книги / Основы общей экологии. Прикладная экология
.pdfтетности вод питьевого и бытового назначения), т.е. для
этих целей должны использоваться водные объекты, защищенные от загрязнения и засорения. Использование же подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, в иных целях допускается только в случаях, предусмотренных законом;
− принцип приоритетности использования недр для разработки полезных ископаемых содержит требование, со-
гласно которому площади залегания полезных ископаемых используются прежде всего для извлечения природных богатств подземных кладовых, застройка на этих территориях возможна только при соблюдении целого ряда условий (получение заключения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки; получение соответствующего разрешения, которое может быть выдано при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых, либо в случае доказанности экономической целесообразности застройки, либо экономической нецелесообразности извлечения полезных ископаемых);
−принцип приоритетности лесов защитного назначе-
ния. Действующим законодательством предусмотрен статус повышенной охраны для лесного фонда, имеющего экономическое, экологическое и социальное значение;
−требованиями Федерального закона «О животном мире» запрещается использование животного мира, если для этого требуется изъять животных из природной среды и такие действия нанесут вред животным и среде их обитания
(принцип приоритетности условий существования животных в состоянии естественной свободы).
В настоящее время общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами экологического права, так и нормами, содержащимися в других отраслях российского права, включая гражданское, конституцион-
231
ное, административное, уголовное, предпринимательское, финансовое, аграрное и пр. Это определяет комплексный характер экологического права в системе российского права.
11.2. Система источников экологического права
Источниками экологического права служат объективные носители норм – нормативные правовые акты. Экологическое право характеризуется несколькими особенностями:
–эколого-правовые нормы устанавливаются и на федеративном уровне, и на уровне субъектов Федерации;
–данная отрасль права является комплексной, поэтому
ееправовые нормы содержатся и в других отраслях права (например, в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного законодательства).
Нормативно-правовые акты в сфере природопользования и охраны окружающей среды могут быть дифференцированы на группы по ряду признаков: по силе юридического акта, на основании предмета регулирования, исходя из характеристики правового регулирования (рис. 11.1).
Рис. 11.1. Пример классификации нормативно-правовых актов РФ
Законные акты или законы – нормативно-правовые акты, которые принимаются представительными органами государственной власти, а все прочие (те, которые принимаются Президентом РФ, Правительством РФ и органами испол-
232
нительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления) составляют группу подзаконных актов.
Если предмет регулирования нормативно-правового акта охватывает не только экологические, но и иные общественные отношения, то данный источник экологического права характеризуется как источник общего права; таковым, например, является Конституция РФ.
В том случае, если нормативно-правовым актом регулируются специализированные экологические правоотношения, например по средам, то это источник специального права – например Водный кодекс и др.
Те нормативно-правовые акты, которыми устанавливаются права, обязанности, а также ответственность участников соответствующих правоотношений, представляют собой источник материального экологического права. А источники, регулирующие процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, являются источниками процессуального экологического права. Для экологического права характерно то, что материальные и процессуальные нормы предусматриваются, как правило, одними и теми же актами.
Существующая на сегодня в РФ система источников экологического права представлена на рис. 11.2.
Основополагающую роль в системе источников экологического права играет Конституция РФ, так как именно в ней закреплены права и свободы гражданина и человека, ею гарантировано их соблюдение и защита, в ней заложены основы правовой системы и основы организации государственной власти, установлены пределы государственной власти. С учетом федеративного устройства Конституцией определены предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области прав собственности на природные ресурсы, природопользования
233
и охраны окружающей среды. В целом Конституцией РФ определены основы и закономерности развития законодательства об окружающей среде.
Рис. 11.2. Иерархические уровни в системе экологического права РФ
Федеративные и международные договоры, заключаемые РФ, не должны противоречить ее Конституции. Федеративными договорами разграничиваются предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти:
–суверенных республик в составе Российской Федерации;
–краев, областей, г. Москвы и Санкт-Петербурга;
–автономных областей и округов в составе Российской Федерации.
Особым источником экологического права являются международные договоры, соглашения и конвенции, ратифицированные РФ. Особенность заключается в том, что нормы, предоставленные в этих источниках, обладают приоритетом.
234
Кроме того, Конституция РФ к источникам национального права относит также общепризнанные принципы и нормы международного права.
Закон как средство выражения и закрепления государственной политики в любом правовом государстве должен занимать особое место. Другие источники права, являющиеся подзаконными, не должны противоречить федеральным законам и не могут применяться, если приняты были с нарушением этого правила.
Существующие в РФ законодательные акты федерального уровня можно дифференцировать на три группы:
1)совокупность законов, в которых объектом отношений является природа в целом. При этом компоненты окружающей среды, как объекты экологических правоотношений, характеризуются такими свойствами, как естественное происхождение и неразрывная связь с природой. В случае если компонент изъят из окружающей среды и обособлен и не состоит более с ней в неразрывной связи (например, вода в системе водоснабжения), то он становится объектом иных правоотношений (гражданско-правовых, отношений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения);
2)совокупность законов, в которых объектом отношений является естественно и функционально связанные совокупности природных объектов, которые объединены географическими и иными признаками, т.е. природные комплексы. Это объекты, имеющие особое значение (природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное), это уникальные и особо ценные местности, объекты всемирного наследия, характеризующиеся незаменимостью и отсутствием стоимости и поэтому требующие особой охраны. Они либо полностью, либо частично изъяты из хозяйственного использования и, как правило, представляют собой территории государственных природных запо-
235
ведников, национальных парков, курортов, специальных зон и пр.;
3) совокупность законов, в которых объектом отношений являются локализованные в пространстве природные ресурсы (как имущество, как совокупность веществ или качеств природных объектов, полезные свойства которых могут быть использованы человеком), право пользования этими ресурсами, а также природно-техногенные объекты.
