10017

отзыва другого участника возникают процессуальные отношения «суд – участник процесса». Суд и участники процесса взаимодействуют, следуя закону, оперируют юридическими фактами и доказательствами, исследуя каждый факт и весь фактический состав, высказывая соображения и критику в адрес позиций других участников. Такого рода правовая информация учитывается судом для принятия итогового судебного решения.

Н.Ю. Хаманева*

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ:

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ**

Административно-правовые отношения вызывали и вызывают пристальный интерес ученых на протяжении многих лет. Существуют различные мнения и подходы к пониманию основных вопросов, связанных с административно-правовыми отношениями. Вместе с тем современная реальность ставит перед наукой все новые проблемы и задачи, которые необходимо решать. Это касается и проблем, связанных с административноправовыми отношениями. Они наряду с основными понятиями административного права составляют фундамент всей отрасли права. В условиях проводимой административной реформы важно всесторонне раскрыть сущность, значение этого рода отношений, провести их глубокий анализ, исследовать конкретные виды административно-правовых отношений, выявить их особенности.

В теории права правоотношение рассматривается как возникающее в соответствии с требованиями норм права общественное отношение, участники которого имеют субъективные права и юридические обязанности, гарантируемые государством. Без права, его норм нет правоотношений. Именно через право-

*Заместитель директора Института государства и права РАН, заведующая сектором административного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, академик Евразийской академии административных наук.

**Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.

41

отношения норма права реализуется, претворяется в жизнь. Правоотношение характеризуется тем, что его участники (субъекты) наделены субъективными правами и несут юридические обязанности. И те и другие возникают на основе норм права, которые определяют круг и объем субъективных прав и обязанностей. Любое правоотношение есть результат правоприменительной деятельности. Их можно рассматриватькак результат взаимодействия сторонправоотношениявсвязисюридическимфактом.

Указанные выше характеристики правовых отношений относятся ко всем отраслям права и к административному праву в частности.

Административное право является одной из ведущих отраслей российского права. Оно регулирует широкие области государственной и общественной жизни. Эта отрасль права имеет особое назначение в механизме правового воздействия на общественные отношения. Оно призвано регулировать особую группу общественных отношений, а именно отношений, складывающихся по поводу реализации функций государственного управления. Общественные отношения, составляющие предмет административного права, непосредственно связаны с государ- ственно-управленческой деятельностью. Комплекс общественных отношений, которые регулирует административное право, достаточно разнообразен. Однако все они складываются в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности. Эти отношения возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. Управленческий характер является одной из особенностей данного вида правоотношений. В свое время профессор А.И. Елистратов писал, что «предметом административного права в первую очередь является не административная деятельность, а система правоотношений, которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами. Правоотношение, субъектами которого выступают должностное лицо и гражданин, являются доминирующими в административно-правовой сфере. В изучении связанных с властным характером государства особенностей

42

правовых отношений правящей власти с управляемыми и лежит главное назначение науки административного права»1.

С учетом сущности государственного управления можно выявить наиболее типичные отношения управленческого характера, подпадающие под административно-правовое регулирование. Так, эти отношения можно классифицировать в зависимости от участников данного рода отношений. Другая классификация отношений возможна с учетом государственного устройства России. Третья классификация связана с направлениями административной деятельности. Четвертая классификация может касаться различных областей административной деятельности. Пятая классификация исходит из конкретных целей возникновения этих отношений и т.д.

В административно-правовых отношениях всегда присутствует в качестве одной из сторон орган исполнительной власти или его представитель как специальный субъект подобного рода отношений. Без этого участника данные правоотношения не возникают. Вместе с тем следует отметить, что в предмет адми- нистративно-правового регулирования включаются и некоторые действия, совершаемые иными государственными органами. К ним относится, например, деятельность судебных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Решая вопросы о привлечении виновных к административной ответственности, судьи руководствуются материальными и процессуальными нормами административного права. В качестве другого примера можно привести разрешение в судах споров публично-правового характера. Несмотря на то что процедура рассмотрения этих дел урегулирована ГПК РФ и АПК РФ, тем не менее специфика подобных споров демонстрирует их адми- нистративно-правовой характер.

Кроме того, определенные действия управленческого характера совершаются в рамках органов законодательной власти, в органах прокуратуры. В этой связи в механизме администра- тивно-правового воздействия на общественные отношения выделяются и эти отношения, носящие управленческий характер и направленные на урегулирование различных сторон внутриорганизационной деятельности этих органов.

