10025

нов не законотворческой, а политической стороны. Они стано-

вятся политическими форумами, лишь частично способными влиять на происходящие в своих странах события. Эта тенденция обусловлена развитием и укреплением партийной инфраструктуры, а также усилением роли правительства в управлении государством, что связано с выросшим темпом общественной жизни и необходимостью увеличения гибкости в управлении все более усложняющимися процессами в обществе.

Воднопартийных государствах традиционно сильно влияние исполнительной власти на законодательные органы, но такая же ситуация существует и в странах с двухпартийной системой, так как ввиду особенностей подсчета голосов в системе относительного большинства (например, в Великобритании) усиление малых партий приводит

кснижению процента необходимых для правящей партии голосов. Несмотря на больший видимый демократизм парламентской модели, здесь мы сталкиваемся с исключением из правила.

Вгосударствах с ограниченной президентской властью порой действуют эффективные механизмы, ограничивающие исполнительную власть и защищающие законодательный орган. Сохраняют влияние и законодательные собрания в парламентских многопартийных республиках, но в них это приводит к издержкам многопартийного парламентаризма, сопряженного с быстрой сменой коалиций боль-

шинства, а значит, и правительств.

Дж. и Я. Дербишайры предлагают следующие критерии123, с по-

мощью которых можно исследовать соотношение между органами исполнительной и законодательной власти:

1) наличие у законодательного органа права законодательной инициативы;

2) способность законодательного органа решать политические вопросы;

3) возможность для органов законодательной власти критиковать, ограничивать и распускать органы исполнительной власти.

Вотношении права законодательной инициативы уже отмечалось, что в последнее время значение парламентов в большинстве стран мира начинает снижаться. Их роль сводится к принятию разработанных исполнительной властью законопроектов и внесению в них поправок. Наиболее существенным исключением являются Швеция и США.

Впроцессе принятия политических решений влияние законодательного органа тоже крайне невелико из-за наличия партийной системы и действующей в ее рамках партийной дисциплины, несмотря на то что формально данная прерогатива имеется практически у всех парламентов. Исключение — также Швеция.

123 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 83.

221

Для осуществления политического контроля над органами исполнительной власти создаются специальные парламентские механизмы. В большинстве парламентских республик одним из них является регулярное тестирование министров, которое может закончиться голосованием о доверии. В президентских же и отдельных парламентских республиках существуют специальные парламентские комитеты, которые обладают правом расследовать деятельность министров и служащих и привлекать их для дачи показаний. Наиболее эффективно они действуют в США, Германии, Италии и Японии.

В парламентских республиках парламент имеет теоретическую возможность отстранить правительство от власти. В некоторых государствах сделать это достаточно легко (Италия, Папуа — Новая Гвинея). В других приняты ограничительные нормы, действие которых затрудняет этот процесс (Германия, Франция). В президентских республиках процесс смены главы исполнительной власти еще более сложен, так как, во-первых, кроме участия парламента он обычно требует участия высшего судебного органа страны, а во-вторых, подразумевает ограниченное число обвинений, на основании которых такая процедура может быть применена.

Все это показывает, что в большинстве стран мира сегодня наблюдается тенденция к перераспределению функций междуветвями власти.

Еще одним важным фактором, негативно характеризующим развитие мирового парламентаризма и тесно связанным с уже приведен-

ным, является постепенное видоизменение природы представительства в современных органах законодательной власти.

Основой парламентской демократии изначально считалось представительство интересов населения, но параллельно с ним развивались две другие формы: представительство партийное и представительство отдельных групп населения (одной из его разновидностей является лоббизм). На протяжении ХХ в. происходило постепенное усиление представительства партийных и лоббистских интересов в парламентской деятельности, что не могло не снизить долю представительства населения, а значит, и ответственность парламентария перед избравшими его гражданами. Партийное представительство усиливалось по мере того, как в мире все более популярным становилось голосование по партийным спискам, которое в целом приводит к появлению между гражданином и депутатом посредника в виде партии. Лоббизм позволяет сформировать параллельную систему поддержки депутатов, которая обеспечит их избрание в случае частичной утраты к ним доверия избирателей. Все это приводит к росту коррупции, а следовательно, и зависимости парламентов от исполнительной власти.