Законодательство об окружающей среде стало разви-
ваться в России лишь с 90-х гг. XX в. В эту группу могут быть включены следующие федеральные законы: «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности населения», «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и др.
Также новой структурной частью российского законода-
тельства является законодательство о природных комплек-
сах, включающее федеральные законы: «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне», «Об охране озера Байкал», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
Более развитым в РФ является природоресурсное законодательство, регулирующее отношения по использованию и охране отдельных природных объектов и включающее в себя три кодекса РФ (Водный, Земельный, Лесной) и федеральные законы: «Об охране атмосферного воздуха», «О не-
236
драх», «О животном мире», «Об обороте сельскохозяйственных земель», «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве», «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», «О государственном земельном кадастре», «О плате за пользование водными объектами» и др.
Источниками экологического права являются также нормативные акты и предписания, относящиеся к другим отраслям права, например: основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (гражданское право), Федеральный закон «О защите прав потребителей» (конституционное право), Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и Федеральный закон «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» (административное право) и др.
Нормотворчество главы государства выражено в форме указов и распоряжений, регулирующих широкий круг отно-
шений. Указы и распоряжения Президента РФ, являющиеся уже подзаконными актами, не должны изначально противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Они обязательны для всех и действуют на территории всей страны.
Компетенции Правительства РФ в области нормотворчества значительно отличаются от компетенции Президента РФ. Нормативные акты в этом случае имеет форму поста-
новлений и распоряжений Правительства РФ, создаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Глава страны может отменить нормативно-правовые акты, изданные Пра-
237
вительством РФ, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам или его указам, либо они могут быть обжалованы в суде.
Нормативно-правовые акты, издаваемые федеральными министерствами и ведомствами в виде постановлений,
приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений
(в ином виде, например в виде указаний, писем, телеграммы и др., они не должны носить нормативный правовой характер), являются обязательными:
– для других министерств и ведомств, юридических
ифизических лиц, общественных объединений, если это акты, изданные специально уполномоченными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды, которые наделены надведомственной компетенцией;
–для исполнения в пределах соответствующей отрасли, если они изданы министерствами и ведомствами этих отраслей.
Согласно Конституции РФ и в соответствии с Федеративным договором предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются водное, земельное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах
иоб охране окружающей среды. Кроме того, к совместному ведению относится законодательство о животном мире и об охране атмосферного воздуха, хотя это и не предусмотрено непосредственно Конституцией.
Собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды субъекты РФ осуществляют вне предметов совместного ведения, при этом учитываются политические, социально-экономические, природноклиматические, экологические, исторические и прочие особенности региона. Принципиально важно, и это закреплено Конституцией РФ (ч. 5, ст. 76), что принятые по предметам совместного ведения законы и иные нормативные правовые
238
акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. Если же имеет место противоречие, то действует Федеральный закон. Данное правило преследует две цели: обеспечить единообразное правовое регулирование общественных отношений и обеспечить правопорядок в стране.
Формы нормативно-правовых актов, принимаемых субъ-
ектами РФ, различны. Это могут быть:
–конституции (в республиках);
–кодексы (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана);
–законы (например, в регионах получили широкое распространение законы об особо охраняемых природных территориях, некоторые субъекты приняли законы об экологической безопасности);
–уставы (например, Устав города Москвы) и уложения. Органами исполнительной власти принимаются указы,
постановления, распоряжения. Перечень источников экологического права субъектов РФ достаточно широк.
Региональные источники экологического права часто содержат нормы, которые творчески дополняют, развивают федеральное законодательство, а иногда и опережают его (например, закон «О защите зеленых насаждений», принятый в Москве или закон «О растительном мире», которые приняты в Республике Крым, Татарстане и в Башкортостане).
Нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления являются источниками экологического права, если эти органы наделены соответствующими полномочиями, которые должны быть определены соответствующими законодательными актами (в том числе ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).
Органы местного самоуправления могут принимать и изменять уставы муниципальных образований; обеспечи-
239
вать санитарное благополучие населения, в том числе в сфере организации, утилизации и переработки отходов; регулировать планировку и застройку, благоустройство и озеленение территории муниципальных образований и пр. Перечисленные полномочия осуществляются посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов.
Локальные нормативно-правовые акты – акты, прини-
маемые на предприятиях, это самый низкий уровень источников экологического права. Локальные акты могут быть
общего характера, а могут быть и специальные. Актами об-
щего характера для предприятия являются, например, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. Нормы правового режима относительно имущества и земли, организации управления, в том числе управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, содержатся в уставах предприятий, поэтому они занимают особое место в системе локальных источников права. Кроме того, в уставы могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безо-
пасности. К специальным локальным актам можно отнести планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Хотелось бы подчерк-
нуть, что содержащиеся в локальных актах эколого-правовые нормы действуют ограниченно, исключительно в рамках предприятия (формирования).
11.3. Экологическая стандартизация
Современное экологическое право под термином «экологические стандарты» понимает форму нормативных документов, определяющих отдельные экологические требования.
Стандартами в целях многократного использования определяются правила осуществления процессов производства
240