10017

За последние годы совместными усилиями законодательной и исполнительной власти РФ удалось достичь достаточно весомых результатов в вопросах государственного регулирования миграционных процессов, и в первую очередь в сфере противодействия незаконной миграции.

В.Н. Медведев*

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Одним из достоинств Конституции РФ является ее незыблемость, что сыграло немаловажную роль в обеспечении стабильности общественных отношений и государственных институтов. Вместе с тем Конституцию России нельзя назвать достаточно совершенным правовым актом, ибо в ней оказались не решенными ряд вопросов, относящихся, прежде всего, к построению системы органов государственной власти и имеющих принципиальное значение, так как дефекты в государственном управлении порождают проблемы в процессах его развития и подрывают стабильность общества, разочаровывающегося в возможности государства эффективно решать поставленные перед ним задачи.

Как известно, одним из главных негативных факторов на пути преобразования Российской Федерации в современное, стабильное правовое государство является отставание процесса реформирования системы исполнительной власти от перемен, происходящих в общественном устройстве страны, от новых экономических и политических отношений.

Для проведения масштабной реформы необходимо точно определить ее цели, объекты реформирования, этапы осуществления, необходимые средства. Недопустимо игнорировать и общемировые тенденции. В современном обществе они отчетливо

* Старший научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

161

проявляются в новом понимании роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. Потребность в оптимальной системе государственной власти обусловлена как неотложными социально-экономическими проблемами, задачами повышения уровня и качества жизни населения, так и изменением роли государства, превращением его из надзирателя в партнера, действующего в интересах общества.

Реформирование системы государственного управления – задача, стоящая не только перед Россией. Как показывает зарубежный опыт, это длительная, сложная работа, требующая усилий всего обществаи, что важно, открытости власти для диалога1.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти, простота и эффективность работы государственных органов, совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами, демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой – между формами и методами правового регулирования различных сфер общественной жизни.

Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Подготовка и принятие нормативных правовых актов – важнейшая часть процесса реформирования системы государственного управления.

Многое в этом направлении уже сделано. Изменена организационная структура Правительства РФ, ликвидирована часть избыточных государственных функций федеральных органов исполнительной власти, перестроена система и структура дан-

1 См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11.

162

ных органов на основе перераспределения функций между ними; приняты меры к правовому обеспечению административных процедур и административных регламентов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также к повышению качества и доступности оказываемых ими государственных услуг и разграничению полномочий между различными уровнями власти.

Как известно, именно функциональный подход был положен в основу организации современной системы федеральных органов исполнительной власти, ознаменовавшей новый этап построения и развития российского администрирования, кардинально отличающийся от предыдущих схем организации исполнительной власти.

В то же время в настоящее время административная реформа стала пробуксовывать на всех уровнях государственной власти. Так, заложенные изначально «мины» под компетенционные полномочия образованной в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О систеиме и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 трехвидовой системы организации органов федеральный исполнительный власти сделали свое дело, и сегодня начинают «разрушать» логику авторов административной реформы, смешивая функции министерств, служб, агентств и «родив» непонятный «монстр» органа исполнительной власти – государственный комитет.

Таким образом, очевидно, что в настоящее время российская власть начинает терять логическую цепь дальнейших реформаторских действий, связанных с оптимизацией систем исполнительной власти в стране. В качестве примера можно обратиться к сфере градостроительства и проектирования. Так, согласно ст. 62 Градостроительного кодекса РФ и принятым в ее исполнение Правилам установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 7023, установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в случае причинения вреда жизни или

2СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

3СЗ РФ. 2006. № 48. Ст. 5033.

163

здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (причинение вреда) технической комиссией, образуемой уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции государственного строительного надзора (в настоящее время такими органами являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а в отношении объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ – Министерство обороны РФ).

По нашему мнению, наделение Министерства обороны РФ надзорными функциями в данной области противоречит сути концепции трехзвенного разделения функций федеральных органов исполнительной власти. И хотя формально пп. «в» п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. установлена возможность наделять министерства функцией по контролю и надзору в установленной сфере деятельности специальными указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, представляется, что такой подход может привести к негативным последствиям при реформировании органов исполнительной власти. Это связанно с тем, что, как показывают исторический опыт и международная практика, надзор и контроль ведомств за своими же собственными решениями и правовыми актам крайне неэффективен.