1 Елистратов А.И. Очерк административного права М., 1922. С. 36.

43

Несмотря на разнообразие отношений, регулируемых административным правом, в настоящее время приоритетной является сфера отношений, которые возникают между публичной администрацией и гражданами. Именно на некоторых характеристиках этого рода отношений мы и остановимся в рамках данной статьи.

Взаимосвязи государства и личности требуют четкой урегулированности и упорядоченности. Статус граждан Российской Федерации как субъектов административного права и участников административно-правовых отношений устанавливается прежде всего Конституцией РФ, актами органов представительной власти, указами Президента страны. В формировании и особенно в реализации данного статуса значительна роль органов исполнительной власти.

Во-первых, изданные ими правовые акты конкретизируют как конституционные права и обязанности граждан, так и те, которые не являются производными от конституционного правового статуса гражданина.

Во-вторых, они издают правовые акты, влияющие на содержа- ниеадминистративно-правовогостатуса.

В-третьих, онипервичнопредоставляютопределенныеправа. В-четвертых, они устанавливают процедуры реализации прав и

обязанностей.

В-пятых, они содействуют гражданам в реализации их конкретныхправ.

В-шестых, ониосуществляютохрануправисвободграждан. Таким образом, можно сгруппировать административно-

правовые отношения, в которые вступает гражданин с органами исполнительной власти. В первую очередь они связаны с реализацией прав граждан, принадлежащих им по закону. Вместе с тем они возникают при выполнении гражданином обязанностей административно-правового характера. Отдельную группу составляют отношения в связи с нарушением гражданином адми- нистративно-правовых обязанностей. Особое место занимают отношения, связанные с нарушением органами исполнительной власти и их должностными лицами прав и законных интересов граждан.

В этой связи остается актуальной проблема упорядоченности отношений, которые возникают между гражданином и вла-

44

стными структурами. Действующее законодательство, регулирующее эту сферу общественных отношений, нуждается в модификации и совершенствовании. В первую очередь речь идет о подготовке и принятии федерального закона об административных процедурах, федерального конституционного закона об административном судопроизводстве (Кодекса административного судопроизводства) и ряда других актов, направленных на укрепление статуса гражданина, усиление гарантий реализации гражданами их прав и выполнения возложенных на них обязанностей.

С учетом того, что гражданин чаше всего вступает в адми- нистративно-правовые отношения и они носят позитивный характер, именно в этой сфере, как правило, нарушаются, ущемляются права граждан. Речь идет о возникновении администра- тивно-правового спора, где одной из сторон выступает гражданин. Бóльшая часть подобных споров решается в административном порядке. Однако важную роль в разрешении таких конфликтов играют суды.

Судебный порядок рассмотрения данной категории споров осуществляется в настоящее время по общим правилам гражданского и арбитражного процессов, за некоторыми изъятиями, установленными законом. В ГПК РФ имеется подраздел III «Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений». Однако – и это следует подчеркнуть – сам термин «публичные правоотношения» законодательно не определен. АПК РФ выделяет дела, возникающие изадминистративных ииных публичных правоотношений, в самостоятельное производство. Они рассматриваются по общим правилам искового производства, с учетомособенностей, закрепленныхвразд. III АПКРФ.

В ГПК РФ публично-правовые споры подпадают под общее понятие «гражданское дело», что противоречит их материальноправовой природе. В АПК РФ для обозначения публичноправовых споров используется термин «экономические споры и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений». Однако, на наш взгляд, данное определение нельзя признать точным, более того, оно отводит на второй план публично-правовой характер спора.

Вместе с тем следует вспомнить, что и гражданскоправовой спор, и спор публично-правовой являются спорами о

45

праве. Однако характер этих споров неодинаков. В порядке искового производства рассматриваются споры частно правового характера, которые существенно отличаются от споров публич- но-правовых. В спорном административном правоотношении присутствует субъект, наделенный властными полномочиями – орган государственного управления или должностное лицо, благодаря чему спор и приобретает административный характер. К сожалению, в гражданском процессуальном законодательстве такие споры подпадают под общее понятие «гражданское дело». Рассуждая по поводу этой проблемы, следует подчеркнуть, что разделение производства на виды произведено в Конституции РФ (ст. 118) по следующему критерию, а именно: материальноправовой природе спора о праве, подлежащего рассмотрению судом. Это влияет на средства и способы защиты и особенности судебной процедуры в каждом из видов судопроизводств. Мате- риально-правовые особенности административно-правовых споров обусловливают наличие процессуальных особенностей. Таким образом, специальные правила административного судопроизводства органически вытекают из особенностей матери- ально-правовых отношений. Бесспорно, что эти правила должны соответствовать общим принципам судопроизводства, сложившимся в законодательстве РФ и практике его применения.

