10025

Военная форма организации исполнительной власти сход-

на с коммунистической тем, что в государственном управлении фактически складываются две параллельные структуры, которые это управление и осуществляют. Одна из них — формальная государственная система властных органов; она зачастую практически в неприкосновенном виде остается от предшествующего режима, на смену которому и приходят военные в ходе переворота. Поэтому во многих государствах, находящихся под правлением военных, сохраняются формальные демократические институты.

Вэтих странах существует дополнительная система организации властного управления, костяком которой выступает армия (по аналогии с властной вертикалью партийных органов при коммунистическом правлении). Внутри армии поддерживаются строгая военная дисциплина и беспрекословное подчинение приказам вышестоящего начальства. В ситуации, когда ключевые государственные посты в исполнительной власти занимают военные, продолжающие службу в армии, обеспечивается полная подконтрольность всех институтов исполнительной власти военной хунте. Данная схема, конечно, не распространяется на законодательные органы власти, а потому армии приходится изобретать дополнительные механизмы, при помощи которых она обеспечивает контроль над законодателями.

Вотдельных случаях это приводит к временному приостановлению деятельности органов законодательной власти, но чаще, как, например, в Индонезии при Сухарто (1967–1998 гг.), руководители армии формируют или подчиняют себе марионеточную политическую партию, которая служит их интересам в выборном процессе и обеспечивает господство в законодательном органе власти. Именно такие военные правления оказываются наиболее устойчивыми и способными к проведению долгосрочной прогрессивной политики. Военные же режимы, пытающиеся обеспечить свое господство только при помощи грубой военной силы, рано или поздно утрачивают власть.

Зачастую военные приходят к власти в периоды гражданских кризисов, сильных политических противоречий и конфликтов. Иногда это происходит, когда гражданская форма правления исчерпывает себя, государственный аппарат управления становится недееспособным. В этом случае эффективная политика по преодолению кризиса, умеренность при подавлении в стране политического противостояния, способность к комбинированию силовых методов с манипулятивными могут создать для военного диктатора возможность сохранить свою власть при переходе к гражданскомуправлению, выиграв на демократических выборах.

Кроме стран с военным режимом управления существует значительное число государств с иными формами организации исполнительной власти, но в которых военные сохраняют большое влияние, а иногда и оказываются важным механизмом при смене персонального состава верхушки аппарата государственного управления (Таиланд,

241

Парагвай, Перу, Гватемала и т.д.). В этих странах время от времени устанавливались военные режимы как средство стабилизации положения дел после неудачного правления гражданской администрации (например, режим А. Пиночета в Чили), или же они лишь недавно отошли от правления военных под внешнеполитическим давлением, отчего все важные признаки данной формы организации исполнительной власти в них продолжают сохраняться.

Абсолютистская форма организации исполнительной власти характеризуется полным доминированием исполнительной власти и ее главы в политическом управлении страной. В этом отношении она родственна неограниченной президентской форме власти, но в отличие от последней глава государства здесь приобретает свое положение благодаря не индивидуальной харизме, которая позволила ему совершить переворот или же победить на выборах, а традиции, легитимированной основополагающим законом (чаще всего конституцией).

Абсолютистские государства создавались по существовавшему еще недавно и безусловно доминировавшему до эпохи Просвещения традиционному типу власти (в классификации М. Вебера). В период колониального господства все эти государства (кроме Ватикана) оказались в сфере влияния Британской империи и сохранили свое политическое устройство благодаря соглашению с высшими органами власти метрополии. И в дальнейшем они не утратили тесные связи с Британией, благодаря которым зачастую продолжают препятствовать демократическим преобразованиям.

ВВатикане абсолютизм является следствием сложившегося порядка управления католической церковью, а так как гражданство в этом государстве — дело добровольное, то вопрос демократизации режима не поднимается.

