!!Экзамен зачет 2023 год / Галкин В.И._диссертация
.pdf
111
Как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ, «сложившаяся с 2016 года судебная практика по делам об изъятии недвижимости с выплатой его стоимости, определенной в соответствии с буквальным смыслом оспариваемой нормы, – на день, предшествующий принятию решения об утверждении проектной документации, – при отсутствии в законе критериев уточнения (индексации) предлагаемых к выплате сумм не обеспечивает надлежащую защиту прав собственников, предусмотренных ч. 3 ст. 35 и ч. 1, 2 ст. 46 Конституции»1. Конституционный Суд РФ справедливо указал, что оспариваемая норма не соответствует Конституции РФ, потому что при принудительном изъятии недвижимости для нужд государства по прошествии значительного времени после принятия решения об утверждении документации по планировке территории она не позволяет учитывать возможное изменение рыночной стоимости этого имущества, не связанное с развитием инфраструктуры прилегающей территории в рамках реализации проекта, тем самым препятствуя предоставлению собственнику равноценного возмещения. Конституционный Суд РФ в тексте постановления указал на то, что правоприменительная и судебная практика по вопросу равноценного возмещения для нужд государства имеет недостатки, выраженные в отсутствии учёта частных интересов, занижении рыночной стоимости объектов недвижимого имущества. Равноценное возмещение собственнику, у которого изъято имущество для государственных нужд, его соответствие рыночной стоимости на аналогичные объекты в этой же местности подтверждают направленность на достижение справедливого баланса частных и публичных интересов.
Подобные правоприменительные проблемы возникают и в практике судов общей юрисдикции в вопросах несоразмерности компенсации за изъятое имущество. Подтверждением этому является Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 09.08.2018 года по делу N 305- ЭС18-3860, А41-89689/2016, а также основанная на нем позиция Верховного Суда
1 Там же.
112
РФ, помещенная в соответствующий Обзор1. Несмотря на то, что в данной позиции ключевым является обобщение Верховного Суда РФ об отсутствии абсолютной достоверности и достаточности при доказывании размера возмещения за изъятие имущества, в заключения эксперта о стоимости показательным является цель комплексного учёта совокупности средств и способов доказывания — достижение максимального баланса прав и интересов.
В 2019 году, произведя анализ поступающих в адрес Государственной Думы обращений граждан2, автором было констатировано наличие большого количества жалоб жителей Республики Крым в отношении занижения стоимости изымаемых земельных участков, принадлежащих им на праве собственности, для строительства инфраструктурного проекта — федеральная трасса «Таврида», проходящей с востока на запад полуострова. Большинство вопросов у граждансобственников имеется к результатам проведенной оценки, которая должна включать в себя не только фактическую денежную стоимость земельного участка, зданий и построек на нём, но и размер убытков, причиненных собственнику. Эти убытки могут быть вызваны невозможностью исполнения правообладателями земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на ранее заключенных договорах, а также проявляться в форме упущенной выгоды. При этом ст. 56.8 ЗК РФ оперирует понятием «рыночная стоимость» в процедуре оценки недвижимости. Большинство собственников, подписавших соглашения об изъятии, компенсаций или альтернативных земельных участков не получили, оценочная стоимость, проведенная организацией-оценщиком, не соответствует ожиданиям граждан и в разы меньше рыночного спроса. В этом случае, баланс частных и публичных интересов был нарушен.
Статья 281 ГК РФ предусматривает, что за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, его правообладателю предоставляется возмещение. Изъятие недопустимо до равноценного возмещения.
1 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2018) // Президиум Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2018 года // СПС КонсультантПлюc (дата обращения: 15 ноября 2019г.).
2 Галкин В. И. Проект «Таврида»: нерешённые вопросы. Общественно-политическое издание Крымского регионального отделения ЛДПР. Изд.: ООО ПЦ «Новая Эра». 2019. № 5 (53). Спецвыпуск, май 2019. С. 2.
