§ 3. История законодательного регулирования

самовольной застройки

Вопрос признания права собственности на самовольно возведенные строения стал настолько актуальным лишь в последние годы. Как отмечает К.И. Скловский, принадлежность недвижимости в классическом праве обычно предопределяется правом на землю, причем право на землю имеет приоритет перед постройкой <1>. Этот принцип был сформулирован еще в римском праве и получил выражение в институте суперфиция. Суперфиций представлял собой вещное, отчуждаемое, передаваемое по наследству право возведения строения на чужом городском участке и право пользования этим строением. Право собственности на строение принадлежало собственнику земельного участка по правилу superficies solo cedit, т.е. строение следует за землей, связано с землей <2>. Возведение строения на земельном участке квалифицировалось также как способ приращения имущества (inaedificatio) именно у собственника земли, а не у застройщика <3>.

--------------------------------

<1> Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: Учебно-практическое пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С. 397.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Римское частное право" (под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.

<2> Новицкий И.Б. Римское право. 5-е изд., стереотип. М.: Ассоциация "Гуманитарное знание", 1994. С. 111.

<3> Хвостов В.М. Система римского права. М.: Спарк, 1996. С. 249; Дождев Д.В. Римское частное право. М.: Инфра-М; Норма, 1996. С. 358.

Основываясь на этом римском "праве почвы" при возведении строения на земельном участке, не принадлежащем застройщику, кодифицированные гражданские законы многих европейских стран закрепляют переход самовольно возведенной недвижимости к собственнику земельного участка. Результаты постройки, насаждения и других работ, произведенных на участке собственника и неразрывно связанных с ним, считаются соединенными с землей, т.е. принадлежащими земельному собственнику впредь до доказательства противного <1>.

--------------------------------

<1> Гражданское и торговое право капиталистических государств / Под ред. Е.А. Васильева. 3-е изд. М.: Международные отношения, 1993. С. 222.

Например, во Франции собственник земельного участка вправе в случае создания третьим лицом сооружений на этом участке сохранить сооружения в своей собственности или обязать третье лицо снести их (ст. 555 Гражданского кодекса Франции).

В праве ФРГ (§ 946 Германского гражданского уложения) уточняется, что право собственности на земельный участок распространяется на вещь, которая является существенной составной частью этого земельного участка <1>.

--------------------------------

<1> Германское право. Ч. 1: Гражданское уложение / Под ред. В.В. Залесского, В. Бергмана, Е.А. Суханова. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1996. С. 215.

В ст. ст. 386, 424 т. X Свода законов гражданских Российской империи закреплялось право полной собственности на землю. Иными словами, ее владелец имел право на все находящееся на ее поверхности. Как отмечал Г.Ф. Шершеневич, "строение, составляя принадлежность земли, предполагается собственностью того, на чьей земле поставлено" <1>.

--------------------------------

<1> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М.: Спарк, 1995. С. 106.

В 1912 г. в Российской империи был принят Закон "О праве застройки". Поскольку согласно этому Закону у владельца строений не возникало право собственности на воздвигнутые им строения, земля и находящиеся на ней строения не признавались единым имущественным комплексом. Поэтому строения на чужой земле считались движимыми вещами. Например, отчуждение дома при сохранении права застройки происходило по стоимости составляющих его строительных материалов, которые представляют собой движимые вещи <1>.

--------------------------------

<1> Емелькина И. Значение "юридической и фактической связи строения с землей" при определении признаков недвижимости // Хозяйство и право. 2004. N 8. С. 21.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. первоначально воспроизводил право застройки, близкое по своему содержанию к римскому суперфицию, так как оно определялось как владение и распоряжение строениями, возведенными на государственных земельных участках на началах договоренности, срочности и возмездности. Правило о строении как о принадлежности земли было нарушено в 1927 г., когда жилищным кооперативам земля стала предоставляться в бессрочное пользование с одновременным возникновением у них права собственности на возведенные строения <1>. В этот период времени гражданское законодательство не упоминало термин "самовольная постройка" и, соответственно, иски о признании права собственности на самовольную постройку не допускались.

--------------------------------

<1> Скловский К.И. Указ. соч. С. 398, 399.

Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. отрицал возможность признания за самовольным застройщиком какого-либо права. Такие постройки (жилые дома, дачи) подлежали сносу гражданином, осуществившим самовольное строительство, или за его счет либо могли быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местных советов народных депутатов. Причем субъектами отношений, связанных с самовольным строительством, были исключительно граждане, возводящие жилые дома или дачи. Сейчас же ст. 222 ГК РФ распространяется не только на граждан, но и на любых других субъектов гражданских правоотношений.