Вбольшинстве абсолютистских государств нет политических партий. Многие из них расположены на Ближнем Востоке, где господствующей религией является ислам, а наличие богатых месторождений нефти и газа при относительно небольшой численности населения обусловливает крайне высокий уровень ВВП. Таким образом, эти страны могут обеспечить высокий жизненный уровень для подавляющего числа своих граждан, что гарантирует им политическую и социальную стабильность.

Вгосударствах с абсолютистской монархической формой правления (кроме Ватикана) управление страной находится в руках одного человека (в Саудовской Аравии — семьи). Именно этот человек сосредоточивает в своем ведении принятие решений по ключевым вопросам текущей жизни страны. В этом отношении абсолютизм допускает еще большую концентрацию государственной власти, нежели неограниченная президентская республика, так как монарх не должен считаться с национальными интересами, которые выступают идеологической подоплекой власти полновластного президента, но может

242

управлять ими. Кроме того, в конституциях неограниченных президентских республик все же закреплены формальные механизмы отстранения главы государства от власти, законодательные же акты абсолютных монархий чаще всего не допускают подобного.

Особый пример абсолютистского управления — Объединенные Арабские Эмираты — государство, в котором демократия существует на уровне федерального центра, так как правители отдельных эмиратов выбирают главу государства, но при этом каждый из эмиратов является полноценной абсолютной монархией.

Зачастую в абсолютистских государствах ключевые посты в органах исполнительной власти занимают ближайшие родственники монарха, его друзья и выдвиженцы, а законодательные органы, если имеются, оказываются вынужденными сотрудничать с теми деятелями исполнительной власти, которых представит им монарх.

Таким образом, главным и основополагающим критерием при выявлении формы организации исполнительной власти следует считать признание (непризнание) государственной системой прин-

ципа разделения властей. Если принцип разделения властей используется в качестве фундаментального основания системы государственного управления, можно говорить о демократической организации исполнительной власти, в противном же случае — о недемократической.

При демократической организации исполнительная власть ограничена пределами, традиционно задаваемыми законодательными органами власти, при недемократической таких пределов не существует, исполнительная власть безусловно подчиняет себе законодательную и приспосабливает ее к своим целям.

В рамках демократической организации исполнительной власти по признаку преобладания конкретных механизмов организации власти в стране и соподчинения основных фигур в системе исполнительной власти — президента (монарха) и премьер-министра (главы правительства) — можно выделить три формы республики: президентские (ограниченные президентские), парламентарные (с доминированием премьер-министра) и дуалистические. В парламентарных республиках общий баланс между ветвями власти чуть смещен в сторону законодательной власти, в президентских — в сторонуисполнительной.

Эти формы имеют свои достоинства и недостатки. Парламентская форма подразумевает бóльшую ответственность власти перед обществом и более быструю обратную связь между ними, более гибкую реакцию общества на неадекватные действия исполнительных властей, а потому является более демократичной. Но в больших государствах, особенно многонациональных, в странах, где присутствует слишком много политических интересов, могущих быть представленными в парламенте, подобная форма власти не может обеспечить политическую стабильность в долгосрочной перспективе, особенно в странах

243

молодой демократии, где политическая культура общества еще не сформировалась окончательно. Поэтому для таких государств форма ограниченной президентской республики гораздо более целесообразна.

Промежуточная — дуалистическая — модель не может быть признана успешной, так как требует от лидеров и общества значительной политической культуры, а в период общественной нестабильности скорее ослабляет государство, чем усиливает его. Чаще всего она используется для перехода от одного основного типа республики к другому.

В недемократических государствах выделяются формы с преимущественно коллегиальным управлением, когда реальная вертикаль власти существует параллельно с официально декларируемой и при наличии формально демократических инструментов управления контроль правящей верхушки над обществом зачастую обеспечивается существованием мощной иерархически организованной группы, из членов которой и подбираются кадры для органов исполнительной власти. Конкретных форм здесь две (в зависимости от того, каков характер группы, управляющей обществом): коммунистическая и военная.