Использование гражданнско-процессуальных норм при рассмотрении этой категории споров связано с недостаточной разработанностью, а порой и отсутствием административнопроцессуальных норм, которые должны регламентировать административное судопроизводство. Конечно, административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построения административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего применены ко вновь родившемуся в Х1Х веке административному процессу… Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга» – писал еще в 1910 г. С.А. Корф2.

2 Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910.

С. 466–467.

46

Административное судопроизводство характеризуется наличием собственных принципов и процессуальных правил, отражающих материально-правовую природу публично-правовых споров. Как справедливо отмечал Н.М. Коркунов, разграничение сферы гражданской и административной юстиции определяется различием частного и публичного права3.

Спор о субъективных публичных правах не может и не должен разрешаться в традиционных формах искового судопроизводства. В то же время необходимо подчеркнуть, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. На наш взгляд, наиболее приемлемой формой обращения в суд является не жалоба, не заявление, а иск. Подача административного иска приводит к возникновению процессуального отношения административноправового характера, которое одновременно является правоохранительным и горизонтальным. Именно в такого рода отношениях субъекты выступают как равные стороны – участники процесса. Таким образом, в рамках этого специального отдельного производства суд будет решать не гражданско-правовой, а пуб- лично-правовой спор, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам и т.д.

Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий его содержание, т.е. материально-правовое отношение, которое связывает стороны, является обычно вопросом административного права. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что предметом судебного разбирательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть широкий круг отношений, которые регулируются нормами не только административного права, но и других отраслей, например налогового права, экологического права и т.п.

Кроме того, немаловажно, что процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером матери-

3 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899.

47

ально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников.

Вэтой связи закономерна постановка и решение вопроса о необходимости создания самостоятельной системы судебных органов (административных судов) и специального процессуального законодательства (Кодекса административного судопроизводства), которое эти суды использовали бы при рассмотрении споров в сфере публичного права.

Понятие «административное судопроизводство» было впервые введено АПК РФ (ч. 1 ст. 29). В ГПК РФ такое понятие отсутствует. Кроме того, данный термин введен Федеральным

законом от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»4.

Употребление этого термина полностью соответствует конституционной норме, в которой закреплен наряду с другими данный вид судопроизводства.

Всвязи с затянувшимся процессом проведения в нашей стране административной и судебной реформ вопрос о создании полноценного института административной юстиции как никогда актуален. Следует отметить, что идея создания административной юстиции как организации специализированной ветви судебных органов и системы процессуального законодательства, обеспечивающего деятельность этих органов с учетом специфики рассматриваемых ими дел, получила широкий общественный резонанс. Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства является показателем соответствия национальной судебной системы международным государственным стандартам. Речь идет о стандартах обеспечения прав и свобод граждан, доступности системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формировании соответствующей структуры органов судебной власти.

Административная юстиция – сложный комплексный институт публичного права, завоевавший твердые позиции в мире.

Впрактике зарубежных стран административная юстиция имеет различные организационные формы. Однако их слепое копирование не принесет положительного результата. Любой вновь создаваемый институт должен вписаться в уже действующую

4 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.

48

правовую систему страны с учетом всех ее особенностей. Вот почему, создавая подобный институт в России, необходимо учитывать положительный опыт других государств и опираться на свои возможности с тем, чтобы административная юстиция стала действенным механизмом правовой защиты, направленным на обеспечение законных интересов граждан во всех случаях неправомерного и бесконтрольного использования властных полномочий административными органами и их должностными лицами.

Административная юстиция представляет собой особый судебный порядок оспаривания актов публичной администрации, связанный с защитой субъективных публичных прав и обеспечением законности в сфере государственного управления. Данный вид юстиции следует рассматривать как юридическую (судебную) форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти. Ее основные задачи – утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Таким образом, административную юстицию можно охарактеризовать как административную форму правосудия, специальную ветвь правосудия, обеспечивающую судебный контроль за публичной властью в ходе разрешения споров публично-правового характера по особым процессуальным правилам. Именно административная юстиция будет способствовать переводу юридического неравенства сторон, существующего в материально-правовых отношениях, в процессуальное равенство, которое имеет место в административном судопроизводстве. Гражданское и арбитражное процессуальное законодательство ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является формальное отступление от этой процедуры ради реального обеспечения равноправия сторон.

