполнения полномочий доходных источников. Опыт правильного распределения полномочий и источников требует отдельного рассмотрения и непосредственно связан с понятием фис-
кального (бюджетного) федерализма.
В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ116. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализован Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»117. Этим законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании закона.
Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий производится за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Распределение доходных источников во исполнение принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы утверждено БК РФ (гл. 7–9).
Иерархичность
Иерархичность бюджетной системы наиболее очевидным образом проявляется при построении бюджетной системы по модели государственного бюджета, однако признаки иерархичности есть и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы. В частности, это нашло отражение в схеме выделения финансовой помощи118. Иерархичность проявляется в фактическом сохранении выше- и нижестоящих уровней бюджетной системы.
116Статьи 71–73 Конституции Российской Федерации.
117СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
118Например, из содержания гл. 16 БК РФ вытекает, что финансовая помощь из федерального бюджета в форме субсидий и дотаций предоставляется бюджетам субъектов РФ, которые могут предоставлять финансовую помощь местным бюджетам. Предоставление финансовой помощи из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам, минуя согласование с субъектами РФ, не предусмотрено. Кроме того, в ст. 93.3 БК РФ установлены условия предоставления бюджетного кредита из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ в местный бюджет и из бюджета муниципального района в бюджет поселения и не предусмотрено предоставление бюджетного кредита из федерального бюджета непосредственно местному бюджету.
46