Есть и формы с преимущественно индивидуальным управлением, когда вся полнота власти принадлежит одному человеку, который и осуществляет управление государством. При этом он может опираться на партию, созданную для проведения его воли в законодательном органе власти; армию — для подавления оппозиции; средства массовой информации, контролируемые правительством; религию или национальные интересы. Но все они служат лишь инструментами для проведения единовластия и не представляют системообразующей силы. При абсолютизме глава государства определяется путем традиционного наследования власти, а при неограниченной президентской форме (хотя лидер не обязательно называется президентом) — путем ее захвата.

§ 4. Судебная власть

Целостность государственного аппарата, системный характер государственного управления зависят от структурных частей механизма современного государства — иерархической системы государственных органов, учреждений и должностных лиц, осуществляющих государственную власть, реализующих задачи и функции государства. В силу этого помимо органов законодательной и исполнительной власти создаются органы судебной власти. Эти органы, в свою очередь, тоже образуют сложную систему, которую составляют суды общей юрисдикции, арбитражные, военные, конституционные и иные суды. Среди них особое место по своей значимости занимают конституционные суды и мировые судьи.

Суды осуществляют правосудие посредством регулируемого процессуальным правом судопроизводства130. В установленных зако-

130 Перевалов В.Д. Теория государства и права: Учебник. М.: Высш. образование, 2005. С. 75–81.

244

ном случаях к осуществлению правосудия привлекаются представители народа (присяжные заседатели).

Основная функция судебной власти — разрешение конфликтов в сферах общественной, социально-экономической и государственной жизни. Носители судебной власти — судьи.

Как указывается в Европейской хартии о статусе судей131, целью статуса судей является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, которых каждый гражданин вправе ожидать от судебных инстанций и от каждого судьи, которому доверена защита его прав. Статус судей должен исключать возможность принятия и применения любых нормативных положений или процедур, способных поколебать доверие к их компетентности, независимости и беспристрастности.

Судебная власть является сложной подсистемой государственной власти, представлена судебными учреждениями, имеющими самостоятельную структуру государственной организации.

Состояние судебной власти, отношение к ней в обществе очень важны для демократии и законности. Суд не является репрессивным органом государства. Он призван быть защитником права в самом широком смысле. Судебная власть воздействует на законодательную и исполнительную, применяя в своих решениях действующее законодательство.

Государственное управление как самостоятельный вид государст- венно-властной деятельности, имеющей организующий, исполнительнораспорядительный, подзаконный характер (по теории административного права), присутствует в органах судебной власти в двух основных видах.

Первый вид — реализация судебной власти. Это осуществление конституционного полномочия по отправлению правосудия в форме конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства, в процессе которого обеспечивается судебная защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, установленных законодательной властью. Реализуют судебную власть судьи — лица, замещающие государственные должности в органах судебной системы.

Второй вид — государственное управление, целями которого являются организация и обеспечение эффективной работы судебных органов. При системном подходе к государственному управлению в судах осуществляются: организация и координация работы судей; отбор, расстановка и переподготовка судейских кадров; создание рабочих мест и помещений для деятельности судов; установление регламента работы органов судебной власти (время работы судов, расписание дней и часов приема граждан, слушания дел, организация работы экспедиции, канцелярий судов и т.д.); укомплектование судов вспомогательным персоналом; обобщение судебной практики и организация выпуска информационных материалов; статистический

131 Сборник нормативных актов о суде и статусе судей в Российской Федерации.

М., 2004. Вып. 3, кн. 2. С. 256–261.

245

учет принимаемых судебных актов; иные виды организационной, управленческой и финансово-хозяйственной деятельности.

Оба вида деятельности присущи каждому судебному органу, но первый не является государственным управлением, будучи в то же время способом реализации судебной власти, а второй — это государственное управление, которое осуществляется в целях эффективного функционирования органа судебной власти.