Органы законодательной власти государства выполняют несколько важнейших функций, степень исполнения которых весьма значительно зависит от страны и типа существующего в ней режима.

222

Во-первых, с помощью законодательного органа легитимизируется политика государства.

Это основная функция законодательного органа, через нее осуществляется «правление закона». Данная функция (повторим) базируется на современном понимании природы государства, которое определяет первоначалом власти волю народа. В современном обществе официально признается только легитимный тип власти, а потому любая власть, независимо от подлинного источника своего происхождения, нуждается в легитимации, дабы обеспечить себе международное признание. Именно с этим связано то обстоятельство, что законодательные органы власти отсутствуют лишь в сравнительно небольшом числе государств, которые постоянно сталкиваются с проблемами своей легитимации на мировой арене. Это может быть приемлемо только в абсолютистских государствах, апеллирующих к традиции, но не в государствах с лидерами харизматического типа или с иными недемократическими формами власти.

Уже отмечалось, что законодательные органы власти могут выполнять эту функцию с разной степенью эффективности. В странах с сильной законодательной властью она полностью реализует процесс законотворчества. В других странах законотворчество инициируется исполнительной властью и только контролируется законодателями. И наконец, в недемократических странах законодатели не влияют на реальный процесс законотворчества, а только утверждают принятые решения.

Во-вторых, законодательные собрания представляют население страны и призваны выражать мнение общества.

Эту функцию, кстати, могут осуществлять и консультативные выборные органы, не имеющие законотворческих полномочий. Другое дело, что донесение воли народа до сведения исполнительной власти по большому счету бессмысленно, если нет возможности заставить эту власть к такому мнению прислушаться. Законодательные органы могут в разной степени представлять общество и влиять на происходящие в стране события и исполнительную власть.

Законодательный орган власти становится местом борьбы ведущих политических сил, благодаря чему происходит выработка реального политического курса. Общество втягивается в эти баталии и получает представление о происходящих в стране событиях. При однопартийной системе законодательный орган не может быть подобной открытой ареной, дебаты переносятся в «подполье», в закрытые институты внутри партии и исполнительной власти, отчего общество утрачивает с ними связь. Тем не менее даже при таком весьма несовершенном парламентаризме данная функция законодательного органа может иметь большое значение.

В-третьих, деятельность законодательного органа направлена на постоянный контроль исполнительной власти.

223

Именно законодательные органы способны осуществлять функцию контроля за деятельностью исполнительной власти, обращать внимание общества на негативные последствия ее политики, которые могут быть для него неочевидны. Для этого и существует парламентская оппозиция, защищенная в большинстве демократических стран статусом неприкосновенности парламентария.

Сочетание указанных функций описывает то деятельностное поле,

врамках которого функционирует законодательный орган, являющийся

вконечном счете главным проводником влияния народа на власть. Законодательные органы власти имеют различную структуру.

Наиболее ярким признаком, на основании которого может быть осуществлена их классификация, является количество палат.

Однопалатные парламенты, как правило, существуют в унитарных государствах, только 51 из 168 таких государств имеет двухпалатный высший орган законодательной власти. При этом сам факт наличия унитарных государств с двухпалатными парламентами можно объяснить стремлением даже при такой форме государственного устройства обеспечить максимально возможную автономию регионов

врамках единого государства.

Внекоторых государствах (например, Великобритании) верхняя палата сложилась исторически в период, когда влияние аристократии на политику страны было еще слишком велико. Она выражает интересы наследственной знати в противовес интересам остального общества, т.е. является, по сути, сословным пережитком. Поэтому в настоящее время в подобных государствах довольно часто поднимается вопрос об ограничении прерогатив верхней палаты, а то и о полном ее упразднении.

