10017

док. Очевидно, что при отказе в переоформлении лицензии право пользования недрами не перейдет от недропользователя к новому лицу7.

Таким образом, гражданско-правовые основания, послужившие поводом к постановке вопроса о переходе прав от одного недропользователя к другому, являются основаниями для перехода прав недропользования, но ipso jure (по закону, автоматически) не влекут переход права. Этот переход возможен только при соблюдении установленных законодательством о недрах требований и завершения специальной административной процедуры – проверки соответствия претендента требованиям законодательства о недрах с переоформлением лицензии и ее последующей государственной регистрации.

В целом вывод об относительной самостоятельности института перехода права пользования недрами обусловлен различиями правовой природы права пользования недрами и других гражданских прав. В пользу этого говорит то, что по общему правилу реорганизация юридического лица в соответствии с гражданским законодательством должна влечь за собой правопреемство юридического лица, которое создается в результате реорганизации, всех или части гражданских прав реорганизуемого юридического лица. Однако право пользования недрами к числу прав, переходящих в порядке правопреемства, гражданским законодательством не отнесено. В иных случаях, предусмотренных ст. 171 Закона «О недрах» (создание нового юридического лица для продолжения деятельности на участке недр, приобретение имущественного комплекса пользователя недр, отвечающего признакам несостоятельности банкротства, передача права между дочерним и основным обществами), в соответствии с нормами гражданского законодательства правопреемство в части гражданских прав и обязанностей, а также переход какихлибо гражданских прав не возникает. Однако по Закону «О недрах» эти случаи влекут переход права пользования недрами. Сказанное, впрочем, дополнительно подтверждает аргументы о самостоятельной, а не гражданско-правовой природе права пользования недрами8.

7Отказ в переоформлении лицензии может быть обжалован в суд.

8См.: Мельгунов В.Д. Указ. соч.

121

Следует обратить внимание и на формулировку ст. 12 Закона «О недрах», в соответствии с которой права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами и ст. 171 Закона «О недрах»: «Право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом или иными федеральными законами». При этом исчерпывающий перечень оснований для перехода права пользования недрами от одного лица к другому и требований, предъявляемых к юридическим лицам в этих случаях, предусмотрен ст. 171 указанного Закона.

Приведенный анализ положений законодательства, регулирующего институт перехода права пользования недрами, вряд ли был бы полон без ссылки на положения ст. 101 Закона «О недрах», предусматривающей в качестве основания возникновения права пользования недрами случаи перехода права пользования участками недр. Иными словами, если буквально понимать эту норму, то переход права пользования недрами от прежнего недропользователя влечет для нового лица возникновение у него права пользования недрами. Существование этого положения в данном Законе, безусловно, усиливает специфичность института перехода права пользования недрами9.

При переходе права пользования недрами гражданские права не возникают из административного акта – наоборот, граж- данско-правовые причины являются необходимой основой для осуществления административной процедуры – переоформления лицензии на пользование недрами. Согласно законодательству о недрах возникновение одного из этих гражданско-правовых оснований, соблюдение отраслевых требований и реализация ад- министративно-правовой процедуры переоформления, а также государственной регистрации лицензии влекут переход права

9 Однако следует иметь в виду и то, что Закон «О недрах» с точки зрения законодательной техники – закон не идеальный. См.: Перчик А.И. Критическое прочтение Закона «О недрах»: понятия, институты, терминология // НефтьГазПраво. 2007. № 2–3.

122

пользования недрами, по своей правовой природе относящегося к сфере действия законодательства о недрах.

Учитывая изложенное выше, можно сделать вывод о том, что переход права пользования недрами можно рассматривать как комплексный институт законодательства о недрах (как части горного законодательства10), в регулировании которого используются как частноправовые, так и публично-правовые инструменты. Данный институт носит комплексный характер и регулируется нормами различных отраслей права.

Наиболее интересным в этом институте видится взаимодействие трех отраслей законодательства РФ: гражданского, административного и горного. При этом горное законодательство представляет собой ту особую сферу, где происходит стыковка норм, имеющих частноправовой и публично-правовой характер, формирующих в совокупности институт перехода права пользования недрами.

10 Такое наименование отрасли (горное право) имеет глубокие исторические корни и широко используется в отечественной и зарубежной юридической литературе. См.: Яновский А.Е. Основные начала горного законодательства и пересмотр его в России. СПб., 1900; Штофъ А. Горное право. Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы. СПб., 1896; Струкговъ В.Г. Курс горного права. СПб., 1907; Клеандров М.И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск, 1999; Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М., 2000; Перчик А.И. Горное право: Учебник. М., 2002; он же. Горное право: Учебник. М., 2008.; Горное право: В 2 ч. Ч. 1. Казань, 2006.

123

М.С. Студеникина*

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ОБЛАСТИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: НЕКОТОРЫЕ СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ

Важнейшим направлением экономической политики любого государства является развитие малого и среднего бизнеса, составляющего стабильную основу экономики. Поэтому не ослабевает интерес к проблемам общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, форм, методов и пределов такого регулирования.