Государственное управление в этом случае осуществляется только в отношении организационно подчиненных лиц и только в рамках организационной структуры судебного органа или в отношении подчиненного этому судебному органу лица, не входящего в его структуру. В любом случае государственное управление имеет целью получить государственно значимый результат — обеспечение надлежащего исполнения судебным органом неуправленческих полномочий, реализуемых вне его организационной структуры и не в отношении подчиненных этому органу лиц.

Особое значение для функционирования судебной системы имеет

правовая система — целостный комплекс правовых явлений, обусловленных объективными закономерностями развития общества, осознанных и постоянно воспроизводимых людьми и их организациями (государством) и используемых ими для достижения своих целей132.

Правовые системы, используемые в различных странах, отличаются многообразием133. Их обычно классифицируют следующим образом.

1.Правовые системы, в основу которых положено каноническое право. В частности, это системы мусульманского, иудейского, индусского права.

2.Традиционалистские правовые системы. В своем формировании они опираются прежде всего на народные обычаи и традиции, которыми пронизаны общественная и государственная жизнь. Присущи восточным странам — Китаю, Таиланду, Вьетнаму, Японии, а также государствам Центральной Африки.

3.Идеологизированные правовые системы. Их отличает наличие дополнительных идеологических установок и требований, прилагаемых к общим правовым механизмам и инструментам.

4.Европейская континентальная, или романо-германская, правовая система.

5.Англосаксонская (англо-американская) правовая система, или система общего права.

Исторически сложилось, что наибольшее распространение получили европейская континентальная и англосаксонская правовые системы, которые еще именуют «семьи права». Страны с выраженной

132Перевалов В.Д. Теория государства и права. С. 367.

133Барциц И.Н. Типология современных правовых систем. М., 2000. С. 5.

246

католической ориентацией входят в европейскую континентальную (романо-германскую) правовую семью, протестантские — в англосаксонскую. Несмотря на существенные различия правовых систем за- падно-европейских и восточно-европейских государств, они имеют множество родственных черт, что позволяет относить их к единой европейской континентальной правовой семье, внутри которой выделяют германское, романское, славянское и северное право.

Наиболее характерное отличие континентальной правовой семьи — уважительное отношение к закону. Он предстает в виде некоего абстрактного образца поведения, который является для судьи единственным критерием оценки поведения конкретного индивидуума.

В англо-американской системе судья оценивает действия подсудимого с точки зрения их соответствия требованиям законов и иных нормативных актов, и выносит решение, руководствуясь собственным знанием законов и представлением о праве. Судебное решение после утверждения становится обязательным при рассмотрении впоследствии аналогичных дел. В результате создается прецедент, обладающий силой закона.

Заметно различаются и порядки судопроизводства. Европейской правовой системе присуще длительное досудебное расследование, в ходе которого собирается основная масса доказательств. Судья в этом случае непосредственно вовлекается в предварительное изучение материалов дела. В системе англосаксонского права судья выполняет функции арбитра, наблюдая за состязанием сторон, в котором адвокаты предъявляют суду собранные по делу доказательства, определяют состав свидетелей, ведут их допрос, предоставляя таким образом все факты суду самостоятельно.

Судебные системы и судопроизводство в западных странах,

хотя и имеют свои особенности, в основных конституционных положениях, регулирующих организацию судебной власти, содержат не-

которые общие моменты.

1.В государствах отмечается стремление к индивидуализации механизмов правового регулирования134, что вполне понятно, так как обусловлено национальными интересами (например, Конституция Франции не имеет статей о высших судебных инстанциях).

2.Конституционные положения, касающиеся организации судебной власти, не детализируют структуру общей судебной системы, что дает дополнительные возможности для ее реформирования.

При этом многочисленные конституционные законы, определяющие иерархическую структуру судебной системы, весьма консервативны. Федеральная судебная система США в основных чертах не претерпела существенных изменений с принятия в 1789 г. Закона о судоустройстве. Более 100 лет, вплоть до 1970-х гг., не менялась

134 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности.