Вступление России в Совет Европы обязывает привести ее судебную систему в соответствие с европейскими правовыми стандартами, в том числе и в части доступности этой системы гражданам. Определенные шаги в этом направлении уже пред-

49

приняты. Так, в настоящее время в Коллегии Верховного Суда РФ по гражданским делам создан состав по административным делам, в структуру арбитражных судов входят административные коллегии по рассмотрению экономических споров, возникающих из административных правоотношений. Кроме того, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ находятся проекты двух важных законов: об административных судах и Кодекс административного судопроизводства. Как представляется, необходимо в полной мере активизировать работу по совершенствованию проектов этих актов в целях их скорейшего принятия. Позитивное решение данного вопроса явилось бы важным шагом в продвижении проводимых в современной России реформ, а также отвечало бы потребности практики и способствовало бы эффективности и оптимизации процесса разрешения споров публично-правового характера.

А.К. Соловьева *

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ:

ПОНЯТИЕ, УЧАСТНИКИ, ЗАЩИТА

Изменение подходов к задачам и функциям исполнительной власти повлекло за собой и новый виток в развитии современной науки административного права. Внимание ученыхадминистративистов сосредоточено на обновлении теоретических основ учения об административном правоотношении и формировании научно обоснованной концепции административного законодательства, отвечающей современным целям и задачам государства.

В этой связи можно выделить ряд проблемных вопросов. Прежде всего, это появление новых видов административ-

но-правовых отношений. В настоящее время совершенно очевидно, что круг административно-правовых отношений не ограничивается только сферой деятельности органов исполнитель-

* Доцент кафедры административного права Северо-Западной академии государственной службы, кандидат юридических наук.

50

ной власти, как отмечает Л.Л. Попов, «административное право ориентировано на практическую реализацию законов в общегосударственном масштабе» и «регулирует не исполнительную власть как таковую, а ее внешние проявления»1. Предназначение исполнительной власти – государственное управление всеми сферами жизни общества и государства. Продолжением госу- дарственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти является деятельность государственных организаций, созданных для реализации публичных (государственных) функций, а также органов местного самоуправления. Можно выделить несколько групп административных правоотношений:

1)классические административные правоотношения, возникающие в сфере деятельности исполнительной власти по реализации возложенных на нее задач и функций;

2)правоотношения, возникающие во внутриорганизационной деятельности всех органов государственной власти, государственных органов и государственных организаций, органов местного самоуправления. К этой сфере относятся деятельность по организации внутренней структуры государственного органа, организация и управление государственной и муниципальной службой, кадровая работа, издание локальных правовых актов;

3)правоотношения, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (например, полномочия по регистрации актов гражданского состояния);

4)правоотношения, возникающие в связи с оказанием государственных и муниципальных услуг. Именно эта группа правоотношений является самой динамично развивающейся.

В настоящее время в российском праве формируется комплексный межотраслевой правовой институт публичных услуг. Оказание государственных и муниципальных услуг является его составной частью. Неоднозначность теоретических подходов к понятию, видам и правовому регулированию публичных услуг стало причиной отсутствия законодательной базы данного правового института. Хотя в соответствии с Планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Феде-

1 Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд.

М., 2005. С. 43.

51

рации2 разработка проекта федерального закона о стандартах государственных услуг была запланирована еще на I–II кварталы 2006 г., а на I квартал 2007 г. – IV квартал 2008 г. – внедрение стандартов государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ.

В теории публичного права существуют различные подходы к определению публичной и государственной услуг.

Ю.А. Тихомиров дает широкое теоретическое определение, трактуя публичную услугу как «юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан»3. Характер государственной или муниципальной публичная услуга приобретает в зависимости от субъекта, ее оказывающего. Публичные услуги могут предоставлять также коммерческие и некоммерческие организации.

А.Е. Шаститко под публичной услугой понимает частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме. При этом он выделяет услуги, предоставляемые (в связи с выполнением властных функций) органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами, и услуги, которые обладают свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц 4.

Подобные трактовки приводят к смешению понятий «госу- дарственно-властные полномочия органа исполнительной власти» и «публичное (социальное) обслуживание населения». Думается, что понятие публичной (государственной) услуги может иметь более конкретный характер. Так, государственную услугу можно рассматривать как предоставление в порядке, установ-

2Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах одобрены распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. См.:

СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

3Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200.

4См.: Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7.