При всей значимости и масштабности предпринятых мер следует все же признать, что это только начало пути, и главные достижения которого затронули пока лишь федеральный уровень, выразившись в реорганизации федеральных органов исполнительной власти, проведенной в соответствии с вышеназванным Указом Президента РФ.

Федеративная природа российского государства предполагает наделение органов исполнительной власти субъектов РФ большим объемом полномочий. В связи с этим в рамках административной реформы особое внимание должно быть уделено оптимизации функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ.

Проведение административной реформы в регионах должно сопровождается решением комплекса вопросов, связанных с повышением эффективности организации и деятельности органов

164

исполнительной власти субъектов РФ. Изучение этих вопросов в масштабе российского государства свидетельствует о ряде преобразований в системе органов исполнительной власти. Вместе с тем выявлен и ряд недостатков, в частности, неадекватность видов органов (структур) объемам их компетенции, слабая координация органов между собой и с иными организациями.

Как известно, одним из важнейших условий эффективной реализации компетенции субъекта РФ является грамотное структурирование всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. В связи с этим в субъектах РФ следует осуществлять мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования этих функций, внесения в нормативные правовые акты субъектов РФ изменений в целях исключения избыточных и дублирующих функций, внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций)4.

В первую очередь это касается вопроса окончательного определения модели организации системы органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом параллельно должна создаваться система управления по результатам, а также стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти. Только в этом случае можно будет избежать серьезных дефектов управления и ощутить реальные преимущества выбранной модели организации системы органов исполнительной власти.

Еще одна проблема, которая требует своего решения, связана с оптимизацией объема федерального административного аппарата. Это является одним из приоритетных направлений административной реформы с момента начала ее проведения. Причем каждое направление реформы определенным образом соотносится, образует неразрывную связь с иными ее направлениями, все направления реформы логично дополняют друг друга.

4 См.: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10.

165

Как отмечают специалисты, несмотря на большое число различного рода деклараций со стороны представителей власти, оптимизации объема федерального аппарата в ходе реформирования системы государственного управления не последовало. Наоборот, наблюдается обратный процесс – увеличение числа федеральных органов исполнительной власти и численности работников этих органов5.

Эффективное и качественное решение указанной проблемы не может быть достигнуто без активного включения юридической науки в процессы разработки административных регламентов. В первую очередь это связано с необходимостью разработки понятийного аппарата, используемого в соответствующих нормативных правовых актах. Единообразие терминологии, четкость и ясность применяемых определений являются залогом эффективной реализации административных процедур и в известном смысле гарантией качества исполняемых функций и предоставляемых услуг. Немаловажно и создание «шаблонной» модели административных регламентов. Административные процедуры в органах исполнительной власти должны выстраиваться в единообразном порядке, хотя и с учетом специфики применительно к каждому из видов деятельности. Практика ждет от науки новых решений типологии регламентов, сочетания административных и служебных регламентов. Успешность реформ во многом зависит от использования достижений науки, и особенно юридической науки6.

Современные государственные реформы – федеральная, судебная, административная, муниципальная – нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов.

Ключевыми областями административных реформ являются: определение роли государства в обществе; соответствующее структуирование органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности госу-

5См.: Жданов А.Ф. Административная реформа в России: вопросы оптимизации объема федерального административного аппарата // Административное право и процесс. 2006. № 1.

6См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11.

166

дарственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменения направлений социальной и отраслевой политики7.

Н.А. Ипатова*

К ВОПРОСУ О ФУНКЦИЯХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Одной из важнейших задач становления российской государственности является создание оптимальной модели государственного управления, обеспечивающей эффективное исполнение государственных функций, развитие и укрепление демократических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы экономического роста и общественного развития. В этой связи особое внимание уделяется административной реформе, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в общем контексте модернизации российского государства.

7 См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административ-

ная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006.

№ 2.

* Аспирантка сектора административного права Института государства и права РАН.

167

Врезультате реализации начального этапа административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.

Всоответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г.

«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. При этом следует отметить, что до принятия этого Указа в административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти.

Врезультате реализации Указа была принята следующая типология функций органов исполнительной власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг.

Функции по выработке государственной политики и норма- тивно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – нафедеральные агентства.

Вместе с тем в вышеназванном Указе закреплены легальные дефиниции функций органов исполнительной власти. Так, под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц; под функциями по контролю и надзору – осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными ли-

1 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

168

цами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; под функциями по управлению государственным имуществом – осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; под функциями по оказанию государственных услуг – предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Вцелях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.

Вконтексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. и Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

упразднение функций избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля,

управления государственным имуществом; завершение процесса разграничения функций между феде-

ральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

169

Однако для более эффективного достижения вышепоставленных целей необходимо обратиться к теоретическим разработкам о функциях органов управления.

К сожалению, в современной юридической литературе вопросу о функциях управления не уделяется должного внимания. Термин «функция» имеет множество толкований. По мнению И.Л. Бачило, наиболее распространенное понимание данного термина связано с определением назначения, роли организации, человека, явления или предмета. Употребляется он в смысле «работа», «задача»2.

В свое время Ц.А. Ямпольская отмечала, что вопрос о функциях аппарата управления по существу составляет движущую пружину науки управления и что нужно распространить функциональный подход на изучение всей системы управленческих органов сверху донизу3. С точки зрения Ю.А. Тихомирова, основу управления «составляет его функциональная сторона. Изменение управленческих функций и их сочетания в различных звеньях аппарата является важнейшим фактором его развития и совершенствования»4.

На наш взгляд, под функциями органов исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.

Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а следовательно, о необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы. В разные периоды развития российской государственности такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по административному праву обращались В.Г. Вишняков, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Евтихиев,

2См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.

3См.: Ямпольская Ц.А. Вступительная статья в кн.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. С. 14–15.

4Тихомиров Ю.А. Развитие функций управленческих органов // Сов. государство и право. 1966. № 1.

170

Ю.М. Козлов, И.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.

Следует подчеркнуть, что классификация функций проводится по различным основаниям, и в зависимости от критерия, положенного в ее основу, выделяются функции основные и неосновные, общие, специальные и вспомогательные, функцииоперации и функции-задачи. Указанный перечень видов функций является далеко не исчерпывающим. Однако, несмотря на различия в подходах к исследованию данного вопроса, всеми ведущими учеными-административистами в числе наиболее значимых указываются такие функции исполнительной власти, как регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная.

Действительно, осуществление именно этих функций помогает определить правильность выбора государственной политики на том или ином этапе развития государственности, позволяет рассматривать исполнительную власть под углом зрения ее разносторонней деятельности5.

Не менее важным представляется также вопрос о соотношении основных элементов компетенции органов исполнительной власти.

Так, между функциями и конкретными властными полномочиями существует самая тесная связь (ведь полномочия нужны для осуществления функций), но при этом каждая из этих составных частей компетенции сохраняет свою самостоятельность.

По мнению Б.М. Лазарева, «между правом и обязанностью осуществлять ту или иную функцию управления и конкретными полномочиями органа имеется тесная связь (эти полномочия нужны для реализации функций). В то же время право и обязанность выполнять ту или иную функцию применительно к тем или иным сферам и объектам могут у органа оставаться, а его конкретные полномочия при этом сужаться или расширяться»6.

Надо также отметить, что функция у нескольких органов может быть одна и та же, а конкретные полномочия по ее осуществлению различными.

5См.: Бачило И.Л. Указ соч. С. 78.

6Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1976.

171

Решение вопроса о функциях органа в значительной степени предопределяется проблемой предоставления ему конкретных властных полномочий.

Практика не раз подтверждала, что при определении компетенции органов государственного управления нельзя ограничиваться лишь указанием на их функции, а следует закреплять конкретные полномочия, необходимые для успешного их осуществления. Не случайно в Концепции административной реформы в 2006–2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-Р, определены такие приоритетные направления административной реформы, как выявление и ликвидация избыточных функций как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Следует подчеркнуть, что одним из существенных недостатков многих положений об органах исполнительной власти является то, что в них определены лишь функции органов и не уделено должного внимания вопросу об их конкретных властных полномочиях. Так, положения об органах исполнительной власти изобилуют общими формулировками: «обеспечивает», «содействует», «принимает меры» и очень редко содержат указания на то, какие вопросы они решают, вследствие чего они не выполняют тех функций, которые должны выполнять, поскольку конкретные формы их осуществления четко законом не определены.

