!Учебный год 2024 / Купц

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Не будет ошибкой сказать, что вопросы муниципального2 значения есть не что иное как основная часть предметов ведения муниципальных образований.

Поясним. Как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, вопросы местного значения составляют основное содержание предметов ведения местного самоуправления, однако не сводятся к ним, поскольку к предметам ведения местного самоуправления относятся не только вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, но и вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также вопросы организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, вопросы местного значения – это более узкое понятие, чем предметы ведения местного самоуправления3.

Определённый перечень предметов ведения присущ всем публично-

правовым образованиям. Так, например, предметами ведения Российской Федерации, в соответствии со статьей 71 Конституции, являются оборона и безопасность, уголовное и уголовно-исполнительное производство, внешняя политика и международные отношения, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства,

исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, установление федеральных налогов и т.д. Иными словами,

предметы ведения Российской Федерации это вопросы, имеющие значения для всей нашей страны в целом.

По аналогии, вопросы регионального значения – это предметы ведения субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести утверждение и выполнение государственных программ того или иного субъекта Российской

2 Термины «местный» и «муниципальный» в контексте муниципального законодательства являются равнозначными.

3 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. 3-е издание, перераб. и доп. – М.: Велби, изд-во Проспект, 2007. С.472

11

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Федерации, определение направлений его социально-экономического развития,

установление региональных налогов и сборов и т.д.4.

Если рассматривать описанную ситуацию через призму изложенной в статье 3 Конституции Российской Федерации концепции, то можно сделать следующий вывод о том, что существует 2 формы осуществления народом своей власти – государственная власть и местное самоуправление.

Государственная власть имеет своей целью, в первую очередь, решение вопросов федерального и регионального значения, а также вопросов,

отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов (см.

статью 72 Конституции Российской Федерации). При этом решение таких вопросов может осуществляться населением непосредственно (в том числе путём проведения всероссийского или регионального референдума) или через представителей (в данном случае речь идёт о федеральных и региональных органах государственной власти, включая Президента Российской Федерации,

глав субъектов Российской Федерации и т.д.).

Местное самоуправление, как уже было сказано выше, имеет своей целью решение вопросов местного значения, то есть тех вопросов, которые имеют значение только для населения того или иного муниципального образования. К

ним можно отнести установление местных налогов и сборов, создание условий для обеспечения жителей муниципалитета услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотечного обслуживания и т.д. Названные вопросы могут решаться населением непосредственно (путем проведения местных референдумов или с использованием других форм осуществления населением местного самоуправления, которые будут рассмотрены в лекции 5) или через органы местного самоуправления

(например, через главу муниципального образования).

Важной отличительной чертой местного самоуправления является то, что оно представляет собой не только институт публичной власти, но и институт

4 см., например, ст. 23 Устава Свердловской области // Областная газета. 2010. N 466-467.

12

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

гражданского общества5. Это выражается в том, что в то время как непосредственными формами осуществления государственной власти, в

сущности, являются референдумы и выборы, проводимые на федеральном и региональном уровне, непосредственными формами проявления местного самоуправления является, помимо местных выборов и референдумов,

множество других институтов, включая общественные обсуждения, публичные слушания, голосования по отзыву депутата или должностного лица местного самоуправления, правотворческая инициатива граждан и т.д.

Акцентируем внимание на том, что в соответствии со статьей 12

Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что ни федеральные, ни региональные органы государственной власти, по общему правилу, не могут вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, связанную с решением вопросов местного значения.

§ 2. История становления и развития местного самоуправления

Концепция местного самоуправления исторически складывалась естественным образом во многих странах. В вышедших столетие тому назад трудах известного немецкого философа и социолога Макса Вебера, в качестве одной из главных качественных характеристик города выделена его автономия по отношению к государству за счет наличия у него статуса муниципалитета,

обладающего правом на самоуправление и финансовыми ресурсами,

необходимыми для воплощения в жизнь решений, принятых местным сообществом6.

5Хлуднев Е.И. Местное сообщество: сущность понятия и роль в осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 12. С. 29-32.

6Вебер М. Город. М.: Strelka Press, 2017. 252 c.

13

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Развивалось местное самоуправление и в России. Одной из первых форм его проявления можно назвать вечевую демократию, получившую наибольшее распространение в Новгороде7, и просуществовавшую до конца XV в.

Однако исторический путь развития данной формы народовластия в нашей стране отнюдь не был гладким. Сохраняясь в целом как институт права местных сообществ на самоуправление, она подвергалась многочисленным ограничениям, вызванным реформами, направленными на централизацию власти.

Были конечно и более благоприятные периоды. Как отмечает Н.С.

Латыпова, первой реальной попыткой децентрализации «стала реформа Екатерины II, а именно – издание Манифеста об избрании в особую комиссию депутатов от всех местностей и сословий для обсуждения вопросов местного значения. От каждого уезда высылался один представитель дворянства, от города - один городской обыватель и прочие сословия должны были прислать одного представителя от провинции. Таким образом, была реализована идея создания местных организаций, на которых возлагались обязанности разрешения местных вопросов. Законодательные акты Екатерины II следует заслуженно считать первой попыткой формирования российского муниципального права»8.

Важной вехой развития местного самоуправления в России стали земская и городская реформы Александра II, в результате которых в нашей стране были созданы функционирующие в рамках земств выборные представительные органы самоуправления и закреплена их независимость от государственных учреждений.

