2. Принципы градостроительного законодательства и проблемы их реализации

Правовое регулирование однородных общественных отношений должно базироваться на специфических нормах, называемых принципами, которые представляют собой основополагающие положения, исходные начала, в обобщенной и краткой форме определяющие сущность, содержание и направления развития законодательства в соответствующей сфере отношений. Принципы права объективно обусловлены характером и особенностями регулируемых общественных отношений и общественно-полезной целью их правового регулирования.

Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности установлены в статье 2 ГрК РФ. Закрепление принципов законодательства о градостроительной деятельности в базовом отраслевом законе имеет важнейшее значение для развития правового регулирования градостроительных отношений и может служить концептуальной основой формирования соответствующей отрасли права, а на практике необходимо для грамотного толкования и применения норм градостроительного законодательства.

Следует отметить, что российский законодатель впервые в истории правового регулирования градостроительных отношений в России нормативно на уровне федерального закона установил систему принципов, выражающих в определенной степени сущность и особенности правового регулирования отношений в данной сфере. Это свидетельствует о высоком уровне общественной значимости градостроительной деятельности в России на современном этапе, и о желании российского государства придать концептуальный и системный подход к развитию градостроительного законодательства.

Законодательно закрепленные принципы являются основой, фундаментом правового обеспечения градостроительной деятельности, от точности их установления и формулирования во многом зависит эффективность формирующегося градостроительного законодательства. Являясь при этом целеполагающими нормами, принципы в определенной степени выражают политику российского государства в сфере развития территорий.

Юридическое значение норм-принципов состоит в том, что все остальные материальные и процессуальные нормы, устанавливающие конкретные правила поведения субъектов градостроительных отношений, не должны противоречить нормам-принципам и должны быть направлены на их реализацию.

Исходя из названия статьи, содержащей принципы, ГрК РФ установлены только основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, что подразумевает возможность наличия и других принципов, свойственных градостроительной деятельности. Отнесение установленных принципов к основным подчеркивает, по мнению законодателя, их значимость для регулирования и осуществления градостроительной деятельности, а также для дальнейшего развития градостроительного законодательства.

Всего в ГрК РФ установлено 13 принципов, хотя в нумерации статьи их 12. Тринадцатый принцип был добавлен очередным изменяющим Федеральным законом от 20.04.2014 № 80-ФЗ²⁴⁹ под номером 10.1, очевидно, с целью сохранения определенной системности в изложении принципов.

Анализ установленных принципов градостроительного законодательства позволяет сделать вывод, что большая их часть формулирует различные условия осуществления градостроительной деятельности, направленные на обеспечение социально-экономических и экологических прав граждан и публичных интересов, закрепленных, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. И хотя в тексте Конституции РФ не содержится упоминания термина «градостроительная деятельность», а в принципах, изложенных в ГрК РФ, отсутствуют конституционные формулировки²⁵⁰, основные принципы правового регулирования градостроительной деятельности, безусловно, основаны на Конституции РФ и по-своему развивают конституционные нормы, реализация которых связана с осуществлением градостроительной деятельности.

К конституционным положениям, которые непосредственно связаны с градостроительной деятельностью и которые в той или иной степени отражены в принципах законодательства о градостроительной деятельности, можно отнести следующие:

• обязательство российского государства по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ);

• обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции РФ);

• право на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ);

• право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37 Конституции РФ);

• право на жилище, в целях реализации которого органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ст. 40 Конституции РФ);

• право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ);

• обязанность сохранения исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры (ст. 44 Конституции РФ);

• право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ).

Представляется, что из всех перечисленных конституционных положений для сферы градостроительной деятельности базовым является положение статьи 7, которое провозглашает, что Российская Федерация является социальным государством и его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Материальной составляющей таких условий, необходимых для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека, безусловно, являются результаты градостроительной деятельности в виде различных зданий, сооружений и других объектов, удовлетворяющих современные потребности человека, соответствующих при этом всем требованиям безопасности и оптимальным образом размещенных на различных территориях. Соответственно, политика российского государства в сфере градостроительной деятельности и соответствующее правовое регулирование должны быть направлены на реализацию седьмой статьи Конституции РФ, что, однако, напрямую не отражено в сформулированных в ГрК РФ принципах.

ГрК РФ содержит понятие, по своему смысловому значению и содержанию корреспондирующее конституционному понятию «условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека», - это понятие «благоприятные условия жизнедеятельности», которое является составляющей базового понятия градостроительного законодательства - «устойчивое развитие территорий».

