Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

Необходимость планирования, правильного исчисления расходов и иные факторы породили различные способы классификации публичных расходов.

§ 2. виды и классификации расходов бюджета

Можно выделить несколько классификаций расходов по разным признакам-основа- ниям: функциональному, экономическому, ведомственному, территориальному, по степени полезности и необходимости, по видам операций сектора государственного управления, а также исходя из времени планирования и периода осуществления расхода и т. д. (схемы

3.16-3.17).

Функциональная классификация

Первой из известных классификаций расходов бюджета является функциональная классификация. Разделение бюджетных расходов по функциональному признаку означает соотнесение их с публичными потребностями и функциями государства (муниципального образования).

Все функциональные расходы вслед за функциями государства можно разделить на

внутренние и внешние.

Выделяются такие важнейшие разделы расходов бюджетов по функциональному признаку, как общегосударственные расходы (в их числе расходы на функционирование органов государственной власти, проведение выборов); расходы на национальную оборону; национальную безопасность (в том числе расходы на правоохранительную деятельность, деятельность по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций); национальную экономику (расходы на отдельные отрасли экономики, а также на связь, исследования космического пространства и т. д.); жилищно-коммунальное хозяйство; охрану окружающей среды; образование; культуру и средства массовой информации; здравоохранение и спорт; социальную политику и др.204 Следует отметить, что в основу действующей классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации положен функциональный признак (схема 3.2).

С течением времени основные функциональные разделы расходов бюджета видоизменялись. Однако среди них есть и неизменные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т. д.), расходы на безопасность (на поддержание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные нужды) (схема 3.18).

Классификация по степени необходимости и полезности

Важнейшим критерием введения новых расходов является их соответствие государственным потребностям, поскольку «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность»205. В связи с этим имеется способ классификации бюджетных расходов по степени их необходимости и полезности.

204См., например: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338.

205Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 119. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)

70

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

М.М. Сперанский считал этот способ основополагающим, все расходы он разделил на необходимые, полезные, избыточные и бесполезные. «Необходимыми расходами должно считать все те, без коих внутренняя и внешняя безопасность государства стоять не может; полезными – те, кои принадлежат единственно к гражданскому усовершенствованию; избыточными – те, кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; наконец, излишние и бесполезные суть те, кои употребляются противу разума истинной государственной экономии, на предметы, для правительств посторонние и по существу своему принадлежащие к частной промышленности»206.

Внастоящее время данная классификация не используется, но в свое время она вошла

вплан-наказ вновь образованному министерству финансов Российской империи, известный как План финансов М.М. Сперанского. Следует добавить, что согласно закону о бюджете КНР включение в бюджет расходов, не соответствующих утвержденным публичным целям и задачам, запрещается и подлежит строгому наказанию.

Экономическая классификация

Третий из известных критериев классификации расходов бюджета предполагает оценку их экономического содержания (экономическая классификация расходов). В первую очередь по данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета.

К текущим расходам бюджета следует отнести: оплату труда государственных (муниципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (например, канцелярских товаров, продуктов питания). К капитальным принадлежат расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капитальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда.

Особый экономический вид расходов – финансовая помощь бюджетам других уровней. Создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов также являются разделами экономической классификации расходов.

Бюджетные ассигнования и бюджетные инвестиции

Бюджетные ассигнованиия – это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные ассигнования связаны скорее с экономическим, чем с функциональным разделением бюджетных расходов, но в целом их содержание носит комплексный характер.

Распределение расходов бюджета по направлениям бюджетных ассигнований – традиционный и привычный способ формирования расходов бюджета. Утвержденный представительным органом власти бюджет преобразуется в сводную бюджетную роспись доходов и расходов. Сводная бюджетная роспись, в свою очередь, представляет собой совокупность бюджетных ассигнований по разным направлениям расходов. Ассигнования распределяются по системе главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. До подведомственных главным распорядителям и распорядителям получателей бюджетных средств в пределах ассигнований доводятся лимиты бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств определяют предельную цену государственных и муниципальных контрактов, заключаемых получателями бюджетных средств.

Из заключаемых государственных и муниципальных контрактов вытекают денежные обязательства – обязанности получателей бюджетных средств уплатить бюджету, физи-

206 Цит. по: У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998. C. 44–45. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)

71

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

ческому, юридическому лицу определенные денежные средства. Объем денежных обязательств не должен превышать объем доведенных лимитов бюджетных обязательств, в противном случае оплата контракта будет невозможна (схема 3.3).