Далее следует остановится на вопросе о классификации функций органов исполнительной власти. К сожалению, в современной науке вопросу о классификации функций уделяется мало внимания. Вместе с тем еще в 1970-е гг. в Институте государства и права АН СССР (ныне Институт государства и права РАН) был разработан классификатор функций, основное назначение которого заключается в том, что с помощью матричного анализа функций можно изучить и систематизировать нормативный материал о функциях конкретного органа или системы органов управления на действующих нормативных актах7. Классификатор позволяет проследить динамику изменений функций,

7 См.: Цабрия Д.Д. Проблемы установления правового положения органов управления: Дисс. … канд. юрид. наук М., 1976. С. 141.

172

характер этих изменений во времени, наметить пути дальнейшего совершенствования этого элемента статуса органов, а также более точно соотнести с функциями все иные элементы статуса органов управления и их структурных подразделений.

При этом анализ функций осуществляется в три этапа:

1)выявление функций на основе разработанных и действующих нормативных актов;

2)выявление и сопоставление фактически выполняемых функций с нормативно закрепленными;

3)установление оптимального набора функций с учетом всех возможных факторов на данный момент8.

Всвое время классификатор функций использовался для корректировки Положения о Министерстве электротехнической промышленности СССР, а в настоящее время может быть использован для совершенствования правового статуса федеральных органов исполнительной власти. С его помощью можно получить данные о фактической работе органа, его подразделений

по выполнению закрепленных за ними функций, корректировать структуру аппарата с учетом функциональной нагрузки и т.д.9 Именно в процессе классификации функций по предметам ведения и полномочий по каждому предмету ведения для этих органов обнаруживается недостаточная проработка проблем связи органа с его сферой управления и недостаточность палитры

полномочий для активного взаимодействия с объектами управления10.

8См.: Цабрия Д.Д. С. 142.

9См.: Бачило И.Л. Указ. соч. С. 149.

10См.: Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 169.

173

С. Габанян*

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

Министерство юстиции России было учреждено 8 сентября 1802 г. Манифестом Александра I «Об учреждении министерств». Этим же документом в составе правительства предусматривалась должность министра юстиции, и он одновременно являлся генерал-прокурором Российской империи. На Министерство юстиции были возложены функции подготовки законодательных актов, а также управления деятельностью судов и прокуратуры. Осуществляя управление всей системой юстиции, министерство с первых дней своего образования большое значение придавало совершенствованию законодательства.

После проведенной в 1864 г. в России судебной реформы, в подготовке и реализации которой Минюст принимал деятельное участие, его полномочия заметно расширились. Министерство осуществляло руководство судебными органами, управление межевой и тюремной частями, нотариатом, заведовало личным составом суда и прокуратуры, ввело институты мировых судей и присяжных заседателей, напрямую руководило деятельностью прокуратуры и осуществляло управление местами лишения свободы. Министерство юстиции обладало весьма широкими полномочиями по формированию и проведению в жизнь правовой политики государства. С середины XIX в. министры юстиции активно занимались международной деятельностью: председательствовали в Международном трибунале, были членами постоянной Международной палаты Третейского суда в Гааге.

После Октябрьской революции Министерство юстиции было преобразовано в Народный комиссариат юстиции. Заметное место в деятельности комиссариата занимало создание нового законодательства. Впоследствии полномочия Наркомата юсти-

* Аспирант сектора административного права Института государства и права РАН.

174

ции претерпели радикальные изменения – в 1936 г. прокуратура была выделена в самостоятельное ведомство.

С 1936 г. на Наркомат юстиции СССР была возложена систематизация и подготовка материалов по кодификации законодательства. В системе Министерства юстиции СССР создаются научно-исследовательские криминалистические лаборатории и Всесоюзный институт юридических наук. Примечательно, что именно по инициативе Минюста РСФСР в 1957 г. (впервые в российском праве) в текст УПК РСФСР было включено понятие «презумпция невиновности».

Согласно Положению о Наркомате юстиции СССР

от 8 декабря 1936 г. Наркомюст и его местные органы вправе были давать судам указания о правильности и единообразии применения судебной практики. Такие взаимоотношения органов юстиции и судов подвергались критике и послужили одним из поводов упразднения Министерства юстиции СССР в 1963 г.

Поскольку излишняя радикальность и отчасти ошибочность такого решения была очевидна и подтверждена временем, 30 августа 1970 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР, положивший начало воссозданию органов юстиции.

Внастоящее время Министерство юстиции РФ выполняет свое главное предназначение – способствовать формированию

иупрочению основ правового государства. Минюст России является органом исполнительной власти, обеспечивающим государственное управление в сфере конституционного строя и юстиции.

Всоответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313, его основными задачами являются: разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение деятельности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека – заместителя Министра юстиции РФ.

Одной из важнейших задач Минюста России по-прежнему остается обеспечение единства правового пространства на всей

175

территории Российской Федерации. Это имеет особое значение для России как для федеративного государства.

Для решения данных задач Минюст России наделен полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий.

Министерство юстиции РФ, занимая центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти, проводит государственную политику и осуществляет управление в сфере юстиции, а также координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Анализ функций Минюста России позволяет говорить о том, что направления его работы во многом являются базовыми для организации и деятельности ряда государственных органов. Министерство, выступая частью механизма обеспечения и защиты прав личности, использует преимущественно цивилизованные формы разрешения конфликтов между личностью и государственными органами юстиции.

Минюст России уже не первый год занимается мониторингом законности ведомственных нормативных правовых актов и актов субъектов РФ. Результативность его деятельности во многом зависит от правильного выбора правогарантирующих средств, используемых на внутригосударственном и международном уровнях, правовых стимулов и ограничений, правовых процедур и установленных режимов, используемых для обеспечения и защиты прав личности.

Возложенные на Министерство юстиции РФ задачи решаются как самим Минюстом, так и органами юстиции, входящими в его систему: территориальными органами Министерства юстиции РФ по федеральным округам, Федеральной службой исполнения наказаний, Федеральной службой судебных приставов, министерствами юстиции субъектов РФ. В систему Минюста России входит также ряд учреждений и организаций, в отношении которых органы юстиции осуществляют определенные управленческие функции: адвокатура, нотариат, загсы, лаборатории судебных экспертиз, Российская правовая академия, Фе-

176

деральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности, Государственная регистрационная палата, Научный центр правовой информации, редакции некоторых журналов и иных изданий.

Таким образом, Министерство юстиции РФ – многопрофильный федеральный орган исполнительной власти, возглавляющий единую централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации. Дальнейшее качественное

ирезультативное реформирование Минюста России окажет положительное влияние на становление демократических институтов в нашем государстве.

Учитывая перечисленные выше функции, конституционные гарантии граждан и основные национальные приоритеты, определенные в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, Минюст России считает своей миссией повышение эффективности защиты прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечение конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, достижение полного

ибезусловного исполнения судебных решений.

Вкачестве стратегических целей деятельности Минюста России можно выделить следующие:

повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, права граждан на получение квалифицированной юридической помощи; улучшение качества исполнения судебных решений, актов иных органов и приговоров.

Одно из важнейших направлений деятельности Минюста России – регистрация ведомственных нормативных правовых актов. В этой связи ему предоставлены следующие полномочия:

1)осуществлять государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством РФ;

2)вести в установленном им порядке государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством РФ;

177

3)осуществлять проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации; вести контрольные экземпляры нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации;

4)обобщать практику государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер: представлять по поручению Президента РФ и Правительства РФ соответствующую информацию Президенту РФ и в Правительство РФ;

5)осуществлять государственный учет нормативных правовых актов субъектов РФ;

6)согласовывать назначение руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта РФ;

7)вносить в Правительство РФ представление о временном изъятии полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, переданных органам государственной власти субъектов РФ, в случае ненадлежащего их осуществления;

8)организовывать государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов

овнесении изменений в эти уставы;

9)определять порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований Российской Федерации и обеспечивать доступность сведений, включенных в такой реестр;

10)вести государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации.

Соотношение зарегистрированных и общего количества поступивших в Минюст России нормативных правовых актов отражает уровень работы Министерства и его территориальных органов в процессе не только регистрации, но и подготовки таких актов как федеральными органами исполнительной власти, так и субъектами РФ. При этом следует отметить, что большое

178

число нормативных правовых актов, представляемых на юридическую экспертизу, не регистрируется в связи с наличием в них противоречий действующему законодательству.

Изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, переработка нормативных правовых актов реорганизованных (упраздненных) федеральных органов исполнительной власти и их приведение в соответствие с законодательством РФ с учетом разграничения компетенции в сфере правового регулирования повлияли на количественные показатели числа зарегистрированных ведомственных нормативных правовых актов.

179

А.А. Демин

Процессуальные правоотношения в административном праве. 29

180