М., 1996. С. 18.

247

судебная система Великобритании. При восстановлении демократических принципов правосудия в ФРГ после окончания Второй мировой войны вновь вступил в силу Закон о судоустройстве 1877 г. Во Франции почти 150 лет действовал Закон о судебной организации и управлении юстицией, принятый еще при Наполеоне Бонапарте в 1810 г.

Судебные системы в большинстве названных и в ряде прочих стран после реформирования основ судоустройства во второй половине XX в. складывались, как правило, в виде трехступенчатой структуры. Суды первого звена значительно дифференцированы в зависимости от степени сложности и категории дел. Вторая ступень — апелляционные суды, именующиеся так почти повсеместно. Они совмещают свою основную функцию, заключающуюся в рассмотрении жалоб на решения судов первой инстанции, с организационной и контрольной деятельностью. Третья ступень — верховные суды, имеющие статус высшего суда.

3.Во многих странах в рамках единой судебной системы кроме судов общей юрисдикции имеется сеть специализированных судов: ювенальные, налоговые, экологические, семейные и др.

4.В судебных системах континентального и англосаксонского права все больший вес приобретает институт судебного конституционного контроля. Конституционные суды как специальные органы конституционного контроля появились сначала в США, Австрии, Чехословакии, а позднее — в Италии и Германии. Писаные конституции и органы, наделенные

правом оценивать конституционность законов, сейчас образованы в подавляющем большинстве европейских стран135, в том числе в России. Институт судебного конституционного контроля существует в двух формах — американской и европейской (или австрийской).

Американская модель предусматривает конституционный контроль силами судов общей юрисдикции136. Здесь возможны два варианта: либо каждая судебная инстанция наделяется правом такого контроля, либо только верховный суд. Подобная институция распространена в США, Канаде, большинстве стран Латинской Америки, в Японии, Индии, Австралии, Швейцарии, Скандинавских странах.

Европейская, или австрийская, модель предполагает создание специального суда, осуществляющего конституционный контроль. Такие суды действуют в Австрии, Бельгии, Испании, Италии, Португалии, Российской Федерации, Франции, ФРГ и других странах. Она сложилась под непосредственным влиянием присущих европейской континентальной правовой семье общих установок в виде верховенства закона и подчиненной роли судебной практики, откуда проистекает нежелание наделять правом конституционного контроля суды общей юрисдикции.

135Зорькин В.Д. Интеграция европейского конституционного пространства: Вызовы и ответы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12. С. 4.

136Судебные системы и судопроизводство в западных странах // Отечественные записки. 2003. № 2.

248

К сфере компетенции органов конституционного контроля обычно относятся: проверка решений государственных органов, рассмотрение внутрифедеральных конфликтов и конфликтов между органами государственной власти. Основная же их функция — обеспечение конституционной законности.

Вдеятельности органов конституционного контроля можно выделить две стадии — предварительную и конечную. Предварительная предусматривает изучение нормативных актов на различных этапах их законодательной разработки. Во Франции, к примеру,— это прерогатива Конституционного совета. Контроль над законотворческими проектами может быть инициирован президентом республики, председателями палат парламента, 60 депутатами обеих палат. Аналогичная форма контроля существует в Ирландии, Португалии. На конечной стадии контроль над уже принятыми законодательными актами может быть абстрактным — безотносительно конкретных ситуаций применения закона и конкретным — при рассмотрении определенного дела в суде. Почти во всех странах заключение суда о неконституционности какого-либо нормативного правового акта влечет за собой приостановкуразрешения дела до решения вопроса конституционным судом.

5. Расширение полномочий конституционных судов, которые в странах, практикующих американскую модель, имеют право препятствовать вступлению закона в силу, отменить действующий закон, что поднимает эти решения до уровня конституционных актов, обладающих даже большей силой, нежели парламентские акты.