Впрочем, все эти начинания сошли на нет после прихода к власти большевиков. В сущности, местное самоуправление прекратило своё существование. На смену земствам пришли местные Советы, которые входили в единую систему органов публичной власти, характеризующуюся четкой

7Иванова В.А., Павлов Н.В. Вечевая демократия в древнерусских государствах как историческая основа современной российской демократии // Эпомен 2019. № 25. С. 130.

8Латыпова Н.С. Исторический опыт развития местного самоуправления в России // Образование и проблемы развития общества. 2019. № 2 (8). С. 34.

14

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

регламентацией полномочий и жесткой соподчиненностью нижестоящих и вышестоящих органов власти.

§ 3. Европейская хартия местного самоуправления

Распад СССР и начало становления России как самостоятельного государства дали старт новой вехи развития местного самоуправления в нашей стране. За основу была взята европейская модель данной формы народовластия,

изложенная в Европейской хартии местного самоуправления9. Данный документ был принят Советом Европы в 1985 году, ратифицирован Российской Федерацией в 1998 году. Основные положения названного международного соглашения следующие:

-недопустимость изменения границ муниципальных образований без учета мнения населения;

-право органов местного самоуправления самостоятельно определять свои внутренние административные структуры;

-контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать;

-право органов местного самоуправления на обладание достаточными финансовыми ресурсами для решения вопросов местного значения;

-право органов местного самоуправления на вступление в ассоциации;

-право органов местного самоуправления на судебную защиту своих

прав;

-полная свобода действий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пределах, установленных законом, то есть их автономия;

9 Европейская Хартия местного самоуправления (ETS N 122) (рус., англ.) // Международный договор от 15 октября 1985 г. N 122.

15

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Как справедливо отмечает Р.М. Вульфович, данная автономия не является абсолютной. «Принцип субсидиарности, закрепленный в хартии,

предполагает отсутствие у государства права вмешательства в дела местного самоуправления по инициативе самого государства, однако обязывает государство оказывать муниципалитетам финансовую и иную поддержку (например, методическую или кадровую) в тех ситуациях,

когда муниципалитеты испытывают такую потребность»10.

Согласно статье 4 Закона о МСУ правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права11, международные договоры РФ, Конституция РФ,

федеральные конституционные законы, Закон о МСУ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ,

постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти),

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и прочие муниципальные правовые акты.

§ 4. Конституция Российской Федерации как источник муниципального права

Главы 1 и 2 Конституции Российской Федерации включают в себя

следующие основные положения, содержащие нормы муниципального

права:

10 Вульфович Р.М. Муниципальная автономия как условие обеспечения эффективности местной власти // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2017. Т.13, № 4. С.49-63.

11 В первую очередь, речь идёт о Европейской Хартии местного самоуправления, но можно также выделить, например, Декларацию «О принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества» от 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень. 1993. № 6. С.86.

16

-ч. 2. ст. 3 – народ осуществляет свою власть непосредственно, а

также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

-ч. 2. ст. 8 – в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;

-ч. 2. ст. 9 – земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;

-ст. 12 – в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят

всистему органов государственной власти;

-ст. 18 – права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием;

-ч. 2. ст. 24 – органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами,

непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не

предусмотрено законом;

-ч. 2. ст. 32 – граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме;

-ст. 33 – граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;

17

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

-ч. 2. ст. 40 – органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;

-ч. 2. ст. 46 – решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления,

общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в

суд.

Кроме того, в Конституции Российской Федерации имеется глава 8,

целиком и полностью посвященная местному самоуправлению. Её нормы

закрепляют, что:

-местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

-местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливается федеральным законом12, а их границы определяются с учетом исторических и иных местных традиций;

-местное население самостоятельно в определении структуры органов местного самоуправления в пределах, установленных федеральным законом13;

-органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях,

установленных федеральным законом14;

- изменение границ муниципалитетов допускается с учетом мнения

населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом15;

12см. главу 2 Закона о МСУ

13см. главу 6 Закона о МСУ

14см., например, ст. 37 Закона о МСУ

15см. ст. 11-13.2 Закона о МСУ

18

Copyright ООО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

-особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом16;

-органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи;

-органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

Реализация переданных полномочий подконтрольна государству;

-органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории;

-местное самоуправление в нашей стране гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии

сорганами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

16 см. главу 11 Закона о МСУ

19

§ 5. Федеральные конституционные и федеральные законы как источники муниципального права

Нормы, содержащиеся в положениях федеральных конституционных законов, хотя безусловно и являются составной частью правовой основы местного самоуправления, тем не менее регламентируют муниципально-

правовые отношения скорее косвенно.

Так, например, статья 11 Федерального конституционного закона от

30.05.2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» гласит, что указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может устанавливаться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления.

В свою очередь, нормы Закона о МСУ во многом являются прямым продолжением положений Конституции Российской Федерации,

содержащих нормы муниципального права. Названный закон содержит территориальные, экономические, организационные и компетенционные основы местного самоуправления. Кроме того, именно в нём воплощены нормы Европейской хартии местного самоуправления, связанные с правом органов местной власти на объединение в ассоциации. Таким образом, Закон о МСУ занимает центральное место в регулировании муниципально-правовых отношений. Изменение установленных им общих принципов организации местного самоуправления, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон о МСУ.

Ряд других федеральных законов регламентируют отдельные аспекты местного самоуправления. Так, вопросы организации муниципальных выборов определяет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

20