113
Вместе с тем, ст. 56.8 Земельного кодекса, регулирующая аналогичные отношения, отсылает к Федеральному закону от 29.07.1998 года N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и устанавливает, что оценка производится на основании рыночной стоимости и не позднее, чем за шестьдесят дней до направления правообладателю соглашения об изъятии недвижимости. Решение, принятое уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления, действует в течение трех лет. С момента его принятия до момента направления соглашения об изъятии осуществляются такие юридические процедуры, как уведомление правообладателя о решении об изъятии, подготовка соглашения об изъятии, включающего заказ и исполнение кадастровых работ, согласование с правообладателем положений соглашения об изъятии, в отношении которого могут возникнуть разногласия и потребуются дополнительные изменения. Этот процесс может занять месяцы, а то и годы в рамках действия решения об изъятии земельного участка. Размер предоставляемого возмещения, которое должно быть равноценным и справедливым, учитывать интересы правообладателя, не будет изменен с момента принятия решения об изъятии. Однако за долгий срок согласований рыночная стоимость объекта недвижимости может уменьшиться или увеличиться в зависимости от различных факторов. В связи с этим целесообразно внести изменения в Гражданский кодекс и Земельный кодекс, добавив и уточнив формулировки в целях достижения баланса интересов частного и публичного лица. Пункт 4 ст. 281 ГК РФ предлагается изложить в следующей редакции: «Принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается при условии предварительного и равноценного возмещения, рассчитанного на основании рыночной стоимости объекта недвижимости, сложившейся в данной местности. Размер возмещения определяется не ранее чем за шестьдесят дней до подписания сторонами соглашения об изъятии недвижимости». С учетом того, что правовое регулирование изъятия земельных участков отнесено как к гражданскому, так и земельному законодательству, то предлагается также п. 7 ст. 56.8 ЗК РФ изложить
114
в следующей редакции: «Размер возмещения определяется не ранее чем за шестьдесят дней до подписания сторонами соглашения об изъятии недвижимости».
Водной из своих работ И.Е. Кабанова приводит несколько примеров из правоприменительной практики Европейского Суда по правам человека в делах о присуждении справедливой компенсации при лишении недвижимого имущества.1 Было отмечено, что «в делах о законном лишении имущества Суд признавал, что присуждаемая компенсация может и не полностью возмещать причиненный заявителю ущерб, однако если ущерб причинен незаконным изъятием имущества, он должен компенсироваться в полном объеме»2. При таком подходе Европейского Суда, считаем, что в вопросах неполного возмещения баланс частных и публичных интересов не может быть достигнут. Основной интерес частного лицасобственника недвижимости как раз и состоит в получении полного и справедливого возмещения, отвечающего стоимости объекта, максимально приближенной к сложившимся рыночным ценам в конкретной местности.
Всоответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ свобода усмотрения собственника по отношению к принадлежащему ему имуществу сталкивается с действиями (бездействием) третьих лиц, а также ограничивается реализацией правомочий в такой степени, в какой это не противоречит закону и иным правовым актам, не нарушает права и охраняемые законом интересы иных субъектов права. Конфликт интересов субъектов вещных отношений достаточно разнообразен. Исходя из перечисленных примеров из практики, можно констатировать, что конфликт частных и публичных интересов зачастую имеет место там, где ограничивается чье-либо субъективное право. Без его ограничений никакого конфликта быть не может, так как субъекты вещных прав имеют все возможности удовлетворить свои потребности, получить выгоды от пользования имуществом и достичь поставленных целей. То есть ограничения права собственности, как правило,
влекут появление конфликта интересов. Незаконные ограничения права
1 Кабанова Е. И. Принцип баланса частных и публичных интересов в доктрине и правоприменительной практике // Власть закона. № 2 (26). 2016. С. 79-80.
2 Там же.
115
собственности всегда приводят к конфликту, к нарушениям прав и иным негативным последствиям.
Однако требует изучения вопрос о том, как влияют на конфликт частных и публичных интересов законные ограничения права собственности. Являются ли законные ограничения права собственности причиной конфликта, способом его разрешения, устанавливая баланс интересов, или сосуществуют с конфликтом, способствуя справедливому соотношению возможностей для осуществления субъективных прав и исполнения обязанностей.
Представляется возможным рассмотреть этот вопрос с целью его подтверждения или опровержения на примере ограничений, вытекающих из правового статуса охранных зон объектов недвижимости.
Развитие инфраструктуры, к которой относят все объекты капитального строительства, обеспечение доступности объектов коммунального хозяйства, в том числе линейные объекты различного назначения, представляет большое значение для экономического развития государства. При этом должное внимание необходимо уделять вопросам обеспечения безопасности, рационального планирования и надлежащей эксплуатации таких объектов. Различные объекты инфраструктуры несут в себе риски как повреждения, так и причинения вреда жизни и здоровью граждан, в связи с чем они вызывают необходимость правовой регламентации их статуса. По этой причине законодательство содержит в себе нормы, обеспечивающие безопасную эксплуатацию объектов инфраструктуры, устанавливая в отношении земельных участков, на которых они расположены, охранные зоны. Такие земельные участки могут принадлежать на праве собственности любому субъекту права, который вынужден следовать законным ограничениям, исходящим из нормативного регулирования охранных зон в зависимости от вида объекта (система газоснабжения, сети электроснабжения, объекты водного хозяйства, объекты культурного наследия и т.д.).
