Лекции

Местные органы государственного управления

èсамоуправления Китайской Народной Республики

Ë.М. Гудошников

Китайская Народная Республика (КНР) – унитарное многонациональное государство, в пределах которого проживающие на ее территории неханьские национальности обладают только административной автономией. Вместе с тем ее специфической особенностью является наличие в составе КНР особых административных районов (ОАР) с весьма широкой автономией, из которой исключены только управление вооруженными силами и иностранные дела (при этом власти ОАР сохраняют за собой регулирование въезда и выезда в регионы). ОАР созданы на базе бывших британской (Гонконг / Сянган) и португальской (Макао / Аомынь) колоний. Кроме того, существуют некоторые особенности в правовом положении специальных экономических зон (СЭЗ). Наконец, одна из провинций КНР – Тайвань (остров с прилегающими к нему архипелагами) существует как государство де-факто под названием Китайская Республика, не признаваемое подавляющим большинством государств мирового сообщества, но имеющее дипломатические отношения с Ватиканом и меняющимся числом небольших государств Африки, Латинской Америки и Океании (порядка тридцати).

Согласно Конституции КНР, Китай делится на провинции, автономные области и города центрального подчинения. В свою очередь провинции и автономные области делятся на автономные округа, уезды и города. Города центрального подчинения делятся на районы, районное деление имеют и сравнительно крупные города провинциального подчинения. Кроме того, в составе городов могут быть и уезды (обычно в сельскохозяйственных пригородах). Уезды имеют в своем составе волости, поселки и нацио-

95

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

нальные волости. Во всех указанных единицах административнотерриториального деления избираются собрания народных представителей (СНП), которые в свою очередь избирают местные народные правительства и глав администраций низовых единиц. Однако указанными в Конституции единицами административ- но-территориальное деление КНР не ограничивается. В Законе КНР о местных собраниях народных представителей и местных народных правительствах различных ступеней предусмотрено создание административных округов, уездных районов, городских кварталов. В этих единицах не избираются представительные органы, а управляющие ими административные органы назначаются вышестоящими народными правительствами и называются делегированными (буквально: посланными) органами. Ими являются окружные административные управления, районные управы в уездных районах и квартальные канцелярии в микрорайонах городов1 .

Кроме того, определенные особенности имеются в админист- ративно-территориальном делении национальных автономий. Например, Автономная область Внутренняя Монголия делится на аймаки, а те в свою очередь – на хошуны, низовыми же единицами являются сомоны. Хошуны приравниваются к единицам уездного звена, сомоны – волостного. Что касается аймаков, то они являются единицами, которых в общей системе администра- тивно-территориального деления нет. По размерам их можно сравнить с административными округами, но в аймаках есть представительные органы и правительства. Они не управляются делегированными органами2.

Необходимо отметить некоторые особенности в правовом положении СЭЗ. Главная задача этих обособленных территорий – создание наиболее льготного инвестиционного режима для иностранных вкладчиков. Работающие там предприятия обладают высокой степенью независимости в решении вопросов оплаты труда и найма рабочей силы, включая иностранный технический и управленческий персонал, для удобства которого на территории СЭЗ значительно упрощена процедура оформления выезда и въезда. СЭЗ – относительно обособленные территории КНР, обладающие

1 Китайская Hародная Республика. Законодательные акты. – М., 1989. – С. 90. 2 Местные органы государственной власти и управления зарубежных социалистических государств. Китайская Народная Республика. – М., 1959. – С. 104–105.

96

Лекции

не только правом контроля выезда и въезда, но и определенной таможенной самостоятельностью. Известной самостоятельностью пользуются и органы власти и управления СЭЗ. Их отношения с центром строятся по различным схемам. СЭЗ есть на острове Хайнань, который одновременно является провинцией, подчиненной центру. Города Шэньжэнь и Сямынь облечены правом принимать самостоятельные решения по экономическим вопросам. В 1981 г. Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (ПК ВСНП) принял постановление, разрешающее соответствующим органам провинций Гуандун и Фуцзянь принимать отдельно действующие положения (т. е. нормативные акты, отличные от общего законодательства). Позднее сходные права были предоставлены другим СЭЗ1 .

