10017

Можно говорить о существовании у Росфиннадзора полномочий как по внутреннему, так и внешнему финансовому контролю, поскольку из п. 5.14.9 указанного Положения следует, что Росфиннадзор вправе осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов и подведомственных организаций.

В связи с тем что Росфиннадзор находится в ведении Минфина России, возникает вопрос о возможном наличии дублирующих функций у указанных органов в сфере финансового контроля. Вопрос о дублировании полномочий между Росфиннадзором и Минфином России должен решаться, исходя из их анализа. При этом следует учитывать п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, в соответствии с которым Министерство не вправе осуществлять контрольно-надзорные полномочия в отношении неподчиненных ему органов.

Однако применительно к ряду иных государственных органов проблема дублирования их полномочий вполне реальна. Так, по мнению некоторых специалистов, Росфиннадзор фактически наделен полномочиями внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой РФ, что нарушает конституционный принцип разделения властей и ведет к дублированию функций, снижая качество самого контроля9.

Полагаем, что в настоящее время необходима более четкая регламентация полномочий Росфиннадзора и Счетной палаты РФ, определение приоритетных и исключительных направлений деятельности этих органов. Вместе с тем представляется целесообразным и координация деятельности Счетной палаты РФ и Росфиннадзора со стороны Минфина России.

Еще одной проблемой, связанной с взаимоотношениями органов финансового контроля, является разделение контрольных полномочий в рамках взаимоотношений между Росфиннадзором и соответствующими контрольными органами субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2005 г. № 625 утверждены Правила расходования субвенций из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда ком-

9 См.: Степашин С.В. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // Журнал российского права. 2007. № 3. С. 3–7.

81

пенсаций. Согласно п. 10 указанных Правил контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за правильностью использования субвенций возлагается на Федеральную службу финансо- во-бюджетного надзора и контрольные органы субъектов РФ в соответствии с установленными полномочиями.

По мнению профессора Ю.А. Крохиной, данное положение – «первый пример в российском финансовом законодательстве фиксирования контрольных полномочий двух уровней государственной власти по отношению к одному объекту»10.

Из п. 10 Правил следует, что контрольные органы субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств из федерального бюджета при условии установления данных полномочий в федеральном нормативном правовом акте. Однако в настоящее время действующие нормативные правовые акты федерального уровня подобных положений не содержат.

При этом нормативные правовые акты субъектов РФ могут регламентировать финансовый контроль за использованием средств, выделенных из федерального бюджета, только в случае

предоставления соответствующих полномочий на федеральном уровне11.

В связи с изложенным необходимо рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений в БК РФ и подзаконные нормативные акты, регулирующие правовое положение Росфиннадзора, Минфина России, Счетной палаты РФ. Представляется также целесообразным принятие Единой концепции и системы государственного финансового контроля, что позволит исключить возможность дублирования полномочий различных органов.

На основании ст. 23.7 КоАП РФ Росфиннадзор рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств», ст. 15.15 «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе», ст. 15.16 «Нарушение сроков перечисления

10Крохина Ю.А. Контроль за расходованием субвенций // ЭЖ-Юрист. 2006. № 32. С. 15.

11См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 11 но-

ября 2003 г. № 16-П // СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4509.

82

платы за пользование бюджетными средствами» в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Следует отметить, что в отличие от составов административных правонарушений, содержащихся в статьях КоАП РФ, БК РФ предусматривает возможность применения административной ответственности за ряд других составов (например, ст. 292– 295). Однако поскольку конкретные составы административных правонарушений и соответствующие санкции могут быть предусмотрены только КоАП РФ (см. ст.1.1), перечисленные в БК РФ составы юридической силы не имеют.

Указание в БК РФ деяний, за которые наступает административная ответственность, не совпадающих с перечнем деяний в КоАП РФ, неправомерно и требует внесения соответствующих изменений в положения БК РФ в целях их приведения в соответствие с требованиями ст. 1.1 КоАП РФ12. Однако до сих пор это серьезное противоречие позиций двух федеральных законов законодателем не устранено.