Внекоторых странах правом конституционного контроля наделены верховные суды, например в США, странах Скандинавии. Но кассационные суды Италии и Франции, Верховный суд Испании, Федеральная судебная палата ФРГ таким правом не обладают.

6. Переход к транснациональному судебному контролю в деятельности таких наднациональных судебных органов, как Европейский Суд по правам человека в Страсбурге и Европейский Суд Правосудия в Люксембурге. Национальные конституционные суды в этих условиях вынуждены соразмерять свою деятельность с деятельностью данных наднациональных органов. Существуют разные уровни наднационального контроля — от собственно Европейского союза (в который

Россия не входит) до Совета Европы, более широкого объединения, охватывающего 46 стран и более 800 млн европейских граждан137.

Низшее звено судебной системы — мировой суд. Как суд первой инстанции он разбирает дела о малозначительных уголовных преступлениях, проводит предварительное разбирательство более значительных уголовных дел и рассматривает в упрощенном порядке мелкие дела. Мировой судья в ряде государств — должностное лицо, как правило, назначаемое центральными органами государственной вла-

137 Зорькин В.Д. Интеграция европейского конституционного пространства: Вызовы и ответы. С. 4.

249

сти, единолично рассматривающее дела в мировом суде. Мировые судьи наиболее приближены к местному сообществу, хорошо знают его ценностные ориентиры и проблемы. В традициях мирового судопроизводства — рассмотрение споров на основе народоправства, обычных норм, базирующихся на идеях справедливого общества.

Впервые идея демократического правосудия получила воплощение в суде центуриатных комиций в Риме, где оценка фактических обстоятельств дела, вынесение окончательного решения в отношении предполагаемого виновного лица, определение наличия вины и ее степени, меры ответственности за содеянное осуществлялись самим народом.

Несмотря на значительное влияние римского права, мировое рассмотрение конфликтов наиболее успешно стало развиваться в Англии (в XIV в.), в Северной Америке (в XVII в.), во Франции (в конце XVIII в.), в России (во второй половине XIX в.). Это предопределило принципиально иное, чем в эпоху Средневековья (инквизиционные начала правосудия), социальное назначение суда в государстве, иные взаимоотношения суда с государственными органами и населением.

Первоначально в Англии мировые суды заседали в коллегиальном составе: двое мировых судей и присяжные заседатели. В конце XV в. мировым судам было разрешено разбирать уголовные дела не только на четвертных сессиях, но и между ними, что привело к возникновению суммарной юрисдикции, когда дело рассматривалось без присяжных. С середины XVI в. на мировых судей была возложена обязанность проводить предварительное расследование дел о преступлениях, преследуемых по обвинительному акту, т.е. своеобразную процедуру предания суду по делам, подлежащим рассмотрению судом присяжных. Этот вид судебных органов сохранился до настоящего времени, называется магистратским, а среди мировых судей доминируют представители среднего класса.

Мировые суды, действующие во Франции, называют консилиаторами (примирителями). С самого начала в организации судебной системы Франции была обозначена демократическая линия. Декретом от 16 августа 1790 г. «Об организации судов» для судебного разрешения исков на незначительные суммы был создан институт мировых судей — juges de paix, которые рассматривали дела с участием прюдомов — асессоров, избираемых из числа наиболее почетных граждан. Более крупные иски рассматривались окружным судом в составе пятерых судей, избираемых населением. Избрание мировых судей осуществлялось через коллегию выборщиков, в которую включались так называемые активные граждане, уплачивающие прямой налог в сумме не менее трехдневной заработной платы. Неимущие и малоимущие слои населения от выборов отстранялись.

Ордонансом от 23 декабря 1958 г. «О судебной организации» мировые судьи были упразднены, а суды низшего звена стали подразделяться на две категории — малой и большой инстанций. Суды (трибу-

250