Основными административными органами на местах являются

местные народные правительства (МНП), исполнительные органы местных СНП. Срок полномочий МНП соответствует сроку полномочий СНП равной ступени, их возглавляют избираемые СНП губернаторы провинций, председатели автономных областей, мэры городов, начальники автономных округов, уездов, автономных уездов и городских районов, волостные старшины, поселковые старосты. Отличаются и объемы полномочий МНП уездного и вышестоящих уровней и низового (поселково-волост- ного) уровня.

Первые в пределах компетенции, установленной законом, ведают работой в области экономики, образования, науки и культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта, городского и сельского строительства, финансов, гражданской администрации и общественной безопасности, дел национальностей, судебной администрации, контроля, планирования рождаемости и другой административной работой на подведомственной им территории. Кроме того, они издают постановления и распоряжения, поощряют и наказывают административных работников.

Народные правительства волостей, национальных волостей и поселков проводят в жизнь решения СНП равной ступени, а также постановления и распоряжения вышестоящих органов государственной администрации, сами издают решения и распоряже-

1 Правовые аспекты модернизации в КНР. – М., 1990 (автор главы «Правовое регулирование открытой внешнеэкономической политики» – С. А. Манежев).

97

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

ния. Они осуществляют руководство проведением выборов депутатов СНП своей ступени и созывают их сессии. На них возложена охрана всех видов собственности, поддержание общественного порядка, охрана прав и свобод граждан, обеспечение самостоятельности коллективных хозяйств и т. п.1

Местные народные правительства ответственны перед СНП, которые их избрали и исполнительными органами которых они являются. Вместе с тем они ответственны как перед СНП равной ступени, так и перед вышестоящими административными органами и им подотчетны. В период между сессиями СНП МНП ответственны и подотчетны постоянным комитетам СНП (ПК ВСНП). Все МНП находятся под единым руководством Государственного совета и в его подчинении.

Âсостав МНП провинциального уровня входят губернатор, вице-губернаторы, председатель и заместители председателя автономной области, мэр и заместители мэра городов центрального подчинения, а также главные секретари соответствующих правительств и начальники департаментов, управлений и председатели комиссий.

Âсостав народных правительств автономных округов, уездов, городов и городских районов входят главы администраций этих единиц, их заместители и некоторые ответственные работники МНП. В правительства единиц поселково-волостного уровня входят главы администраций и их заместители. Срок полномочий МНП всех уровней – 5 лет. МНП всех уровней в зависимости от потребностей работы создают необходимые функциональные подразделения (департаменты, управления, комиссии, бюро, отделы

èò. ï.).

Аппарат МНП начал подвергаться реорганизациям с 1982 г. (год принятия Конституции КНР). Наиболее значительная реорганизация началась на уровне провинциальных единиц. Выступая с докладом на 2-й сессии ВСНП 9-го созыва, состоявшейся в марте 1999 г., тогдашний Премьер Госсовета КНР Чжу Жунзи подчеркнул, что структура провинциального правительства должна быть приведена в соответствие со структурой Госсовета. Предусматривалось поэтапное сокращение наполовину штата прави-

1 Китайская Народная Республика. Законодательные акты. – М., 1989. – С. 86–87.

98

Лекции

тельства. Вместе с тем предполагалось укрепление тех учреждений правительств провинциального уровня, которые реализуют функции развития и планирования, решения вопросов, связанных с торгово-экономической, финансовой деятельностью, контролем за исполнением законов. Учреждения провинциального уровня не должны больше осуществлять прямое управление предприятиями.

Что касается правительств городского уровня, то они постепенно берут на себя управление социальными вопросами, относившимися к компетенции предприятий, а также должны способствовать улучшению инвестиционного климата в своих районах, расширять капитальное строительство, поддерживать рыноч- ные отношения, развивать как центр города, так и окраинные районы.