Можно утверждать, что наличие верхней палаты парламента — один из существенных признаков федерализма, механизм представления воли регионов на общефедеральном уровне. Среди 24 федераций мира 19 имеют двухпалатный парламент.

Сами названия палат — «верхняя» и «нижняя» — пришли из истории английского парламента, где заседали аристократы и простолюдины. Это не соответствует современному положению вещей, ибо в настоящее время реальная политическая власть сосредоточена преимущественно в нижней палате, в то время как верхняя занимается большей частью региональным (или сословным) представительством.

Процедуры выборов в верхнюю палату парламента в разных государствах различаются. Допускаются прямые и косвенные выборы; назначение органами региональной власти. Иногда в верхнюю палату наряду с региональными представителями избираются представители от государства в целом.

Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования верхних палат: прямые, непрямые, смешанные выборы, назначение, кооптация. Наиболее широко распространен принцип вы-

224

борности: из 67 существующих двухпалатных парламентов в 40 верхние палаты являются избираемыми. Прямым избранием формируются верхние палаты Польши, Румынии, Чехии, Швейцарии, США, Японии.

Например, 100 членов Сената в Конгрессе США (по два сенатора от каждого штата) избираются простым большинством голосов в 48 штатах, абсолютным большинством — в штатах Джорджия и Луизиана. Выборы сенаторов проходят по униноминальной мажоритарной системе в один тур в избирательных округах, устанавливаемых легислатурами штатов. Срок полномочий — 6 лет с обновлением трети состава каждые 2 года. Кандидат в сенаторы должен не менее 9 лет являться гражданином США, постоянно проживать в соответствующем штате и быть не моложе 30 лет124.

Верхняя палата парламента Японии — Палата советников, состоящая из 252 членов, избирается путем всеобщих прямых выборов на основе смешанной системы: 152 советника избираются простым большинством от 48 многомандатных округов. Избиратели по пропорциональной системе отдают один голос за одну из политических партий, а другой — за конкретного кандидата.

Путем непрямых выборов формируются верхние палаты Австрии, Словении, Франции. Например, во Франции из 321 сенатора 309 представляют местные власти, а именно: 304 сенатора от столичного и заморских департаментов (296 — от столичного, 8 — от заморского), 2 сенатора от заморских территориальных областей Майот и Сен- Пьер-э-Микелон, 3 сенатора от заморских территорий Французской Полинезии, Уоллис-э-Фортуна и Новой Каледонии; 12 сенаторов представляют французов за границей125.

Выборы проводятся по департаментам коллегиями выборщиков, которые насчитывают 108 тыс. членов и состоят из избранных в департаменте депутатов Национального собрания и региональных советников, генеральных советников данного департамента, делегатов муниципальных советов или их заместителей.

В зависимости от количества населения, проживающего в коммунах, муниципальные советы избирают делегатов на выборы сенаторов. Сами выборы в 13 департаментах, избирающих 5 и более сенаторов каждый, проводятся по пропорциональной системе с правилом «наибольшей средней»126. В остальных департаментах, где число сенаторов не более 4, выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура.

124Bicameral System in the World. A. Survey, Meeting of the Senates of the World. 2000. March 14-th. Palais du Luxemburg. P., 2000. P. 11.

125Першин Е.В., Паргачева И.П. Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: Мировой и отечественный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 3. С. 3–13.

126Расчет ведется по формуле д`Хондта. Согласно этому методу, все голоса, полученные каждым партийным списком, делятся на 1, 2, 3, 4 и т.д. до тех пор, пока все места не будут заняты. Полученные квоты ранжируются в порядке убывания, а места выделяются списком, получившим наивысшие средние показатели.

225

Комбинация прямых и непрямых выборов используется при формировании Сената Испании — верхней палаты Генеральных кортесов, при образовании Сената Бельгии.