Советское право определяло самовольное строительство как гражданское правонарушение. Однако снос постройки и выселение застройщика производились административными методами, без судебного разбирательства <1>.

--------------------------------

<1> Советское гражданское право. Ч. 1 / Под ред. В.А. Рясенцева. 3-е изд. М.: Юрид. лит., 1986. С. 373, 374; Советское гражданское право. Т. 1 / Под ред. О.А. Красавчикова. 2-е изд. М.: Высш. школа, 1972. С. 305, 306.

С 1 сентября 2006 г. установлена возможность признания права собственности на самовольную постройку за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором осуществлена постройка, не только в судебном, но и в ином установленном законом порядке <1>. В связи с этим Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнен ст. 25.3 "Особенности государственной регистрации права собственности на некоторые создаваемые или созданные объекты недвижимого имущества". Эта законодательная новелла известна под названием "дачная амнистия".

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".

Дачная амнистия - это упрощенный порядок регистрации прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества, для строительства или реконструкции которых не требуется разрешение на строительство. В частности, это касается строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности; строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства или дачного хозяйства; строительства киосков, навесов, строений и сооружений вспомогательного характера (п. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, далее - ГрК РФ).

Дачная амнистия действует также в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, создаваемых или созданных на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства; объектов индивидуального строительства, создаваемых или созданных на земельном участке, расположенном в черте поселения и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебном земельном участке).

Для государственной регистрации права собственности на создаваемые или созданные объекты недвижимого имущества гражданин должен представить документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание, а также правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен объект недвижимого имущества. Представление документа на земельный участок не требуется, если право заявителя на этот участок ранее зарегистрировано в установленном порядке.

Документом, подтверждающим создание недвижимости на земельном участке, предназначенном для садоводства, дачного хозяйства, либо создание гаража или иного объекта, для которого не нужно разрешение на строительство и реконструкцию, а также содержащим описание недвижимого имущества, является декларация <1>. Все сведения в декларацию гражданин вносит самостоятельно. До 1 января 2010 г. единственным документом, подтверждающим факт возведения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке и содержащим его описание, будет технический паспорт <2>.

--------------------------------

<1> Форма декларации утверждена Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 15 августа 2006 г. N 232.

<2> Форма технического паспорта утверждена Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 17 августа 2006 г. N 244.

В 2006 г. из ст. 222 ГК РФ было также исключено положение о возможности признания права собственности на самовольную постройку в судебном порядке, в случае если она возведена на земельном участке, не принадлежащем лицу, ее осуществившему.

Ранее право на обращение в суд за признанием права собственности на самовольную постройку было предоставлено как собственнику земельного участка, на котором возведена постройка, так и фактическому застройщику. Теперь за застройщиком сохранено лишь право на получение возмещения расходов по возведению самовольной постройки при подтверждении им факта того, что постройка возведена собственными силами, за свой счет, и при документальном обосновании понесенных затрат.

Нужно обратить внимание, что лицо, за которым может быть признано право собственности на самовольную постройку, должно обладать вещным (собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование), а не обязательственным правом в отношении соответствующего земельного участка. Новая формулировка ст. 222 ГК РФ, на мой взгляд, объясняется стремлением законодателя устранить зависимость права собственности на возводимую на арендованном участке постройку от судьбы договора аренды. Если право аренды земельного участка прекратится до момента государственной регистрации права собственности арендатора на вновь возведенное строение, то последнее будет квалифицировано именно как самовольная постройка, возведенная на чужом земельном участке.

Итак, право собственности на самовольную постройку окончательно поставлено в зависимость от прав на земельный участок, на котором она создана, что сближает наше законодательство с общепризнанными и исторически сложившимися стандартами.

В настоящее время складывается противоречивая практика по вопросу действия изменений в ст. 222 ГК РФ во времени. С одной стороны, признание права собственности на самовольную постройку в зависимости от возможности предоставления застройщику прав на земельный участок невозможно, если соответствующее дело рассматривается судом после 1 сентября 2006 г. С другой стороны, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие (п. 1 ст. 4 ГК РФ). Более верным представляется подход, согласно которому имеет значение не дата иска или рассмотрения спора, а момент возникновения спорных отношений <1>. Поэтому, если основания для признания спорной постройки самовольной возникли до 1 сентября 2006 г., судебный иск о признании права собственности либо о сносе самовольной постройки может рассматриваться исходя из норм абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ.

--------------------------------

<1> Щербаков Н. Консультация // Хозяйство и право. 2007. N 1. С. 136, 137.