Правительства уездного уровня меняют свои функции, концентрируясь на выполнении координационных функций в экономической сфере. Правительства уездного уровня должны также способствовать укреплению низовой власти на селе, поддерживать развитие малых городов и поселков, развивать специализацию сельскохозяйственного производства на местах, способствовать его вхождению в рынок, его модернизации.

Правительства волостей и поселков постепенно развивают и совершенствуют систему, обеспечивающую выполнение общественно полезных функций в сфере сельскохозяйственного производства, создают условия для развития предприятий на территориях волостей и поселков, способствуют политическому и правовому строительству демократии на селе, осуществляют административное управление в соответствии с законом и строго определенными функциями.

Вместе с тем на всех уровнях идет сокращение структуры и штатов рабочих органов местных правительств. Эти органы на уровне провинций и автономных областей сокращаются в среднем с 53 до 40. В экономически неразвитых, малонаселенных провинциях и автономных областях их число сокращается примерно до 30. В правительствах городов центрального подчинения их число сокращается в среднем с 61 до 45, в правительствах крупных городов – с 37 до 22. При этом в экономически неразвитых и малонаселенных городах число рабочих органов будет еще меньше. В автономных округах число рабочих органов уменьшается в сред-

99

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

нем с 32 до 25, в крупных уездах – с 30 до 22, в средних – с 24 до 18, а в малых – с 24 до 14 (еще меньше в бедных и крайне малонаселенных уездах). Что касается правительств волостей и поселков, то в экономически развитых крупных волостях и поселках, создается небольшой административный аппарат. В других волостях и поселках административные подразделения не создаются – управление осуществляет глава местной администрации и его помощники по отраслям управления1.

Местное управление в ОАР строится по единицам, перешедшим из колониального прошлого. Например, Сянган (Гонконг), как и в прежнее время, делится на городскую территорию во главе с городским советом и бывшие «Новые территории» во главе с региональным советом. Глава городского совета (50 членов) одновременно состоит в должности начальника отдела городских служб со штатом, насчитывающим 17 тыс. человек, являющегося исполнительным органом городского совета. В региональном совете также 50 членов. Свои решения он реализует с помощью собственного исполнительного органа со штатом 11 тыс. человек. Следующее звено административно-территориального деления Сянгана – районы, их 19, из которых 10 – городские, остальные сельские, расположенные на так называемых «Новых территориях», «арендованных» Великобританией в конце XIX в. В районах функции местных властей возложены на районные советы и районные комитеты управления. Главное назначение районных советов – оказание помощи правительствам в виде рекомендаций и советов по вопросам поддержания и развития благосостояния и трудовой деятельности населения. Советы имеют собственный бюджет. Так, в конце 90-х гг. прошлого века они израсходовали 113 млн долл. США на меры по защите окружающей среды, содержание и развитие коммунального хозяйства регионов.

Комитет районного управления состоит из представителей наиболее важных служб района и в практической деятельности тесно взаимодействует с районным советом. В целях более эффективного сотрудничества между этими двумя органами председатель районного совета приглашается на заседания комитета районного управления в качестве наблюдателя.

1 Как управляется Китай. Эволюция властной структуры Китая в конце ХХ – начале ХХI века. – М., 2004. – С. 300.

100

Лекции

Органам районного уровня оказывают помощь 19 консультационных центров, которые ведут работу с населением по вопросам отношения жителей с правительственными структурами, распространяя различные правительственные документы и материалы, а также при необходимости решая другие вопросы, затрагивающие интересы населения.

ÂМакао (АОАР) установлен статус городского управления, которое там, в отличие от Сянгана, не наделяется политической властью. Органы городского управления «по поручению правительства района предоставляют населению услуги в области культуры, развлечений, экологии, здравоохранения и т. д., по вышеуказанным делам делают запросы правительству Аомыньского особого района и консультируются с ним» (ст. 95 Основного закона АОАР). Полномочия и порядок образования органов городского управления регулируются текущим законодательством.