Административное право, как право управленческое, организационно призвано налаживать систему организационных отношений не только между государством и гражданином, но и между государством и хозяйствующими субъектами, между государством и бизнесом. Причем налаживание этих отношений должно осуществляться с позиций обеспечения баланса публичных и частных интересов. Рыночный характер экономики, безусловно, предопределяет масштаб и пределы административноправового воздействия государства на сферу экономических отношений, поскольку в реальной жизни не могут не учитываться процессы приватизации, акционирования, саморегулирования и конкуренции. Роль современного государства в управлении экономикой сводится, в основном, к следующему: определение того, что принято называть правилами экономической игры; осуществление контроля и надзора за соблюдением этих правил; установление юридической ответственности (в том числе административной) за нарушение предписанных правил и механизмов реализации самой ответственности.

Административная ответственность за правонарушения в области предпринимательской деятельности предусмотрена в гл. 14 КоАП РФ. Основная цель кодифицированных в ней статей – обес-

* Профессор кафедры административного права МГЮА, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

124

Процедура досрочного прекращения административного приостановления деятельности достаточно подробно описана в п. 3 и 4 ст. 32.12. Она состоит в том, что судьей удовлетворяется ходатайство индивидуального предпринимателя или юридического лица о прекращении данного вида наказания, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или неустранении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ. Несогласие судьи с заключением должно быть мотивировано.

Ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок со дняпоступления в судвпорядке, предусмотренном гл. 29 КоАПРФ. При этом в судебное заседание вызывается лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законный представитель юридического лица, которые вправедаватьобъясненияипредставлятьдокументы.

После исследования представленных документов судья вносит постановление о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности или об отказе в удовлетворении ходатайства.

Однако как следует поступать в случае, когда индивидуальный предприниматель или юридическое лицо по истечении назначенного срока административного приостановления возобновляют свою деятельность, в то время как нарушения, явившиеся основанием для назначения наказания, не устранены? Верховный Суд РФ в обзоре судебной практики дал следующее разъяснение: если срок административного приостановления деятельности истек, а нарушения не устранены, имеет место но-

133

вое аналогичное административное правонарушение, о совершении которого должен составляться новый протокол.

Идея разъяснения Верховного Суда РФ вполне понятна. Но при этом остается неясным вопрос о том, на основании каких документов или решений должностное лицо органа государственного контроля (надзора) может явиться к индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу для проверки устранения нарушений, послуживших основанием применения административного приостановления деятельности, и при их неустранении составить новый протокол об административном правонарушении.

Можно ли составление нового протокола об административном правонарушениисчитатьрезультатомновойплановойпроверки, или новый протокол составляется как итог внеплановой проверки? Если частота плановых проверок ограничена вышеназванным федеральным законом от 8 августа 2001 г., то возможная периодичность неплановых проверок им не регламентируется. Это вызывает споры в правоприменительной практике, поскольку имеет место коллизия интересов контролирующей инстанции и субъектов, являющихся непосредственнымобъектомконтроля.

Данный законодательный пробел предполагается устранить в готовящемся в настоящее время во исполнение Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» пакете законопроектов по развитию малого и среднегобизнеса.

134

В.Ф. Ломакина*

ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЗА НАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ КОНКУРЕНЦИИ**

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции»1, определяющий организационные и правовые основы защиты конкуренции, направлен на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, недопущение, ограничение, устранение конкуренции, в том числе органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Однако, как показывает практика, требования антимонопольного законодательства нередко нарушаются должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Из числа всех регистрируемых фактов нарушений антимонопольного законодательства, к сожалению, почти каждое пятое нарушение связано с неправомерными действиями именно данных субъектов. Правонарушения, совершаемые указанными лицами, наиболее опасны и вредны, поскольку они препятствуют формированию единого экономического и правового пространства и в целом препятствуют созданию цивилизованной конкурентной среды в Российской Федерации.

Необходимым средством борьбы с данным явлением служит установленная государством система мер репрессивного воздействия за нарушение антимонопольного законодательства. За противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправ-

*Старший научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.

**Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.

1 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.

135

ления несут различные виды юридической ответственности, в том числе и административную ответственность.

Если административная ответственность хозяйствующих субъектов более детально и обстоятельно определена КоАП РФ, то несколько иначе обстоит дело в отношения установления ответственности таких субъектов, как должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Статья 15 и другие статьи Федерального закона «О защите конкуренции» запрещают ограничение конкуренции вышеуказанными органами. Согласно данной статье органы власти не вправе принимать нормативные правовые акты и (или) совершать действия, в том числе согласованные с другими органами власти, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с указанным Законом названным органам запрещается:

введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Кроме того, запрещается:

наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ог-

136

раничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами названных органов, в том числе органов государственного контроля и надзора.