Существуют следующие основные направления бюджетных ассигнований:

–на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов;

–на социальное обеспечение населения;

–на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам;

–на предоставление субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, физическим лицам;

–на выдачу межбюджетных трансфертов;

–на платежи и взносы субъектам международного права;

–на обслуживание государственного (муниципального) долга;

–на исполнение судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов публичной власти и их должностными лицами (схема 3.4).

Каждое из направлений бюджетных ассигнований имеет подробную расшифровку на нескольких уровнях. Например, ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг направляются на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям, закупку для государственных (муниципальных) нужд (схема 3.5).

Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников и поставок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, уплату налогов, сборов и обязательных платежей, возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Закупка для государственных (муниципальных) нужд может включать закупки в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; бюджетные инвестиции; разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупку товаров в государственный материальный резерв.

Бюджетные инвестиции выделяются среди расходов бюджета по экономическому признаку. Законодательно установлено, что бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государствен-

ного (муниципального) имущества207. Таким образом, целевым направлением бюджетных инвестиций является увеличение стоимости государственного (муниципального) имуще-

ства, т. е. казны, за счет расходов бюджета.

Иногда инвестиции относят к самостоятельному виду расходов бюджета, иногда их называют одним из видов капитальных вложений. Правильны обе точки зрения, так как, например, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам, а инвестиции, не отвечающие этим признакам, могут и не быть капитальными расходами.

В самом широком смысле инвестиции понимаются как все виды активов (средств), вкладываемых в хозяйственную деятельность в целях получения дохода208. Следует разделять понятия инвестиций и инвестиционной деятельности, смыслом которой называют процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения209.

207Статья 6 БК РФ.

208См.: Шарп УФ., Александер Г.Д., Бейли Д.В. Инвестиции. М., 1998; Гущин В.В., Овчинников А.А. Инвестиционное право. М., 2009. C. 153.

209См.: Гильманов Э.М. Инвестиционная деятельность государства в расходах бюджета Российской Федерации // Финансовое право. 2007. № 10. C. 40.

72

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

С экономической точки зрения инвестиции можно рассматривать как осознанный отказ от роста текущего потребления в пользу относительно большего дохода в будущем (или будущей экономии расходов), который обеспечит и большее суммарное потребление210. Или иначе: инвестиции – это «та часть дохода за данный период, которая не была использована для потребления»211.

Источником инвестиций могут быть в первую очередь сбережения, но также заемные средства и самые разнообразные активы, имеющие денежное выражение. Из такого понимания инвестиций вытекает понятие инвестирования, т. е. процесса вложения вышеуказанных активов в объекты инвестиций212.

Имеются различные определения инвестиций как в законодательстве, так и в доктринальных источниках213, но всех их объединяет следование этимологическому смыслу этого понятия, которое происходит от лат. invest – вкладывать, причем вкладывать ради будущего полезного результата. Впрочем, возможны иные варианты прочтения данного термина: от англ. in vest – в жилетку или (в большинстве переводов) от англ. investments – капиталовложения214.

Последнее значение (investments – капиталовложения) будет исторически первым для российской реальности. О.А. Акопян отмечает, что до 1991 г., «когда началось формирование отечественного инвестиционного законодательства, понятие “инвестиции” подчинялось понятию “капитальные вложения”»215. Первоначально в российской правовой и экономической литературе, а также в нормативных правовых актах «инвестиции», «капиталовложения» и «основные средства» использовались как очень близкие по смыслу понятия, разные стороны одного явления.

На сегодняшний день «капитальные вложения» могут рассматриваться лишь как одна из форм инвестиционной деятельности, когда в качестве объекта вложения выступают основные средства. В международных отношениях трансграничные инвестиции давно представляют собой особое явление и предмет специального регулирования216. Данное положение вещей нашло полное отражение в отечественном законодательстве. Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» фактически трансформировался в два закона, которые определяют два разных подхода к понятию инвестиций. Первый подход связан с инвестициями в форме капитальных вложений, т. е. вложений в

210Инвестиции: учеб. для бакалавров / под ред. В.В. Ковалёва, В.В. Иванова, В.А. Лялина. М., 2014. C. 9.

211Данное определение Дж. Кейнса приводится в кн.: Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992. C. 8.

212См.: Аскинадзи В.М., Максимова В.Ф. Инвестиции. М., 2014. C. 10.

213Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (ВВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1005) определяет инвестиции как денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода)

идостижения положительного социального эффекта. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096) определяет инвестиции как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Еще одно определение: инвестиции – расходы на создание, расширение или реконструкцию и техническое перевооружение основного и оборотного капитала. См.: Вахрин П.И. Инвестиции. М., 2002; Гущин В.В., Овчинников А.А. Указ. соч. C. 153. Замечательный обзор подходов к понятию инвестиций дан в работе: Инвестиции: учеб. для бакалавров… С. 20–22.