Под устойчивом развитием территорий согласно п. 3 ст. 1 ГрК РФ понимается «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений». Содержание данного понятия, по существу, раскрывает сущность и цели правового регулирования градостроительной деятельности и само по себе представляет базовый концептуальный принцип градостроительного законодательства, но в качестве именно принципа не установленный. Однако почти все перечисленные в статье 2 ГрК РФ принципы в целом направлены на его обеспечение и развитие в градостроительном законодательстве.

По своему регулирующему воздействию принципы, закрепленные в ГрК РФ, можно подразделить на декларативные, устанавливающие общие подходы к регулированию градостроительной деятельности, учет которых должен осуществляться на всех стадиях градостроительной деятельности; и принципы, отражающие конкретные особенности осуществления отдельных видов градостроительной деятельности.

Наиболее общим принципом, имеющим декларативный характер, является принцип необходимости обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Данный принцип должен реализовываться в законодательстве на всех этапах градостроительной деятельности, но, прежде всего, при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования, в процессе которых определяется пространственная организация и назначение территорий, а также параметры их застройки. Основополагающее значение для реализации данного принципа имеет деятельность по стратегическому планированию Российской Федерации и ее субъектов, являющаяся основой территориального планирования публичных образований.

Остальные принципы, по существу, развивают данный принцип, конкретизируя его по отдельным аспектам, которые должны учитываться при осуществлении градостроительной деятельности.

Важнейшее значение для обеспечения устойчивого развития территорий имеет учет экологических факторов, что подчеркивает принцип, устанавливающий необходимость осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Сам термин «устойчивое развитие территорий» был воспринят градостроительным законодательством, регулирующим застройку территорий, из концепции устойчивого развития человечества, сформировавшейся в мировом сообществе в условиях нарастающего глобального экологического кризиса во второй половине XX века, в рамках которой экологическая составляющая развития человеческого сообщества была признана приоритетной. Неконтролируемый рост городов и бессистемная застройка приводят к серьезным экологическим проблемам на соответствующих и прилегающих территориях, не всегда обеспечены необходимыми природными ресурсами и условиями, что в совокупности существенно снижает качество жизни местного населения. Экологические факторы непосредственно воздействуют на здоровье людей, во многом определяют специфику и структуру хозяйственной деятельности соответствующей территории, ее пространственную организацию. Поэтому реализация данного принципа представляет собой одну из первоочередных задач развития градостроительного и смежного с ним законодательства, но является при этом одной из самых проблемных при реализации как в законодательстве, так и на практике.

Не менее важной задачей регулирования градостроительной деятельности является и сохранение особо ценных и охраняемых объектов при ее осуществлении. На ее решение направлен принцип необходимости осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. В данном принципе объединены два различных по своему характеру вида особо охраняемых объектов, но которые представляют особую ценность для общества и государства и должны быть сохранены в процессе градостроительной деятельности путем ее ограничения или полного запрета на соответствующих территориях. Основные требования по сохранению объектов культурного наследия установлены Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», а требования по охране особо охраняемых природных территорий - Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Поскольку градостроительная деятельность непосредственно затрагивает права и интересы различных лиц, граждан как представителей местного населения и правообладателей земельных участков, особое значение для осуществления градостроительной деятельности имеет принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия. Данный принцип является непосредственным воплощением конституционного права граждан на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ) и реализуется в градостроительном законодательстве путем установления конкретных форм и порядка участия граждан при принятии градостроительных решений в виде, например, организации общественных обсуждений и публичных слушаний в случаях и по вопросам, установленным ГрК РФ; а также порядком обеспечения доступа к градостроительной информации.

Важнейшим направлением регулирования градостроительной деятельности и отражением ее специфики является обеспечение различных видов безопасности на всех стадиях ее осуществления. Это отражено в двух принципах, один из которых закрепляет обязательность осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам, а другой - соблюдение требований технических регламентов. Данный принцип определяет непосредственную связь градостроительного законодательства с отраслями законодательства, устанавливающими соответствующие требования по обеспечению перечисленных видов безопасности²⁵¹, а также с техническим регулированием в сфере строительства²⁵².

Самым специфическим и отражающим внутреннюю взаимосвязь и структуру градостроительной деятельности является принцип обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. Данный принцип можно было бы назвать одним из базовых концептуальных принципов градостроительного законодательства, если бы не произошедшее его изменение, введенное Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ²⁵³.