Прямые выборы применяются в Италии на региональной основе пропорционально численности населения областей, каждая из которых (за исключением Молизе и Вале-д’Аоста) должна быть представлена не менее чем 7 сенаторами. Система голосования смешанная.

Непрямыми (косвенными) выборами формируется большая часть верхней палаты парламента Индии. Из 245 имеющихся в настоящее время членов Совета Штатов 233 избираются выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий. Выборы в Совет проводятся по системе голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения.

Главной целью верхней палаты является согласование интересов отдельных регионов государства. При ее помощи интересы регионов учитываются в законотворческой деятельности центра, а потому федеративные государства с однопалатным высшим законодательным органом не могут быть признаны полностью федеративными. Унитарные государства, в которых существует «палата регионов» (например, Испания), на деле являются государствами с гораздо более демократичными отношениями между регионами, чем однопалатные федерации.

Впрочем, в отдельных случаях верхняя палата может выступать

вроли инструмента, который исполнительная власть использует для того, чтобы ограничить полномочия нижней палаты. Подобной цели на заре английского парламентаризма служила палата лордов. Аристократия могла препятствовать развитию общественных отношений

внаправлении, которое ее не устраивало. Хотя в настоящее время подобная возможность формально у нее сохранилась (взять хотя бы решение о запрете псовой охоты, которое она заблокировала), в целом традиционным стало снижение ее влияния в политической жизни страны. Именно для этих целей используется и верхняя палата парламента Беларуси (Совет республики), так как процесс выборов ее членов полностью подконтроленместнымадминистрациям, ачерезних— президенту.

Нижние палаты высших законодательных органов власти имеют больше силы, чем верхние, или равны им по полномочиям. Но существуют исключения из этого правила — верхняя палата имеет больше полномочий в парламентах Беларуси, Нигерии, США и Филиппин.

Распределение полномочий между палатами строится по сле-

дующей схеме. Реальная законотворческая деятельность осу-

ществляется нижней палатой, в то время как верхняя налагает вето на принимаемые законы или вносит в них свои поправки. В

ряде стран верхняя палата обладает только возможностью отклонения принятых нижней палатой законодательных актов. В некоторых странах не все законодательные акты могут быть отвергнуты верхней

226

палатой. Например, в Великобритании палата лордов не может отклонять законы, касающиеся финансовых вопросов, и законы, принятые на основании предвыборного манифеста победившей партии.

Внекоторых государствах верхняя палата может лишь временно приостановить вступление в силу законодательных актов (во Франции — на месяц по финансовым законопроектам и на год по остальным). В отдельных случаях нижняя палата может преодолеть вето верхней квалифицированным большинством голосов (Польша, Германия). Впрочем, существуют и страны, где вето верхней палаты обладает исключительным значением (США) и на принятие некоторых решений (не касающихся финансовой сферы) требуется ее обязательное согласие.

Вфедеративных государствах соотношение полномочий палат парламента является эффективной моделью функционирования государственного управления и действительного присутствия демократии в политической жизни страны. Чем более стабильна федеративная конструкция, чем выше демократия в отношениях между центром и регионами, тем сильнее верхняя палата парламента по сравнению с нижней. Государства со слабой верхней палатой являются государствами со слабым федерализмом, мало отличающимися от федераций с однопалатным парламентом.

Здесь показателен пример США. Американский федерализм возник на основе свободного союза североамериканских колоний, объединившихся в борьбе с английским колониализмом. Первоначально степень интеграции штатов была крайне незначительной, лишь с течением времени общефедеральные органы смогли перераспределить власть в свою пользу. Тем не менее традиционная самостоятельность отдельных штатов продолжает оставаться очень высокой.

Огромное число современных федераций является трансформацией унитарных государств, в которых значительно ослабла центральная власть, а потому сам процесс перераспределения полномочий носил характер «уступки», которую власть стремится впоследствии максимально нивелировать.