214См.: Целовальникова И.Ю. Правовое регулирование инвестиционной деятельности. М., 2013 // СПС «КонсультантПлюс».

215См.: Акопян О.А. Законодательство в области инвестирования в капитальные вложения // Журнал российского права. 2010. № 2. C. 13–14.

216Конвенция об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств. Заключена в г. Вашингтоне 18 марта 1965 г. // СПС «КонсультантПлюс».

73

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

основные фонды217. Второй подход регулирует коммерческую деятельность иностранных инвесторов, которая заключается во вложении ими средств в неограниченный круг объектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации218.

Последний подход к инвестициям отражен во многих нормативных правовых актах, где в качестве возможного объекта для инвестирования прямо называются ценные бумаги, в том числе иностранных эмитентов219. Такое инвестирование не может быть отнесено к капитальным вложениям.

Таким образом, понятие инвестиций является неоднозначным, зависит от того, в каком виде существуют инвестиции (только расходы, т. е. денежные средства, или любые имущественные и неимущественные активы), на какой объект направлена инвестиционная деятельность (на капитальные вложения или на приобретение неограниченного круга активов).

Бюджетные правоотношения отражают оба вышеназванных подхода к инвестициям. Во-первых, определенные расходы бюджета на капитальные вложения прямо названы бюджетными инвестициями. Во-вторых, средства бюджета могут вкладываться в разного рода активы. В таком случае мы имеем дело с суверенными фондами, которыми являются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния220. Данные фонды формируются за счет части доходов бюджета, их средства размещаются в иностранной валюте и финансовых активах. Размещение средств суверенных фондов имеет своей целью обеспечение их сохранности и получение дохода, т. е. по сути представляет собой тот вид инвестирования, который предусмотрен, например, Федеральным законом «Об инвестиционных фондах». Аналогичную деятельность осуществляет и Федеральное казначейство при управлении остатком средств на едином счете бюджета221. Указанная деятельность, однако, не называется инвестиционной, и размещение временно свободных средств бюджета в финансовые активы не именуется в бюджетном законодательстве инвестициями.

Далее рассмотрим подробнее содержание бюджетных инвестиций, т. е. капитальных расходов бюджета. Бюджетные инвестиции заметно отличаются от иных видов, во-первых, по источнику и форме инвестиций и, во-вторых, по объекту. Во многих учебных курсах бюджетные инвестиции даже не рассматриваются как вид инвестиций222. В таких учебных курсах понятие инвестиций главным образом связано с управлением пакетом приобретенных активов на рынках ценных бумаг и финансовых деривативов.

Бюджетные инвестиции относятся к одному из видов расходов бюджета, выделяемых по признаку экономического содержания расходной операции. Объектом бюджетных инвестиций практически всегда являются основные средства223, а в качестве инвестиций выступают денежные средства, выделяемые из бюджета. При этом законодатель никак не намекает на то, что целью бюджетных инвестиций является будущая выгода (доход, прибыль или экономия). Этим (отсутствием будущей выгоды) понятие бюджетных инвестиций принципиально отличается от экономического понятия инвестиций в коммерческой сфере.

217Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

218Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.

219Например, в федеральных законах от 28 ноября 2011 г. № 335-ФЗ «Об инвестиционном товариществе» и от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».

220Статьи 96.9-96.11 БК РФ.

221Статья 166.1 БК РФ.

222См., например: Боди Ц., Маркус А.Дж., Кейн А. Инвестиции: учеб. М., 2013; Шарп УФ., Александер Г.Д., Бейли Д.В.

Инвестиции. М., 2014; Аскинадзи В.М., Максимова В.Ф. Указ. соч.

223Понятие капитала также имеет широкую трактовку, здесь под капиталовложениями понимаются вложения в основные средства.

74

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

Из легального понятия бюджетных инвестиций можно заключить, что их целевым направлением является увеличение стоимости государственного (муниципального) имуще-

ства. Иначе говоря, происходит приращение имущественной части казны за счет уменьшения ее денежной части (бюджета). Если выразиться более обобщенно, то, исходя из определения, бюджетное инвестирование является одной из процедур, посредством которых происходит трансформация казны.

Перечисление бюджетных инвестиций уменьшает денежную часть казны и одновременно приводит к увеличению неденежной части казны, т. е. публичного имущества.