52

ленном административным регламентом, и в соответствии со стандартом специализированными государственными и муниципальными организациями гражданам и юридическим лицам по их запросу материальных и нематериальных благ, совершение в их пользу определенных действий, включенных в перечень государственных услуг, за счет государственного или муниципального бюджета либо за плату, размер которой установлен уполномоченным органом исполнительной власти, в целях реализации прав граждан и организаций.

Вважнейших актах по административной реформе нашел отражение широкий подход к понятию «государственная услу-

га». Так, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»5 акцент сделан на субъекты, предоставляющие государственные услуги, и на сферы оказания услуг.

ВКонцепции административной реформы выделены «массовые общественно значимые государственные услуги, непосредственно затрагивающие конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан».

Взаконопроекте «О стандартах государственных и муниципальных услуг» под государственной услугой понимается деятельность федерального органа государственной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ по исполнению запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении прав, установлении юридических фактов, получении в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств, а также пре-

доставлении документированной информации (выдача документа)6.

Внауке также предлагается выделять государственные услуги, выражающиеся в совершении юридических действий (го-

5СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

6См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред.

Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 69–72.

53

сударственная регистрация, лицензирование, аккредитация), и государственные услуги, выражающиеся в совершении фактических действий (консультирование, оказание содействия и методической помощи, предоставление информации)7.

Данный подход прослеживается при составлении административных регламентов, с чем весьма трудно согласиться. Так, к государственным услугам отнесены выдача, замена паспортов гражданина РФ, удостоверяющих его личность на территории Российской Федерации8, регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации9. Вместе с тем наличие паспорта10 и регистрации по месту жительства или пребывания11 являются обязанностями гражданина РФ, за невыполнение которых предусмотрена административная ответственность.

Субъекты РФ самостоятельно разрабатывают перечни видов государственных услуг. Однако включение некоторых из них в разряд услуг вызывает вопросы. Так, в Республике Каре-

7См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. С. 14.

8См.: Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации // Российская газета. 2007. 17 февр.

9См.: приказ Федеральной миграционной службы от 20 сентября 2007 г. № 208 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 23 янв.

10См.: п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федера-

ции» // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.

11См.: Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости РФ. 1993. № 32.

Ст. 1227.

54

лия к государственным услугам отнесена государственная регистрация актов гражданского состояния12; в Мурманской области, помимо государственной регистрации актов гражданского состояния, к государственным услугам отнесены рассмотрение обращений граждан13, лицензирование14, в Калининградской области – выдача разрешений на строительство15.

Регистрация граждан и актов гражданского состояния, введение обязательного использования документов, удостоверяющих личность, лицензирование, государственная регистрация, выдача разрешений являются административно-правовыми средствами обеспечения законности и правопорядка, служат как реализации прав и свобод граждан, прав организаций, так и исполнению ими обязанностей перед другими гражданами, организациями, государством и обществом. В силу этого совершение различных юридически значимых действий и принятие решений органами исполнительной власти нельзя рассматривать как государственную услугу – это есть не что иное, как осуществление возложенных на них государственно-властных полномочий, от-

12См.: Административный регламент управления записи актов гражданского состояния Республики Карелия предоставления государственной услуги по государственной регистрации заключения брака. Утв. приказом начальника Управления записи актов гражданского состояния Республики Карелия от 24 августа 2007 г. № 183 // Карелия. 2007. 2 окт. № 110; Административный регламент управления записи актов гражданского состояния Республики Карелия предоставления государственной услуги по государственной регистрации рождения. Утв. приказом начальника Управления записи актов гражданского состояния Республики Карелия от 21 августа 2007 г. № 178 // Карелия. 2007. 9 окт.

13См.: Реестр государственных услуг на портале государственных ус-

луг Мурманской области // http://gu.gov-murman.ru.

14См.: постановление Правительства Мурманской области от 26 ноября 2007 г. № 567-ПП/22 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги «Лицензирование розничной продажи алкогольной продукции на территории Мурманской области» // Мурманский вестник. 2007. № 231.

15См.: Административный регламент предоставления Агентством по градостроению Калининградской области государственной услуги по выдаче разрешений на строительство объектов капитального строи-

тельства регионального значения // http://gov39.ru/index.php?idpage=1587.

55

несенных к их исключительной компетенции и отражающих природу и назначение исполнительной власти. В этой связи государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним справедливо рассматривается как государственная функция16.

