Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

совершенствования бюджетного законодательства является установление механизма, который позволил бы увидеть будущие блага от бюджетных инвестиций.

Государственные и муниципальные закупки

Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учреждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно гражданским, бюджетным и специальным законодательством.

Источниками правового регулирования закупок для публичных нужд являются ГК РФ, БК РФ и специальный федеральный закон о контрактной системе, который принят во исполнение одновременно и БК РФ, и ГК РФ234.

Кроме того, в рамках общих принципов и положений, установленных Законом о контрактной системе, действует ряд законов, которые регулируют закупки отдельных видов товаров или услуг для государственных нужд. В частности, это:

–поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд235;

–выполнение государственного оборонного заказа, т. е. поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Россий-

ской Федерации с иностранными государствами236;

– закупки отдельными видами юридических лиц, в том числе государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов, унитарными предприятиями, автономными и бюджетными учреждениями, хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования превышает 50 %, их дочерними организациями237;

– поставки товаров для федеральных государственных нужд238.

Наряду с этим существует значительный объем подзаконных актов, регулирующих особенности проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов. Законодательство о закупках для публичных нужд граничит с законодательством о защите конкуренции, одной из целей которого является недопущение ограничения и устранения конкуренции со стороны органов публичной власти239.

Можно проследить развитие законодательства о публичных закупках начиная с Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (утратил силу), которым было утверждено Положение об организа-

C. 114–119.

234Статья 2 Закона о контрактной системе.

235Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья

ипродовольствия для государственных нужд».

236Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

237Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических

лиц».

238Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных

нужд».

239Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

77

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

ции закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, где были введены понятия поставщика и заказчика, определены способы закупок и порядок проведения торгов.

Показательным является наименование вышеупомянутого указа Президента РФ: в нем сразу были обозначены две главные цели государственного регулирования в сфере закупок для публичных нужд. Первая цель – предотвращение коррупции, которое достигается за счет публичности и прозрачности проводимых процедур, а также разделения полномочий при проведении торгов. Вторая (по счету и по значению) цель – сокращение бюджетных расходов в результате конкурсных процедур.

Следующим этапом развития законодательства о закупках для публичных нужд стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу). Данный закон на более высоком уровне регулировал полномочия участников процедуры закупок, содержал важные положения о порядке определения начальной цены контракта, национальном режиме закупок. Закон 94-ФЗ устанавливал и подробно регулировал возможные способы размещения заказов, в том числе через проведение различных видов конкурсов и аукционов, при закупках из единственного источника, а также особенности отдельных категорий закупок.

Современный вид правовое регулирование закупок для публичных нужд обрело после принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основным отличием вновь принятого закона от Закона 94-ФЗ является установление полной процедуры закупок для публичных нужд, которая получила в литературе наименование контрактной системы и может быть сопоставима по протяженности и количеству этапов с бюджетным процессом. Законом 94-ФЗ регулировался лишь один из этапов процедуры закупок – определение поставщиков или подрядчиков.

Процедура закупок для публичных нужд в наиболее общем виде включает следующие этапы:

–планирование закупок;

–определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

–заключение гражданско-правового договора (государственного или муниципального контракта);

–исполнение контракта (в части, не урегулированной гражданским законодатель-

ством);

–мониторинг закупок;

–аудит и контроль в сфере закупок (схема 3.6).

Гражданским законодательством устанавливается форма и порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, которые относятся к категории гражданско-пра- вовых договоров. В частности, ГК РФ содержит отдельные параграфы, регулирующие поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, подрядные работы для государственных или муниципальных нужд240.

Сторонами по государственному или муниципальному контракту являются подрядчик, которым может быть любое юридическое или физическое лицо, и государственный (муниципальный) заказчик, которым может быть государственный орган, орган управления государственными внебюджетными фондами, казенное учреждение.

240 ГК РФ. Гл. 30, § 4 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд»; гл. 37, § 5 «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд».

78

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

Обязательными условиями государственного или муниципального контракта являются объем и стоимость подлежащей выполнению работы, сроки, размер и порядок оплаты, способы обеспечения исполнения обязательств сторон.