Ю.А. Андреева*

СООТНОШЕНИЕ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА КАК ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Чтобы определить роль и место контроля и надзора в деятельности органов исполнительной власти, необходимо выяснить содержание этих терминов.

Научные дискуссии вокруг понятий «контроль» и «надзор» ведутся достаточно давно. До сих пор спорными остаются вопросы о том, совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию указанные понятия, и если не совпадают, что тогда характерно для контроля, а что – для надзора.

12 См.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 11–12.

* Аспирантка Российской правовой академии Министерства юстиции РФ (кафедра административного права).

83

Рассмотрим некоторые из высказываемых в научной литературе суждений по этому поводу.

Под контролем (от франц. contrerole) первоначально понимался «список, ведущийся в двух экземплярах»; а от него произошло слово «controle», означающее «проверку чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений»1, а также «наблюдение в целях проверки; учреждение, контролирующее чьюлибо деятельность»2.

В.М. Манохин определяет контроль как метод, включающий три элемента: проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, словом, всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющую оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания3.

В словаре В.И. Даля под контролем понимается учет, поверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся поверкою отчетов4. С.И. Ожегов трактует контроль как проверку, «постоянное наблюдение в целях проверкиилинадзора»5.

Некоторые авторы рассматривает контроль как способ обеспечения законности и дисциплины. По мнению Ю.М. Козлова, при таком подходе к пониманию контроля в него включаются: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих

1Большая советская энциклопедия. Т. 13. М., 1973. С. 70.

2См.: Словарь русского языка. Т. 2. М., 1958. С. 122.

3См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003. С. 242.

4См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2.

М., 1999. С. 153.

5Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1989. С. 293.

84

надзорную деятельность как самостоятельную13, третьи считают контроль и надзор идентичными понятиями.

В обыденном понимании «контроль» и «надзор» — сло- ва-синонимы. По определению С.И. Ожегова «надзор — наблюдение в целях присмотра, проверки»14. Между тем этими терминами обозначаются либо должны обозначаться не только различные понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты.

Так, по мнению М.С. Студеникиной, контроль, в отличие от надзора, представляет собой более широкое и объемное понятие, не ограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний, законов и других актов15.

Ряд авторов под надзором понимают разновидность государственного контроля со свойственными ему особенностями: надзор осуществляется уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами; отсутствует организационная соподчиненность между субъектами и объектами надзора; субъекты надзора имеют право при наличии правовых оснований применять к объектам меры административного принуждения16. По мнению Д.Н. Бахраха, надзор — это ограниченный правовыми актами контроль17.

вузов. М., 2000. С. 609; Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. М., 2001. С. 193; Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 17.

13См.: Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М., 1963. С. 69–78; Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1986; Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

14Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е

изд. М., 1999. С. 379.

15См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управле-

ния. М., 1974. С. 18.

16См.: Алехин Л.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 298;

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2001. С. 320.

17См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 394.

87

О целесообразности как одном из главных отличительных признаков контроля и надзора упоминает В.М. Манохин. Он считает, что контролирующие органы проверяют не только законность, но и целесообразность деятельности и что в отличие от контроля надзор может осуществляться только с точки зрения законности. Аналогичной позиции придерживаются и другие авторы.

По мнению некоторых авторов, понятие «надзор» может употребляться применительно только к деятельности суда и прокуратуры. При этом они разграничивают контрольную и надзорную деятельность по различным критериям. Например: 1) основная задача, для разрешения которой создан орган, характер полномочий органа контроля или надзора, положение, занимаемое каждым из органов; или 2) предмет и пределы надзора и контроля, характер полномочий органа контроля или надзора.

Анализ вышеприведенных точек зрения позволяет выявить два основных подхода к пониманию соотношения понятий «контроль» и «надзор»: одними учеными надзор понимается как структурный элемент контрольной деятельности, другими — как детально легализованная форма управленческой деятельности. По нашему мнению, необходимо четко разграничить эти понятия с точки зрения их субъектного обеспечения, а именно – отказаться от сопоставления терминов «контроль» и «надзор» как общего и частного в функциональном аспекте. Вместе с тем представляется, что контрольная функция нуждается в правовой легализации не в меньшей степени, чем надзорная. С учетом изложенного контроль следует рассматривать в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор – в качестве основной профилирующей субъект- но-определенной функции органов, специализированных в данной области.