Реализация указанных административно-правовых отношений не предусматривает принципа добровольности17, который должен действовать при оказании услуг. При вступлении в такие административные правоотношения граждане и организации не получают никаких материальных или нематериальных благ, они осуществляют свои обязанности; за деятельность без соответствующих разрешений или регистрации граждане и организации несут ответственность, чего нет и не может быть, если гражданин не воспользуется государственной услугой. Кроме того, за совершение органом государственной власти юридически значимых действий взимается установленная Налоговым кодексом РФ государственная пошлина (ст. 33316 – 33318).

При разработке административных регламентов часто не учитывается необходимость разграничения понятий: «организация и обеспечение предоставления государственной услуги» и «непосредственное оказание государственной услуги». Так, Минздравсоцразвитием России к государственным услугам отнесена как деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в области содействия занятости населения по организации, обеспечению и контролю на территории соответствующих

16См.: приказ Минюста России от 14 сентября 2006 г. № 293 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // БНА РФ. 2006. № 41.

17А.Г. Нестеров предлагает в зависимости от причины обращения за государственной услугой разделить их на «вынужденные и добровольные услуги. Для случая вынужденного обращения государственная услуга должна оказываться только на бесплатной основе, за исключением государственных услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина» (Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11). С данным подходом трудно согласиться, так как добровольность пользования услугой является ее важнейшим качеством.

56

ное, гарантированное человеку правопорядком, общественное обеспечение необходимых условий его существования»22.

Таким образом, оказание государственных услуг можно рассматривать в двух аспектах: как государственноуправленческую функцию, осуществляемую специально созданными для этих целей государственными структурами, и как ад- министративно-правовое отношение, возникающее между такими структурами и гражданами, организациями по поводу реализации их «публичных обязательственных прав».

Взаимоотношения участников в рассматриваемом правоотношении строятся не на принципе автономии их воли, а на:

обязательности оказания государственных услуг в силу прямого указания в Конституции РФ или федеральном законе на соответствующую обязанность государства обеспечить право гражданина или организации;

отсутствии конкуренции при оказании услуг, так как объем, порядок их оказания и оплаты определены в нормативном акте органа исполнительной власти;

соблюдении стандартов качества государственных услуг; предоставлении услуги за счет средств государственного

или муниципального бюджета или за плату, установленную органом исполнительной власти.

Участники такого административного правоотношения наделены соответствующими полномочиями, но в различном объеме. Государственная организация, оказывающая услугу, является носителем государственного интереса, она имеет право отказать в одностороннем порядке в предоставлении государственной услуги или прекратить ее оказание при несоблюдении гражданином или юридическим лицом условий, определенных в законе или подзаконном акте.

Осуществление правоотношений в сфере государственных услуг должно строиться на четкой нормативно-правовой основе. В настоящее время разрабатывается проект федерального закона «Об административных регламентах и государственных услугах». По нашему мнению, было бы целесообразно подготовить более основательный акт – Кодекс государственных услуг. В его

22 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 146–147.

59

общей части можно было бы сформировать не только общий понятийный аппарат правового института государственных услуг, но и установить его принципы, перечень государственных услуг, раскрыть субъектный состав данных административноправовых отношений, заложить основы организации, обеспечения и контроля за выполнением государственных услуг; в особенной части могли бы быть сосредоточены нормы об особенностях оказания услуг в конкретных сферах (социальной, здравоохранение, образование, культура и др.). В дальнейшем положения Кодекса могли бы быть конкретизированы в административных регламентах, принимаемых органами исполнительной власти.

Появление новых видов административных правоотношений требует внесения изменений в круг обязательных их участников. Положение о том, что обязательным субъектом админи- стративно-правового отношения должен являться орган исполнительной власти, теряет свою категоричность. Его можно заменить принципом обязательного участия в административном правоотношении субъекта, являющегося носителем государственного (публичного) интереса. Речь идет о государственных и муниципальных организациях, на которые возложено выполнение государственных функций (государственные корпорации, государственные и муниципальные учреждения, автономные учреждения). Данные организации создаются государством для решения определенных публично-правовых задач, их деятельность нельзя считать полностью автономной от воли государства и деятельности учредивших их органов исполнительной власти. Следовательно, такие организации имеют публично-правовую природу, что нельзя не учитывать при определении их правового статуса.

Совершенствование учения об административном правоотношении и формирование административно-правового института государственных услуг должно осуществляться с учетом предложенной в науке российского публичного права и давно существующей за рубежом концепции юридического лица публичного права23.

23 Подробнее см.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред.

60