Как указывает О.А. Золотова, охранная зона характеризуется особыми условиями использования территорий, представляет собой полосу земли вокруг объекта охранной зоны, создается с целью охраны окружающей среды, жизни и
116
здоровья граждан и (или) объекта охранной зоны от негативного воздействия, в границах которой устанавливаются нормативно закрепленные ограничения в осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе в использовании земельных участков и их частей, а также обязанности по поддержанию земельных участков и их частей в границах охранной зоны в состоянии, соответствующем цели ее установления1.
Врамках земельного законодательства некоторые авторы сводят охранные или защитные зоны к ограничениям, предусмотренным ст. 56 ЗК РФ, которые «устанавливают особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах»2. Очевидно, что субъекты права, имеющие отношение к охранным зонам объектов инфраструктуры, имеют свой определенный интерес, явно выраженный или латентный. Публичный интерес государства выражен в максимальном покрытии своей территории объектами инфраструктуры во взаимосвязи с потребностями и запросами населения, а также в целях развития территорий и обеспечения нормального функционирования предприятий любой формы собственности. Государство также заинтересовано в рациональном планировании при их строительстве и обеспечении бесперебойного функционирования с оптимально сопоставимыми бюджетными издержками. Публичный интерес общества представляется максимально схожим с перечисленными интересами государства. Однако те ограничения и стеснения в правах, которые влекут за собой строительство и функционирование объектов инфраструктуры, напрямую затрагивают право собственности частных субъектов. Очевидно, что в таких конкретных ситуациях имеет место конфликт частных и публичных интересов при осуществлении права собственности на недвижимое имущество.
Водном из дел предприниматель, получив разрешение на строительство в установленном законом порядке, построил здание на земельном участке, в
отношении которого установлена охранная зона объектов газоснабжения.
1 Золотова О. А. Правовой режим земель охранных зон: дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 7-8.
2 Тихомирова Л. А. Зоны с особыми условиями использования территорий: особенности правового регулирования // СПС КонсультанПлюс (дата обращения: 19 февраля 2020г.).
117
Допустимые расстояния от газораспределительной сети до зданий и сооружений, установленные и утвержденные Постановлением Правительства РФ, зависят от диаметра газопровода и давления1. Предприниматель возвел здание с нарушением допустимых расстояний, однако он не знал о существующих границах, так как они не были внесены в государственный реестр. Это правило установлено в п. 1 ст. 131 ГК РФ для ограничений вещных прав, которые предусмотрены в отношении охранных зон и связаны с запретами в отношении действий собственника объекта недвижимости. Выявив вмешательство в охранную зону, эксплуатирующая газопровод организация обратилась в суд с иском об устранении препятствий безопасной эксплуатации магистрального газопровода, последствиями которого является снос или перенос строения2.
Данное ограничение затрагивает право собственности как на земельный участок, так и на здание. В отношении земельного участка существенно сужается правомочие пользования в той части площади земельного участка, которая обозначена границами охранной зоны. Степень сужения указанного правомочия будет зависеть от общей площади земельного участка и вида разрешенного использования. Такие виды разрешенного использования, к примеру, как ведение личного подсобного хозяйства или дачное строительство, допускают капитальное строительство, которое способствует надлежащему целевому использованию земельного участка. Поэтому степень сужения правомочия пользования будет негативно влиять на осуществление права собственности по целевому назначению.
Уменьшение площади земельного участка также негативно повлияет на осуществление правомочия владения, так как той площади, которая не покрыта охранной зоной, может быть недостаточно для достижения целей, ради которых земельный участок приобретался собственником. В нашем примере может возникнуть ситуация, при которой построенное здание будет невозможно
1 Правила охраны газораспределительных сетей, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. № 878 // (ред. от 17.05.2016 г.) // Собрание Законодательства РФ. 2000. № 48. Ст. 4694.
2 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 года по делу № 309-ЭС16-5381 // [Электронный ресурс]: URL: http://base.garant.ru/71470018 (дата обращения: 29.02.2020г.).
118
передвинуть или построить другое вне границ охранной зоны в связи с отсутствием достаточного места для расположения.
Некоторые ученые выражают точку зрения об отсутствии ограничений в законодательстве правомочия распоряжения земельным участком1. Тем не менее, в пользу противоположной позиции есть суждения. Земельный участок с охранной зоной и ограничениями права собственности теряет в рыночной и кадастровой стоимости, а собственник не может извлечь максимальную выгоду от своего имущества. Это особенно характерно для тех ситуаций, когда земельный участок приобретен до того, как на нем была установлена охранная зона.