До 2002 г. функции органа городского управления выполнял

городской исполнительный комитет, состоявший из пяти человек, частично назначаемых главой администрации района, частично избираемых городским советом. Кроме того, в Аомыне существовал еще городской исполнительный комитет островов, состоявший из трех человек.

Âначале 2002 г. вместо указанных двух управлений было создано Главное управление гражданской администрации, в которое вошли три комитета: управления, контроля и консультаций. Комитет управления является ведущим1.

Органами самоуправления называются также создаваемые в автономных национальных районах КНР, как и повсюду в стране, собрания народных представителей и народные правительства различных ступеней. Провозглашение национальной автономии имеет в виду предоставление неханьским народам возможности самоуправления собственными делами. Правда, при этом всегда подчеркивается, что национальные автономии находятся под единым руководством центра и на них в обязательном порядке распространяется принцип «демократического централизма». Этим обусловливается довольно жесткое подчинение национальной автономии вышестоящим структурам. Наиболее значимая особен-

1 Как управляется Китай. Эволюция властной структуры Китая в конце ХХ – начале ХХI века. – М., 2004. – С. 303–317.

101

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

ность национальной автономии в КНР состоит в ее уже отмечавшемся выше чисто административном характере и отсутствии у нее каких-либо признаков государственности. В соответствии с конституционным определением КНР как единого многонационального государства районы национальной автономии являются неотъемлемой частью страны, что закреплено в Конституции и законодательстве КНР.

Вместе с тем нужно признать, что институт районной автономии обладает и определенным позитивным потенциалом, особенно после вступления в законную силу новой редакции Закона о районной национальной автономии (2001 г.)1. Сделанное в свое время замечание Дэн Сяопина о том, что необходимо добиваться, чтобы национальная автономия была подлинной автономией, указывает на главный критерий в работе, которую в КНР называют «совершенствованием системы районной национальной автономии». При этом право малочисленных народов управлять своими внутренними делами опять-таки обусловливается «единым руководством центра» – залогом территориальной целостности страны. Так, записанное в Законе право «самостоятельно развивать экономику» означает, что районы автономии «самостоятельно регулируют и управляют делами экономики местного значе- ния», правда, «под руководством государства»2.

Органы самоуправления располагают правом относительно самостоятельного распределения и использования финансовых поступлений национальных районов, правда, с целым рядом оговорок. Еще одна область, в которой национальные районы могут действовать самостоятельно, – это вопросы национального образования: определение форм обучения, языка преподавания, правил приема в учебные заведения, планирование образования и т. п.

Таковы основные сферы, в рамках которых реализуются права самоуправления районов национальной автономии.

1 Москалев А. А. О новой редакции Закона КНР об автономии. Информационные материалы ИДВ РАН. – Сер. 13.2002. Вып. 12/13. – С. 71–79.

2 Москалев А. А. Управление «делами национальностей» // Как управляется Китай. Эволюция властных структур Китая в ХХ – начале ХХI века. – М., 2004. – С. 442–446.

102

Лекции

* * *

Местные собрания народных представителей и местные народные правительства КНР не являются органами самоуправления. Это государственные представительные и административные органы. К органам самоуправления в Китае скорее следует отнести комитеты сельского и городского населения (сельских и городских жителей), которые указаны в специальной статье Конституции (ст. 111), где они определены как низовые массовые организации самоуправления, создаваемые по месту жительства. Руководство и члены комитетов избираются населением. Впервые они появились в городах, еще на территориях освобожденных районов, и быстро распространились по многим городам, однако первое законодательное оформление они получили лишь в конце 1954 г., когда ПК ВСНП издал Положение об организации комитетов городского населения1. Им вменялись в обязанность усиление работы среди населения городских кварталов и его организация, а также работы по улучшению общественного благосостояния населения. Помимо этого, комитеты должны были информировать народные правительства или делегированные ими органы о предложениях и требованиях масс, вести работу по охране общественного порядка, заниматься разрешением возникающих среди населения споров и т. п. Положением предусматривалось создание комитетами постоянных или временных комиссий, например, таких, как комиссия по общественному благосостоянию, по охране порядка, по культуре, просвещению и здравоохранению, по примирению споров, по работе среди женщин. Последующие события – «большой скачок» (1958 г.), другие политико-идеологические кампании и особенно «культурная революция» (1966–1976 гг.) привели к серьезной деформации низового самоуправления, комитеты населения заменялись «ревкомами» жителей и другими организациями, выполнявшими в основном идеологические функции.