Бюджетное законодательство содержит классификацию бюджетных инвестиций, через которую раскрывается их содержание и виды.

Прежде всего, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам. Подгруппы «Бюджетные инвестиции» и «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам» входят в группу «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности» единой классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации224. Кроме того, существуют инвестиции за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации, осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства225.

Бюджетные инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности согласно перечню видов расходов бюджетной классификации выступают как капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (код группы расходов – 400) следующих видов226:

–бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества федеральной собственности в государственном оборонном заказе (вид расходов – 411);

–бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 412);

–бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в государственном оборонном заказе (вид расходов – 413);

–бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 414);

–бюджетные инвестиции в соответствии с концессионными соглашениями (вид рас-

ходов – 415).

Иными словами, в зависимости от объекта можно выделить бюджетные инвестиции

вобъекты государственной (муниципальной) собственности, направленные на увеличение уже существующих объектов государственной (муниципальной) собственности, и бюджетные инвестиции, направленные на создание (приобретение) новых объектов. И в том и в другом случае особым образом учитываются бюджетные инвестиции в сфере государствен-

ного оборонного заказа227.

Вновь приобретенные (созданные) за счет бюджетных инвестиций объекты могут быть переданы на праве оперативного управления или хозяйственного ведения государственным (муниципальным) учреждениям, унитарными предприятиям либо включены в общий нераспределенный массив казны.

224Статьи 21, 79 БК РФ.

225Статьи 69, 69.1, 79, 80 БК РФ.

226Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н.

227См. также ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

75

Д. Л. Комягин. «Бюджетное право»

Из бюджетных инвестиций, осуществляемых из федерального бюджета, выделяются бюджетные инвестиции на значительную сумму228, бюджетные инвестиции федеральным загранучреждениям и унитарным предприятиям независимо от стоимости, решение о которых принимается Правительством РФ. Решение о прочих бюджетных инвестициях принимается в форме правовых актов главных распорядителей бюджетных средств229.

В бюджетном учете бюджетные инвестиции обособляются следующим образом. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются как отдельное приложение к закону (решению) о бюджете, где указываются адресаты, объем и цели предоставляемых бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ). Бюджетные инвестиции капитального характера, выделяемые из федерального бюджета (иных бюджетных инвестиций законодательством не предусмотрено), включаются в федеральную адресную инвестиционную программу (ст. 179.1 БК РФ), которая является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете.

Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.

Указанный признак означает, что выплаты из бюджета в форме инвестиций сопровождаются поступлением (увеличением) нефинансовых активов230. Таким образом, с позиции статистики государственных финансов (СГФ) бюджетные инвестиции не являются чистыми расходами231. Итог исполнения бюджета с точки зрения СГФ будет выражаться в чистых активах (ЧА), которые составляют сумму изменения нефинансовых (НФА) и финансовых (ФА) активов за вычетом изменения обязательств (О)232. Эти данные должны входить в баланс исполнения бюджета, который составляет часть бюджетной отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако баланс исполнения бюджета не является основным документом бюджетной отчетности. Итоговый отчет об исполнении бюджета, который утверждается представительным органом власти, включает данные по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 264.1 БК РФ). Согласно действующим правилам бюджетного учета и отчетности нефинансовые активы, в том числе полученные за счет бюджетных инвестиций, остаются за балансом бюджета, не влияют на итоговый отчет о его исполнении, который является итогом кассового движения денежных средств. Данное положение вещей оставляет без ответа неизбежно возникающий вопрос: насколько адекватно увеличение публич-

ного имущества произведенным бюджетным инвестициям (расходам)?

Задачу измерения результата инвестиций нельзя назвать простой. Если вспомнить, что главным экономическим критерием инвестиций является будущий доход или экономия, то мы встаем перед необходимостью введения данного показателя в отчетность. Иными словами, результатом бюджетных инвестиций должно являться не увеличение массы публичного имущества (неденежной части казны), а будущая выгода233. Одним из направлений

228Свыше 1,5 млрд руб. (на 2016 г.).

229Статья 79 БК РФ.

230Код 300 по классификации операций сектора государственного управления (ст. 23.1 БК РФ).

231Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (Washington, 2001): <http://www.imf.org/extemal/pubs/it/gfs/manual/rus/pdf7allr.pdf>.

232ЧА = изм. НФА + изм. ФА – изм. О.

233С этой точки зрения оправданно предложение О.А. Акопяна о телеологическом критерии для разграничения инвестиций. См.: Конюхова Т.В. Правовое регулирование бюджетных инвестиций // Журнал российского права. 2010. № 10.

76