Указанные ограничения затрагивают и право собственности на здание. Собственник не только стеснен в правомочиях пользования и распоряжения, в связи с тем, что здание построено с нарушением запрета, а потому есть риск его сноса, но и в правомочии владения. Владеть он сможет зданием только до того момента, как вступит в законную силу решение суда, обязывающее устранить препятствия в безопасной эксплуатации магистрального газопровода, а равно и снести само здание. Более того, если до вступления в силу решения по делу собственник может осуществлять правомочие владения и юридически, и физически, то после вступления в законную силу юридическое владение утрачивается. Представляется, что физически он сможет владеть зданием до тех пор, пока не будут приняты меры в рамках возбужденного исполнительного производства по принудительному сносу либо он добровольно и самостоятельно не уничтожит объект владения. Однако законного права владения у него уже не будет. Можно согласиться с учеными, которые считают, что «ограничения не исключают отдельные правомочия из содержания права собственности, а сужают возможности собственника в осуществлении субъективного права»2. В подтверждение этому даже после вступления в законную силу решения суда о сносе здания ввиду нарушения установленных законом ограничений правомочие
1 См.: Право собственности на землю в странах Европы: Монография / под ред. О. И. Крассова. М.: Норма, 2014. С. 268.
2 См.: Пределы и ограничения права собственности: Монография / под ред. В. П. Камышанского. Волгоград, 2000. С. 25.
119
владения не утрачивается, как могло казаться, а ограничивается до степени фактического владения до тех пор, пока объект не будет уничтожен.
Таким образом, возвращаясь к судебному делу, в отношении права собственности на земельный участок имеет место ограничение в большей степени правомочия пользования и в меньшей степени правомочия распоряжения. Такая позиция о степени ограничений исходит из того, что наличие запретов, обусловленных охранной зоной, воздействует на возможность извлечения полезных свойств из объекта права собственности. Сужение правомочия распоряжения будет зависеть от свойств земельного участка и сопоставления того, насколько их качественное ухудшение влияет на возможность свободного определения его юридической судьбы таким образом, если бы ограничений права собственности применительно к этому земельному участку вовсе не имелось. Правомочие владения земельным участком не затрагивается. В отношении права собственности на здание имеет место ограничение в большей степени правомочия пользования и в меньшей степени правомочия распоряжения, исходя из такого же обоснования, которое представлено применительно к земельному участку. При этом сужение права пользования зданием еще будет включать в себя ограничение права на жилище и тех благ, которые субъект права может извлекать из пользования зданием. Правомочие владения зданием будет прекращено в случае, если на основании судебного постановления отпадут законные основания владения, но останется возможность физического обладания вещью.
При анализе частных и публичных интересов в упомянутом деле об ограничении права собственности путем запрета на строительство в охранной зоне линейных объектов системы газоснабжения можно указать следующее. Публичный интерес государства состоит в том, чтобы объекты системы газоснабжения находились в бесперебойном функционировании, и в том, чтобы они не подвергались риску повреждения в связи с вероятным обрушением на них капитальных строений. Самостоятельным публичным интересом государства, совпадающим с публичным интересом общества, является нивелирование рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан в связи с высокой опасностью
120
линейных объектов. Интересы общества в целом, как и отдельных его членов, состоят также и в том, чтобы обеспечить наличие санитарной зоны, защищающей от воздействия электромагнитного поля.
Наряду с публичными интересами существует интерес частного субъекта, претерпевающего ограничения в связи с наличием охранной зоны в границах земельного участка, принадлежащего ему на праве собственности. Его интерес состоит в том, чтобы осуществлять свои правомочия собственника в таком объеме, если бы ограничений в отношении его прав вовсе не существовало либо с минимальными для него издержками и стеснениями, которые не препятствовали бы достижению целей, ради которых приобреталось и использовалось недвижимое имущество. Указанная разнонаправленность интересов может порождать конфликт. При этом представляется, что даже при достижении баланса частных и публичных интересов, интерес собственника будет оставаться неудовлетворенным, поскольку ограничения, связанные с охранной зоной, являются по общему правилу бессрочными.
В указанном деле суд первой инстанции удовлетворил требование эксплуатирующей газопровод организации, ссылаясь на запрет строительства вблизи газопровода, являющегося источником повышенной опасности для жизни и здоровья людей. Апелляционная и кассационная инстанции не согласились с таким решение суда первой инстанции, обосновывая тем, что здание построено на основании полученных разрешений органа местного самоуправления до того, как были установлены границы охранной зоны и внесены в государственный реестр. По мнению кассационного суда, снос здания не соответствовал принципу соразмерности и разумности избранного способа защиты права, поэтому решение первой инстанции было отменено. Верховный Суд РФ поддержал суд первой инстанции и отменил постановления апелляции и кассации, ссылаясь на то, что выдача разрешения на строительство органом местного самоуправления не устраняет законодательный запрет на строительство в границах охранной зоны. Он также отметил, что безопасная эксплуатация линейного объекта системы газоснабжения не может быть достигнута при имеющемся нарушении режима