Состав высшего законодательного органа государства обычно определяется в процессе выборов. Исключения из этого правила позволяют многое понять в политической жизни конкретных государств.

Парламенты нескольких государств имеют смешанный состав представительства, в рамках которого выборы совмещаются с назначением. Чаще всего это реализуется органами исполнительной власти. Можно выделить государства, в которых существует сословное представительство, сохранившееся с раннего периода парламентаризма (Великобритания) или являющееся выражением реального влияния аристократии на политические процессы в стране. Особые члены парламента назначаются монархом и могут как составлять отдельную палату, так и включаться в состав одной палаты с выборными членами. Существуют государства (например, Королевство

227

Тонга), где назначенные члены парламента не являются сословными представителями. Подобная схема может использоваться для обеспечения контроля авторитарной исполнительной власти над законодательным органом, но может быть и механизмом временного обеспечения согласия между властями в переходный период. Здесь важно то, насколько велика численность назначаемых членов парламента.

Вотдельных случаях назначение членов парламента используется для обеспечения политических представительских квот. Например,

вТанзании смешанный способ формирования палат предусматривает условия для регионального, женского и партийного представительства. В Бангладеш 30 мест в Национальном законодательном собрании зарезервированы для женщин. В национальном законодательном собрании Пакистана 10 мест принадлежат христианам, индусам, персам и другим политическим меньшинствам. В Румынии в Палате депутатов за представителями национальных меньшинств сохранены 15 мест. В индийском Лок Сабха ассигнованы 2 места для англоиндийского сообщества. В Сингапуре правила группы представительных избирателей гарантируют, что минимум 15 членов парламента

имеют некитайское происхождение. В Зимбабве 10 мест Законодательной палаты принадлежат вождям127.

Воднопартийных (особенно коммунистических) государствах система выборов близка к системе прямого назначения, так как кандидатуры претендентов на членство в законодательном органе проходят отбор внутри партии. Таким образом, несмотря на формальные выборные процедуры, происходит назначение парламентариев исполнительными органами, контролируемыми правящей партией. Система назначения, распространенная на весь парламент, в этом случае уже не может служить для согласования интересов и является средством политической манипуляции с целью сохранения власти. Непартийные представители, иногда включаемые в парламент, реальной власти не имеют.

Система назначения членов парламента наиболее распространена в странах Карибского региона и Британского Содружества, находящихся под влиянием британской модели. Пожизненное членство

вверхней палате существует только в Великобритании.

Встранах с проамериканской моделью государственного управления, которая на данный момент считается главной альтернативой вестминстерской модели, используется выборная система формирования состава палат.

Выборные системы отдельных стран имеют свои особенности.

Вряде стран существует особая система назначения некоторых членов нижней палаты, призванная поддержать баланс в верхней палате: правом назначения членов обладают премьер-министр и

127 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 77.

228

официальный глава оппозиции (Антигуа, Багамские Острова и Барбадос, Белиз, Гренада, Сент-Люсия, Тринидад и Тобаго).

Вотдельных странах действует такая система выборов членов верхних палат, при которой они проходят косвенно или многоступенчато (Австрия, Бельгия, Франция, Германия, Индия, Ирландия, Нидерланды и др.). В большинстве случаев этот процесс начинают органы законодательной власти регионов.

Члены верхней палаты Германии выбираются членами правительств земель.

ВИндии существует так называемый «передаваемый голос», который при выборах в верхнюю палату парламента один из кандидатов может отдать другому.

ВМалайзии члены верхней палаты не могут избираться на свои посты более двух сроков подряд.

Внекоторых государствах для членов законодательных органов власти существуют образовательные цензы (Ботсвана, Гамбия, Камерун, Коста-Рика, Кения, Малави, Сингапур, Филиппины).

Все эти особенности обусловлены не только спецификой той или иной страны, культурой населяющих ее народов, но и историей возникновения в ней парламентаризма, которая, как правило, восходит к той из стран с богатыми демократическими традициями, чья политическая система была выбрана в качестве прообраза.