БК РФ устанавливает понятия планов (графиков) закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и реестров закупок за счет бюджетных средств, которые осуществляются без заключения контрактов. Учет заключенных контрактов и ведение реестров закупок осуществляется самими государственными и муниципальными заказчиками, а также специально уполномоченным органом241. По общему правилу государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, но БК РФ установлены исключения для следующих видов контрактов:

–на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла которых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств (некоторые виды бюджетных инвестиций);

–предусматривающих встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, – в пределах средств, предусмотренных государственными программами;

–энергосервисных договоров, в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.

Законом о контрактной системе определяются основные понятия, в том числе «государственный заказчик», «государственный контракт, муниципальный контракт», а также принципы контрактной системы.

Государственным заказчиком является государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо казенное учреждение, уполномоченные принимать бюджетные обязательства от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджета.

Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.

Планы закупок формируются на срок закона (акта) о бюджете, в них включается информация, установленная бюджетным законодательством. При формировании пла- нов-графиков закупок устанавливаются начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Важной частью планирования и заключения контрактов является их обязательное общественное обсуждение в установленных правительством случаях. Для обсуждения используется специальная единая информационная система

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) разделяются на конкурентные закупки и закупки у единственного источника.

Конкурентными способами являются открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (схема 3.7).

Разница между конкурсом и запросом предложений, с одной стороны, аукционом и запросом котировок – с другой, заключается в том, что в первом случае выбираются лучшие условия исполнения контракта, а во втором – наименьшая цена контракта.

241 Данные полномочия возложены на Федеральное казначейство.

79

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

Запросы предложений и запросы котировок являются упрощенными формами заключения контрактов небольшой стоимости, предельный размер которой устанавливается Законом о контрактной системе.

Закрытые конкурсы и аукционы применяются в ограниченном количестве случаев, установленных Законом о контрактной системе, в частности:

–в случае наличия в конкурсной документации сведений, составляющих государственную тайну;

–при закупках услуг для управления ценностями Госфонда, услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;

–в случае закупок услуг для обеспечения деятельности судей, судебных приставов. Закупка у единственного поставщика (без проведения конкурса) также осуществляется

вограниченных законом случаях, к которым, например, относятся:

–закупки у субъектов естественных монополий, центрального депозитария, организаций водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения, услуги подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, хранения и ввоза (вывоза) наркотических средств и психотропных веществ;

–случаи, когда поставщик определен указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ;

–работы по мобилизационной подготовке;

–закупки на незначительную сумму242;

–поставки российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем;

–закупки вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме;

–поставки культурных ценностей для государственного музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов;

–закупки у учреждений уголовно-исполнительной системы;

–закупки произведений литературы и искусства определенных авторов.

Контроль в сфере закупок осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок заказчиков, контрактных служб, конкурсных комиссий и их членов, специализированных организаций, операторов электронных площадок.

Классификация операций публично-правовых образований

Классификация операций сектора государственного управления, или классификация операций публично-правовых образований (далее – КОСГУ), отличается от всех традиционных классификаций бюджетных расходов. Согласно КОСГУ рассматриваются исключительно учетные операции в рамках сектора государственного управления экономикой общества243. Насчитывается восемь типов операций, которым присвоены соответствующие коды:

242По состоянию на 2016 г. – до 100 тыс. руб., а для учреждений культуры – до 400 тыс. руб.

243В соответствии с экономическим институциональным подходом вся экономика государства делится на пять секторов: 1) государственного управления; 2) домашнего хозяйства; 3) организаций, обслуживающих домашнее хозяйство; 4) нефинансовых организаций; 5) финансовых организаций. Сектор государственного управления состоит из органов публичной власти, казенных учреждений, государственных внебюджетных фондов, государственных академий наук. Сектор государственного управления не следует отождествлять с государственным сектором, который состоит из сектора государственного управления, а также нефинансовых и финансовых корпораций, зависимых от государства (например, таких, в

80