В соответствии со ст. 17 того же Закона при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;

создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

нарушение порядка определения победителя или победителей торгов.

На основании Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2 федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления путем открытого конкурса или аукциона осуществляют отбор финансовых организаций для оказания следующих финансовых услуг: привлечение денежных средств юридических лиц во вклады; открытие и ведение банковских счетов юридических лиц; предоставление кредита; инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассового обслуживания юридических лиц; выдача банковских гарантий идр.

Следует отметить, что антимонопольные органы имеют больше возможностей для осуществления полного контроля в отношении организации торгов, в том числе деятельности орга-

2 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.

137

нов исполнительной власти и местного самоуправления, чем до принятия нового антимонопольного законодательства. Что касается проигравшей стороны, то и у нее также появляется больше оснований для оспаривания результатов торгов.

Анализ судебной практики по применению судами антимонопольного законодательства в отношении действий (бездействий) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также практики Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов показал, что в последние годы увеличилось число дел об административных правонарушениях, субъектами административной ответственности которых являются должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К самым массовым нарушениям со стороны названных лиц относятся незаконное препятствование предпринимательской деятельности, ограничение прав хозяйствующих субъектов в самых разных формах. Так, антимонопольными органами выявлены множественные случаи административных барьеров, препятствующих работе различных предприятий: не предусмотренная законодательством регистрация и паспортизация объектов торговой деятельности, установление административной ответственности хозяйствующих субъектов, уклоняющихся от прохождения данной процедуры, и др.

К числу противоправных действий должностных лиц органов исполнительной власти относится наделение хозяйствующих субъектов функциями органов исполнительной власти, в том числе функциями и правами органов государственного надзора. Это выражается в том, что при государственных и муниципальных органах власти организуются «свои» коммерческие фирмы, являющиеся хозяйствующими субъектами. Причем помимо непосредственно хозяйственной деятельности они зачастую выполняют функции государственных и муниципальных органов власти, в том числе разрешительных и надзорных, что явно противоречит законодательству РФ.

Среди нарушений антимонопольного законодательства отмечаются и факты противоположного характера, когда территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, призванными осуществлять контрольные функции, ведется

138

хозяйственная деятельность, в частности оказание платных услуг, что также противоречит законодательству РФ.

Имеют место случаи неправомерного предоставления льгот и преимуществ, бюджетных средств отдельным хозяйствующим субъектам, что может оказывать существенное влияние на состояние конкурентной среды, приводить к нерациональному использованию государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в отраслях за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных производств.

Указанными должностными лицами довольно часто устанавливаются определенные ограничения и запреты по перемещению товаров, на продажу (покупку) и обмен продукцией, главным образом на региональных и местных рынках. Кроме прямых запретов на перемещение товаров используются и косвенные: даются указания не производить отправку продукции без наличия разрешительных документов; вводятся количественные, технические ограничения для транспортных предприятий и т.д.

Прямым нарушением законодательства является установление преимуществ отдельным производителям или посредникам: в форме прямого или косвенного дотирования отдельных производителей; в завуалированной форме – в виде рекомендаций участникам рынка, содержащихся в нормативных актах местных властей. Такого рода правовые документы издаются в интересах закрытых (открытых) акционерных обществ, участниками которых являются органы исполнительной власти, что запрещено законом (п. 4 ст. 66 ГК РФ).

Выявляются факты нарушения правил конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов. В практике деятельности антимонопольных органов зафиксированы и другие формы нарушения антимонопольного законодательства РФ должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Учитывая, что указанные действия должностных лиц приводят к серьезным негативным последствиям в сфере предпринимательской деятельности, представляется необходимым установить административную ответственность в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного

139

самоуправления и иных органов за нарушения антимонопольного законодательства в соответствии со ст. 15 Закона «О защите конкуренции».

Прежде всего речь идет об установлении административной ответственности за принятие актов и совершение действий, которые могут привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции. Такими актами могут быть введены ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какойлибо сфере деятельности, а также установлены запреты или введены ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров и др. (см. ст. 15 указанного Закона).

Целесообразно также установить административную ответственность и за наделение должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также за совмещение ими функций, которые они выполняют, занимая ту или иную должность в органах государственной власти и местного самоуправления, и функций хозяйствующих субъектов.

Кроме того, в сфере антимонопольного регулирования на одно из первых мест ставится задача обеспечения предварительного согласования проектов правовых актов (ограничительного характера), подготавливаемых исполнительными органами всех уровней, с антимонопольными органами. Однако многие акты правоограничительного характера издаются без такого согласования. Поэтому было бы целесообразным предусмотреть административную ответственность должностных лиц соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления за несоблюдение этого требования Закона «О защите конкуренции» (ст. 34).

С точки зрения юридической техники представляется возможным установить административную ответственность указанных органов, дополнив гл. 14 КоАП РФ соотвествующей статьей.

140