Таким образом, например, ограничение сроков пребывания в должности членов верхней палаты связано с наличием непрямой системы выборов, при которой промежуточное избрание действующего представителя наиболее вероятно. Образовательные цензы имеют смысл в странах «третьего мира», где образовательный уровень населения крайне невысок, отчего возникает опасность прохождения в законодательный орган некомпетентных людей. Мера эта принята не

всамых демократических странах, а потому конкретные мотивы ее введения могут быть обусловлены стремлением создать еще одно препятствие на пути неугодных кандидатов.

Существуют и другие ограничения парламентской деятельности, которые служат обеспечению более эффективного представления выборным лицом интересов избирателей. Одна из них — возрастной ценз. В нижних палатах парламента наиболее распространены такие цензы: 21 год (Бразилия, Венесуэла, Румыния), 23 года (Франция), 25 лет (Аргентина, Индия, Италия, Пакистан, США, Таиланд, Уругвай, Филиппины, Япония). Для верхних палат парламента цензы иные: 30 лет (Аргентина, Венесуэла, Индия, Пакистан, Румыния, США, Уругвай, Япония), 35 лет (Таиланд, Филиппины, Франция), 40 лет (Италия). Членство в верхних палатах, как правило, требует более солидного возраста, так как считается, что оно сопряжено с более значительной ответственностью.

Сроки исполнения полномочий членами законодательных органов власти также значительно различаются. Чаще всего члены ниж-

229

них палат и однопалатных парламентов избираются на 5 лет, что понятно и технически, и политически. Технически проведение выборов является сложным и дорогостоящим мероприятием. Осуществление же всяких политических действий рассчитано на длительный период времени, после которого только и могут быть видны их результаты. Слишком частое проведение выборов привело бы к ликвидации долгосрочных политических проектов и не обеспечило бы единого государственного курса в перспективе.

Вместе с тем во многих европейских государствах с богатыми демократическими традициями существуют укороченные сроки пребывания у власти членов законодательных органов. К их преимуществам относится более осторожная политика правительств, боящихся потерять поддержку населения. К недостаткам же можно причислить то обстоятельство, что избирательная кампания в этих государствах фактически не прекращается. Для стран с устоявшейся демократией подобная ситуация неопасна, но молодые демократии не способны эффективно функционировать в таких условиях.

В государствах, где нижние палаты избираются на 6 и более лет, для сохранения устойчивой связи с обществом зачастую используется система непрерывной ротации, т.е. обновления части состава палаты. Это позволяет законодателям более гибко реагировать на изменения политического климата в обществе. Так, в Аргентине, Марокко и Франции парламенты избираются на 9 лет, но каждые 3 года заменяется треть их состава. В Бразилии парламент избирается на 8 лет и каждые 4 года меняются треть или две трети его состава. В Алжире, Нидерландах, Филиппинах и Японии вновь избранный парламент действует 6 лет, а через 3 года меняется на треть. В Индии, Пакистане и США законодательное собрание избирается на 6 лет, и каждые 2 года его состав на треть меняется. В Казахстане четырехлетний парламент меняется наполовину через 2 года.

Численность высших законодательных органов государства также весьма значительно изменяется от страны к стране. И тут принципиальны два фактора:

1)численность парламента должна быть выше в государствах, в которых выше численность населения, так как в парламенте должно обеспечиваться его пропорциональное представительство;

2)чрезмерное увеличение численности высшего органа законодательной власти нежелательно, так как по мере ее роста функционирование парламента становится все более неэффективным.

Очевидно, что при большой численности населения страны, как правило, более многочисленными становятся и законодательные органы; одновременно растет и число людей, которых представляет каждый депутат. Так, в Сан-Марино каждый депутат представляет всего 400 чел., в то время как в Индии — примерно 1,7 млн чел. Вместе с тем подобное увеличение делает законодательные органы

230