Система городского низового самоуправления стала возрождаться с переходом Китая к политике реформ.

Комитеты городского населения постепенно организовывались вновь, и в конце 1989 г. был принят Закон об организации коми-

1 Конституция и основные законодательные акты Китайской Народной Республики. – М., 1955. – С. 134–137.

103

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

тетов городского населения, вступивший в силу с 1 января 1990 г.1 По сравнению с Положением 1954 г. Закон расширил права комитетов, повысил их роль как органов низового самоуправления и уточнил сферу их деятельности. В Законе была заново разработана система выборов руководства комитетов (обязательное выдвижение альтернативных кандидатур), усилен контроль за деятельностью комитетов снизу, расширены источники финансирования деятельности комитетов, повышена материальная заинтересованность их работников. В новый Закон были также внесены изменения, соответствующие новой социально-политичес- кой ситуации в стране.

По Закону, в отличие от положения 1954 г., комитеты городского населения создаются не только в городах, но и в местах нахождения народных правительств волостей, национальных волостей и поселков (т. е. как бы в центрах указанных единиц); характер, задачи, масштабы таких комитетов, выборы руководства, вопросы дотаций членам комитетов совпадают с порядком функционирования обычных комитетов городского населения.

Новым в работе комитетов в условиях реформ является деятельность по сервисному обслуживанию своего района. Это создание мелких ремонтных мастерских, маленьких лавочек и столовых, парикмахерских, прачечных, детских садов и яслей, домов для престарелых. По действующему Закону имущество, принадлежащее комитету, не может быть отчуждено никакими ведомствами и организациями.

В конце 1990-х гг. в крупных городах КНР начал осуществляться эксперимент по созданию новой формы самоуправления в городских районах – территориальных общин (шэцюй).

Последние определяются китайскими СМИ и в научной литературе как жизненное сообщество людей, проживающих на одной территории и связанных между собой общими экономиче- скими и политическими задачами, задачами в области образования, здравоохранения, культуры, благосостояния и безопасности (понятие «шэцюй» более всего соответствует английскому термину «community»).

1 Новое законодательство КНР. Информационные материалы. Экспрессинформация. – М.: ИДВ РАН, 1994. Вып. 5. – С. 58–62.

104

Лекции

Создание территориальных общин как новой формы городского самоуправления произвело серьезные изменения в системе комитетов городского населения. Обосновывая создание общин как объединений, значительно более крупных, чем комитеты городского населения, Министерство гражданской администрации отмечало, что в новых условиях, сложившихся в городах, комитетам населения стало трудно соответствовать требованиям времени. Они не в состоянии заниматься такими важными социальными проблемами, как массовая миграция населения в города, устройство уволенных с предприятий рабочих и служащих с предприятий, работа с престарелыми, охрана общественного порядка, проведение политики планового деторождения. Министерство призвало активнее создавать общины, развивать их роль как органов самоуправления, осуществлять демократические выборы, демократическую политику, демократическое управление и демократический контроль. Общины должны заниматься самовоспитанием, самообслуживанием и самоконтролем.

В отличие от комитетов городского населения комитеты сельского населения стали повсеместно создаваться лишь после принятия Конституции КНР 1982 г.