Действующее законодательство РФ, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»18 функции по контролю и надзору не разграничиваются. В ряде статей

18 СЗ РФ. 2004. №11 . Ст. 945.

88

КоАП РФ термины «контроль» и «надзор» употребляются как равнозначные (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).

Следует отметить, что до августа 2001 г. в законах и других нормативных правовых актах не раскрывалось понятие «государственный контроль». Можно было встретить определения лишь отдельных видов государственного контроля. Так, в Решении Совета глав государств СНГ «Об основах таможенных законодательств государств – участников Содружества Независимых Государств» (Алматы, 10 февраля 1995 г.)19 дано определение таможенного контроля, согласно которому под таможенным контролем понимается совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в целях обеспечения соблюдения национального, в том числе таможенного, законодательства и международных договоров государства, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы.

Принятый 8 августа 2001 г. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»20 внес некоторую определенность в решение данного вопроса, однако не разрешил всех проблем. В соответствии с названным Законом под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении ими деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Как видим, в приведенном определении, во-первых, не делается различия между контролем и надзором, во-вторых, государственный контроль (надзор) сводится лишь к проведению проверки (это одна из многих форм контроля), а такие действия, как сбор информации, проведение исследований и экспертиз, оформление результатов проверки и принятие мер по результатам контроля, относятся к контрольным мероприятиям. Таким образом, российский законодатель не учел мнения большинства исследователей в области контроля и надзора, сформулировав

19Бюллетень международных договоров. 1995. № 9.

20СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3436.

89

свое, более узкое понимание данных терминов, не раскрывая их сущности.

С.М. Зырянов*

АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ: СОДЕРЖАНИЕ И РАЗВИТИЕ

Теория административных правоотношений, основывающаяся на работах преимущественно советских ученых (Н.Г. Александрова, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, Г.И. Петрова, Р.О. Халфиной и др.), исходит из того, что общественное отношение, урегулированное нормой административного права, представляет собой юридическую конструкцию, в которой можно выделить три элемента: объект, субъекты и содержание1. Кроме того, высказано мнение, что одним изэлементовправоотношенияследуетсчитатьюридическийфакт2.

Известно множество видов административных правоотношений: вертикальные, горизонтальные и диагональные; регулятивные и охранительные; материальные и процессуальные. При этом все они рассматриваются как разновидность правовых отношений. Однако отсутствие четких конструктивных представлений приводит к тому, что, казалось бы, стройная теория правоотношений рушится при попытке описания какой-либо конкретной разновидности правовых отношений.

* Доцент кафедры административного права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

1 См., например: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955; Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Коваль Л.В. Административноделиктное отношение. Киев, 1979; Петров Г.И. Советские админист- ративно-правовые отношения. Л., 1972; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959; Халфина Р.О. Общее учение о правоотноше-

нии. М., 1974.

2 См., например: Исаков Б. В. Юридические факты в советском праве.

М., 1984.

90

Одной из востребованных функций государственного управления, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. (в ред. от 24 сентября 2007 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»3 названа функция по контролю и надзору. Важность государственного контроля и надзора обусловлена необходимостью обеспечения исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Можно устанавливать общеобязательные правила поведения и юридическую ответственность за их невыполнение, но без контроля и надзора все эти нормы бессмысленны.

Существенный признак рассматриваемой функции состоит в том, что государственный контроль и надзор облекаются в особую процессуальную юридическую форму4. Последняя, в свою очередь, обусловливает необходимость обрамления общественных отношений, возникающих при осуществлении контроля и надзора соответствующей правовой оболочкой. Р.О. Халфина называет правоотношение формой, в которой абстрактная норма права приобретает свое реальное бытие, воплощаясь в реальном, конкретном общественном отношении5. Тем самым первичной признается правовая норма, на основании которой возникает правовое отношение.