До вступления в силу указанного закона рассматриваемый принцип был сформулирован таким образом: «обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования». В таком виде принцип действительно отражал общую концепцию регулирования и осуществления градостроительной деятельности, где основная регулирующая роль отводилась территориальному планированию и градостроительному зонированию.

В качестве конкретизации вышеуказанного принципа был установлен специальный принцип, посвященный осуществлению непосредственно строительства, которое предписывается осуществлять исключительно на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Введение этого принципа было обусловлено необходимостью более жестко упорядочить отношения в сфере строительства и привести их в соответствии с концепцией ГрК РФ.

Однако указанным выше законом № 373-ФЗ понятие «устойчивое развитие территорий» в первом принципе было заменено на понятие «комплексное и устойчивое развитие территории», при этом к территориальному планированию и градостроительному зонированию была добавлена планировка территории. Таким образом, в редакции закона № 373 первый принцип сформулирован как «обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории».

При этом, анализ содержания понятия «деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории»²⁵⁴, введенного указанным законом в ГрК РФ, позволяет сделать вывод, что понятие «комплексное и устойчивое развитие территории» является более узким понятием, чем понятие «устойчивое развитие территорий», и обозначает конкретный правовой способ развития отдельных территорий. Кроме того, планировка территории является реализацией документов территориального планирования и градостроительного зонирования и не равнозначна по своей роли, месту и значению первым двум видам градостроительной деятельности. Поэтому произошедшие изменения первого принципа существенно сужают его регулирующее воздействие и значение в системе правового регулирования градостроительных отношений, переводя его из общих концептуальных принципов в специальные.

Отдельное место в системе принципов градостроительного законодательства занимает принцип, посвященный обеспечению инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения. Данный принцип подчеркивает социальный характер градостроительной деятельности в отношении лиц, имеющих ограниченные физические возможности, и призван способствовать обеспечению свободы передвижения маломобильных граждан и созданию им равных с другими гражданами возможностей в реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в таких документах, как Декларация прав и свобод человека и гражданина; Декларация прав инвалидов ООН; Конвенция о правах инвалидов; Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов ООН.

Реализация данного принципа осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» путем установления соответствующих требований, помимо норм ГрК РФ, в законодательстве о техническом регулировании - Федеральном законе от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», строительных нормах и правилах (СНиП 35-01-2001 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения»); законодательстве субъектов Российской Федерации - например, Законе г. Москвы от 17.01.2001 № 3 «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и иных маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы», аналогичном Законе Московской области от 22.10.2009 № 121/2009-ОЗ и др. Закрепление отдельного специального принципа, посвященного данной проблеме, свидетельствует, с одной стороны, о стремлении российского государства соответствовать современным международным стандартам обеспечения недискриминационных условий жизнедеятельности для всех социальных групп граждан, а с другой - о накопленных не решенных до настоящего времени проблемах в данной сфере отношений.

Также специфическим принципом является введенный Федеральным законом от 20.04.2014 № 80-ФЗ²⁵⁵ принцип, устанавливающий единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений. Данный принцип был установлен в связи с обязанностью утверждения исчерпывающих перечней процедур в сфере осуществления градостроительной деятельности органами государственной власти и местного самоуправления в рамках реализации «дорожной карты» «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства»²⁵⁶. Данный принцип направлен на стимулирование предпринимательской деятельности в сфере строительства путем уменьшения административных барьеров и ликвидации коррупциогенных факторов.

Наконец, последний блок принципов законодательства о градостроительной деятельности составляют принципы, закрепляющие ответственность субъектов градостроительной деятельности при ее осуществлении. Последние два принципа являются традиционными для любой сферы общественных отношений и подчеркивают неотвратимость юридической ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности, а также возмещения вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Особо следует выделить установление в ГрК РФ принципа ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Исходя из формулировки данного принципа очевидно, что здесь имеется в виду так называемая позитивная ответственность всех органов власти за надлежащее осуществление своих полномочий в сфере градостроительной деятельности, важнейшей задачей которой является как раз обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Закрепление данного принципа в ГрК РФ подчеркивает приоритетную роль органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении градостроительной деятельности и ее преимущественно публичный характер. Данный принцип имеет преимущественно декларативный характер, поскольку механизм его реализации в настоящее время практически отсутствует. Реализация данного принципа затруднена не только отсутствием развитого гражданского общества в России и сложившейся системой отношений «власть-общество», но и отсутствием в градостроительном законодательстве перечня установленных юридических критериев «благоприятных условий жизнедеятельности человека».