Первые комитеты сельского населения появились еще до принятия Конституции после 3-го пленума ЦК КПК 11-го созыва (1978 г.), положившего начало широкой полосе реформ в Китае. С 1983 по 1985 г. в КНР было создано 948 тыс. комитетов сельского населения. Следовательно, определенный опыт был приобретен, однако отсутствовала правовая база, что создавало определенные трудности для развития самоуправления на селе. Выработка единого нормативного акта о комитетах сельского населения началась в 1984 г. и продолжалась около четырех лет. Первоначально подготовленный проект назывался Положением об организации комитетов сельского населения. Позднее Положение было переименовано в Закон об организации комитетов сельского населения. Проект Закона неоднократно обсуждался и дорабатывался. В ныне действующей редакции он был принят ПК ВСНП в ноябре 1998 г. В этой редакции, как и в прошлой, комитеты сельского населения характеризуются как низовые массовые организации самоуправления, с помощью которых сельское население осуществляет самоуправление, самовоспитание и самообслуживание.

105

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО l 2007 (2)

Комитеты создаются в соответствии с условиями проживания населения, количеством населения в конкретной деревне, а также исходя из принципов самоуправления. В состав комитета, возглавляемого председателем, входят также его заместитель и от трех до семи членов. В состав комитета должно входить соответствующее число женщин, а в многонациональных деревнях также представители малочисленных народов. Комитеты при необходимости создают народные примирительные комиссии, комиссии по охране общественного порядка, общественного здравоохранения и др. В деревнях, где проживает мало жителей, комиссии не создаются, а соответствующая работа распределяется между членами комитета.

Комитеты избираются жителями деревни, достигшими 18 лет. Комитеты созывают собрания или конференции жителей. На комитеты, кроме упомянутых выше обязанностей по примирению споров, поддержанию общественного порядка и т. п., возлагается пропаганда Конституции и законов, воспитание законопослушных граждан, культурных и образованных. Они должны также распространять научно-технические знания, способствовать интеграции и взаимопомощи между деревнями, стимулировать кооперативную и хозяйственную деятельность, развитие рыночной экономики, поддерживать двухуровневую систему хозяйствования, основой которой является семейный подряд. Комитеты должны гарантировать имущественные и другие права и интересы коллективных хозяйственных организаций, крестьян, подрядчи- ков и акционеров.

Важной задачей комитетов в новых условиях является участие в земельном управлении. В новой редакции Закона об управлении землей, введенного в действие с 1 января 1999 г., существенно расширены права собраний жителей деревни и предоставлены дополнительные права комитетам сельского населения, связанные с землепользованием. По новому Закону об управлении землей считается возможным предоставлять участки пахотной земли крестьянам или другим лицам, не являющимся жителями данной деревни. Решение принимается собранием жителей деревни или их представителей при условии, что в этой деревне имеются свободные участки земли. Во многих сельских районах вводится практика выделения части земли в распоряжение комитета сельского

106

Лекции

населения. Эта земля может быть по решению собрания жителей деревни или комитета сельского населения предоставлена большим крестьянским семьям или сдана в аренду.

Численность комитетов сельского населения на начало XXI века (конец 2001 г.) составляла приблизительно 700 тыс., число членов комитетов превышало 3 млн человек. Для Китая с его огромным населением низовое самоуправление в лице комитетов городского поселения, городских территориальных общин представляет собой важное звено в управлении страной на соответствующем уровне.

Развитие низового самоуправления, осуществляемое в Китае, происходит в строго отведенных для него рамках, под контролем организаций КПК и административных органов. Реализация идеи самоуправления в Китае, если она осуществится в полном объеме, сыграет значительную роль в демократизации жизни в китайском обществе в целом и будет способствовать обстановке стабильности в стране1.

Литература

Гонконг (Сянган). Справочник. – М., 2004.

Гудошников Л., Емельянова Т. Китай: работают комитеты населения //Народный депутат. – 1993. ¹ 1.

Гудошников Л. Реформирование системы государственного управления в КНР // Проблемы Дальнего Востока. – 2006. ¹ 4.

Как управляется Китай. Эволюция властных структур Китая в конце XX – начале XXI века. – М., 2004.

Китай в диалоге цивилизаций: К 70-летию академика М. Л. Титаренко. – М., 2004.

Современное законодательство Китайской Народной Республики. – М.,2004.

1 Емельянова Т. М. Низовые органы самоуправления // Политическая система и право КНР в процессе реформ (1978–2005). – М., 2007. – С. 153–173.

107