Применительно к административной деятельности органов исполнительной власти во многих случаях приходится констатировать, что правовые нормы, на основании которых могли бы возникать правовые отношения, зачастую отсутствуют, в лучшем случае они регламентируют властную юридическую деятельность лишь отчасти. Поэтому, с нашей точки зрения, следует исходить из первичности общественного отношения, объективно нуждающегося в правовом регулировании. Такой подход

3СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

4См., например: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987; Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976.

5См.: Халфина Р.О. Указ. соч. С. 5.

91

позволяет: 1) выявить общественные отношения, подлежащие правовому нормированию; 2) сформулировать запрос на нормотворчество; 3) обеспечить эти отношения соответствующими нормами.

Правовая регламентация государственной функции по контролю и надзору необходима потому, что она осуществляется властным субъектом в отношении неопределенного множества не подчиненных ему граждан и организаций, сопровождается правоприменением, в том числе применением мер административного принуждения, сопряженных с ограничением прав и свобод граждан и организаций. Н. Г. Салищева в свое время писала о необходимости свободного творчества в управленческой деятельности чиновника, об опасности излишней процессуальной регламентации его деятельности6. Возможно, с определенной долей условности, в 1970 г. так оно и было, партийный контроль фактически подменял и замещал правовые механизмы. Но в современных условиях тотального правового нигилизма, все более явно проявляющегося стремления подчинить право ложно понимаемой целесообразности жесткая правовая регламентация административных процедур и юридических действий исполнительной власти становится значительно более актуальной, нежели нормирование собственно поведения граждан и организаций, в отношении которых эти процедуры и действия осуществляются. В настоящее время подробная правовая регламентация административных процедур справедливо рассматривается как один из элементов механизма противодействия коррупции.

С учетом отмеченных обстоятельств представляется актуальным исследование правоотношений, возникающих в связи с осуществлением государственного контроля и надзора, по классической триаде: объект, субъекты, содержание. Однако прежде необходимо условиться о терминах, снять лингвистические наслоения в определении понятия «административный надзор».

В названном выше Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. речь идет о функциях по контролю и надзору, под которыми предлагается понимать, помимо собственно контроля и надзора,

6 См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в

СССР. М., 1970. С. 18.

92

выдачу разрешений (лицензий), регистрацию актов, документов, прав, объектов, издание индивидуальных правовых актов.

То, что лицензионно-разрешительная и регистрационная деятельность представляют собой самостоятельные виды деятельности, обеспеченные соответствующими институтами административного права, не требует дополнительного обоснования. Рассматривать их в комплексе с контролем и надзором можно исключительно по причине их осуществления органами исполнительной власти одного вида (федеральными службами7). Издание индивидуальных правовых актов априори есть содержание управленческой деятельности и имеет место в деятельности всех органов исполнительной власти, а также других органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Необходимо разграничить три составляющих, интегрированных в понятие «государственный контроль и надзор»: контроль, надзор и административную юрисдикцию (конкретно – производство по делам об административных правонарушениях). Административная юрисдикция представляет собой самостоятельный вид административной деятельности, осуществляемой как субъектами государственного контроля и надзора, так и другими уполномоченными субъектами, в том числе судьями (мировыми судьями, судьями районных судов, гарнизонных военных судов, арбитражных судов). Распространены ситуации, когда дело, возбужденное одним субъектом контроля или надзора, подлежит рассмотрению другим субъектом контроля и надзора. По нашему мнению, в рамках контрольно-надзорной деятельности возможно только возбуждение дела об административном правонарушении, а равно инициация возбуждения уголовного или дисциплинарного дела.

Сложнее разграничить административный контроль и административный надзор, тем более что в позитивном (писаном) праве критерии такого разграничения практически не определяются. Мы исходим из классического представления, согласно

7 Кроме федеральных служб, административный надзор на федеральном уровне осуществляют также инспекции некоторых министерств (МВД России, МЧС России), отдельные федеральные агентства (например, Ростехрегулирование) и государственный комитет (Госкомрыболовство).

93

которому административный надзор осуществляется в отношении неподчиненных граждан и организаций в целях проверки исключительно законности их поведения. В отличие от надзора контролю подвержены, как правило, подчиненные должностные лица и организации, что позволяет оценивать не только законность их поведения, но и целесообразность. Тем не менее контроль в отношении неподчиненных граждан и организаций также возможен, например в тех случаях, когда уполномоченный субъект проверяет исполнение отданного им распоряжения (предписания, обязательного для исполнения). Здесь имеет место проверка исполнения не нормы права, а индивидуального акта.

В научных работах встречаются различные интерпретации соотношения контроля и надзора. Ю.Н. Мильшин, например, утверждает, что для разрешительной системы характерно наличие «не надзорной, а контрольно-надзорной деятельности, поскольку она соединяет черты государственного контроля и государственного надзора»8. При этом признаком надзора является проведение проверок только с точки зрения законности, признаком контроля – принятие различных мер по результатам надзора, но мер не поощрительных и не дисциплинарных, а административного принуждения – предупредительно-пресекательного характера и административных наказаний9. По мнению Ю.Н. Мильшина, субъекты административного надзора далеко не всегда уполномочены применять административные наказания, во многих случаях их компетенция ограничена возбуждением дел или даже возможностью только информировать субъекта административной или уголовной юрисдикции. Кроме того, если следовать логике этого автора, то и прокурор осуществляет контроль – ведь он, согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении.

8См.: Мильшин Ю.Н. Понятие и особенности разрешительной системы // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: Материалы Международной научнопрактической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора И.И. Веремеенко.

М., 2008. С. 86.

9См.: там же.

94

Разграничение государственного контроля и административного надзора имеет, на наш взгляд, важное практическое значение, поскольку ограничивает произвольное вмешательство контрольно-надзорных органов в предпринимательскую и иную хозяйственную деятельность частных лиц, прежде всего наименее защищенных субъектов малого предпринимательства. В то же время смешение данных понятий, имеющее место на практике, оказывается одним из коррупциогенных факторов.

С учетом высказанного перейдем к анализу элементов структуры административно-надзорных правоотношений.

1.Объект административно-надзорных правоотношений.

Втеории административного права объектом административно-

го правоотношения принято считать то, на что направлено правоотношение – действия, поведение людей10. Эта формула применима к административно-надзорным отношениям, объектом которых является поведение поднадзорных граждан и организаций, но с небольшим уточнением. По нашему мнению, то, на что направлено надзорное правоотношение, – не просто поведение людей или организаций, а установление соответствия этого поведения нормативным требованиям (запретам, предписаниям).

2.Субъекты административно-надзорных правоотноше-

ний. Как во всяком административном правоотношении, в рассматриваемых отношениях выделяются два вида субъектов: властные и невластные.

Властный субъект административно-надзорного правоотношения – собственно субъект административного надзора – должностное лицо надзорного органа, именуемое, как правило, государственным инспектором, а в системе санитарноэпидемиологического надзора – государственным санитарным врачом. Говорить о том, что административный надзор осуществляется органом исполнительной власти (федеральной службой), с нашей точки зрения, неверно. Статусные нормативные правовые акты выделяют категорию руководителей органов исполнительной власти, одновременно по должности являющихся главными государственными инспекторами. Следовательно, эти лица могут быть охарактеризованы как руководители (и этим определя-

10 См.: Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 109.

95

ется их внутриорганизационный статус) и как субъекты административного надзора(чемопределяется их внешний статус).

Вкачестве руководителя они представляют орган – субъект управления11, а в качестве государственного инспектора – субъект административного надзора. И акты административного надзора подписываются именно главными государственными инспекторами, а не руководителями органов. Сотрудники органов исполнительной власти в нормативных правовых актах характеризуются как инспектора, но их внутриорганизационый статус (статус сотрудника) не рассматривается, (очевидно, предполагается его установление должностными инструкциями или регламентами). Пока нет определенности с отношением должности инспектора к государственной службе. В соответствии с Реест-

ром должностей федеральной государственной гражданской службы12 главные государственные инспектора отнесены к ведущей группе должностей категории «специалисты», а старшие государственные инспектора и государственные инспектора – к старшей группе должностей категории «специалисты». В то же время руководитель федеральной службы, одновременно по должности являющийся главным государственным инспектором Российской Федерации, отнесен к высшей группе должностей категории «руководители».

Внекоторых отраслях должности государственных инспекторов замещают работники государственных учреждений, а в правоохранительных органах все инспекторские должности аттестованные. Таким образом, можно констатировать, что адми- нистративно-правовой статус государственного инспектора в настоящее время остается практически не исследованным и недостаточно нормативно определенным. Представляется, что назрела необходимость признания правоохранительной природы административного надзора и отнесения всех должностей государственных инспекторов (в том числе главных и старших, а также государственных санитарных врачей) к должностям государственной правоохранительной службы.

11Руководитель органа является также субъектом контроля за поведением своих подчиненных.

12См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. (ред. от 1 марта 2008 г.) «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.

96

ные права и юридические обязанности его субъектов15. При этом субъективные права и юридические обязанности сторон правового отношения должны корреспондировать друг другу. И здесь возникают ситуации, когда значительная часть административ- но-надзорной деятельности характеризуется наличием субъективных прав и юридических обязанностей властного субъекта, которым непосредственно не корреспондируют права или обязанности невластного (поднадзорного) субъекта. Ведь административный надзор представляет собой, прежде всего, наблюдение за поведением поднадзорного субъекта. Поскольку корреспондирующие права и обязанности возникают при проведении проверочных действий, можно ли утверждать, что инспектор, осуществляя наблюдение, реализует свои властные полномочия в правоотношении? Полагаем, что ответ может быть только утвердительным по следующим основаниям.

Отношения такого рода, в которых субъективным правам и юридическим обязанностям одной стороны не корреспондируют юридические обязанности и субъективные права какого-либо определенного субъекта (второй стороны отношения), известны юридической науке и признаются некоторыми авторами как абсолютные или общие (общерегулятивные) правоотношения. Другие же утверждают, что абсолютные права реализуются управомоченным субъектом вне правоотношений16, что для правоотношения требуется определенность участников правоотношения и его содержания17.

По нашему мнению, признание существования абсолютных правоотношений в административно-надзорной деятельности исполнительной власти имеет рациональное обоснование. Инспектор, осуществляющий наблюдение за поведением поднадзорного субъекта, исполняет свои служебные обязанности, непосредственно реализует властные полномочия государственного органа. Более того, он вправе совершать активные действия, например измерять скорость движения транспортных средств, брать пробы сточных вод и т.д.

15См., например: Петров Г. И. Указ. соч. С. 60.

16См., например: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 173.

17См.: Генкин Д. М. Право собственности в СССР. М., 1961. С. 34–41.

99

Поднадзорные лица, которых можно в данном случае назвать наблюдаемыми, также имеют юридические обязанности и права, однако эти обязанности не корреспондируют правам и обязанностям наблюдателя до тех пор, пока последний не вступит с указанными лицами в относительное правоотношение (обязанности пассивные18). Так, инспектор ГИБДД, зафиксировав событие, определяемое законом как юридический факт, инициирует относительное правоотношение с участием водителя, после чего у водителя возникают субъективные права (право на возражение, на объяснение, обжалование действий инспектора) и обязанности (остановиться по требованию инспектора, представить ему документы, указанные в Правилах дорожного движения, и т.д.). До этого момента водитель, находящийся под наблюдением инспектора, не имеет относительных обязанностей и прав по отношению к инспектору ГИБДД. В этой ситуации можно говорить, что все водители, находящиеся под наблюдением инспектора, имеют равные обязанности по отношению к нему, которые могут быть выражены простой формулой: выполнять законные требования и распоряжения инспектора.

К сожалению, субъективные права и юридические обязанности субъектов административно-надзорных правоотношений фактически не определены либо определены поверхностно, лишь в общих чертах. Между тем законы во многих случаях предусматривают административную ответственность за невыполнение законных распоряжений, предписаний (постановлений, представлений, решений) субъектов административного надзора (например, ст. 19.3–19.5 КоАП РФ).

Анализ содержания и форм регламентации административ- но-надзорных правоотношений в действующем законодательстве свидетельствует, что их сложность, многоплановость и социальное и правовое значение ставят в повестку дня правотворческих органов вопросы обеспечения их четкими правилами регулирования в широких сферах правоприменения.

18 См.: Явич Л. С. Указ. соч. С. 174.

100