10025

больших государств менее представительными, так как депутат не в состоянии выражать интересы такого большого числа людей. Причем сами эти органы становятся громоздкими, негибкими в принятии решений и проведении адекватной долгосрочной политики.

Наиболее наглядный пример — высший законодательный орган Индии, чья деятельность после сведения на нет доминирующего положения в нем Индийского национального конгресса (ИНК) характеризовалась постоянной сменой правительств и политических курсов, что привело к возрождению политической монополии ИНК. Политический плюрализм вызвал засилье в парламенте малочисленных партий, не способных сформировать устойчивое правительство, и панацеей стала однопартийная система.

Именно из-за снижения эффективности громоздких парламентов больших государств для них является предпочтительной ограниченная президентская республика.

Существует два исключения из указанного правила корреляции между численностью населения и размером высшего законодательного органа.

Вкоммунистических и национал-социалистических государствах,

атакже Индонезии и Тайване из-за декларируемого стремления властей обеспечить представительность высшего органа законодательной власти эти органы имеют непропорционально большие размеры.

ВКитае в его состав входят 2979 членов, в Ливии — 1112. Функционирование таких громоздких парламентов в текущем режиме государственного управления совершенно невозможно, поэтому они собираются редко и лишь для принятия ключевых решений по вопросам политического и экономического развития страны на длительный срок. В промежутках между созывами действуют постоянные комиссии и секретариаты или же постоянные национальные законодательные собрания, которым делегируются полномочия этих гигантских выборных органов.

Реальный смысл подобной системы двухуровневого законодательствования заключен в том, чтобы создать еще один механизм, направленный на обеспечение сохранения власти в руках правящей верхушки. С одной стороны, в многочисленных органах власти более проблематично появление случайной оппозиции, с другой — в процессе выборов постоянных законодательных органов возникает возможность обеспечить полный контроль над ними благодаря обладанию большинством во временном высшем органе законодательной власти.

Другое исключение — Великобритания с ее гигантской палатой общин в 659 членов и еще более огромной палатой лордов, состоя-

щей сегодня из 750 наследственных пэров, 470 пожизненных пэров, а также 1038 членов, обладающих правом голоса128.

128 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира. Т. 1. С. 83.

231

§ 3. Исполнительная власть в системе государственного управления и модели ее организации

Исполнительная власть государства ведает исполнением законов, принятых законодательной властью. Смысл выделения этой ветви власти в том, что она должна действовать в интересах государства, а не тех людей, которые ее представляют. Ограничить возможный произвол исполнительной власти по отношению к обществу можно только при выведении из-под ее юрисдикции процессов принятия, изменения и трактовки законов.

Исполнительная власть всегда строится иерархически и обладает солидарной ответственностью. Фактический глава исполнительной власти (глава государства или глава правительства — в зависимости от формы организации исполнительной власти) несет всю полноту персональной ответственности за осуществляемую в стране политику.

В законодательных органах власти всю полноту ответственности несет каждый конкретный избираемый или назначаемый представитель (депутат), который отчитывается перед своими избирателями или назначающей инстанцией за результаты своей деятельности. В исполнительной же власти отдельный министр ответствен только перед ее главой, который отвечает за действия правительства перед обществом, в том числе за действия конкретного министра.

Подобное положение дел позволяет обеспечить вертикаль исполнительной власти и реальную управляемость обществом, которая была бы невозможна при ином распределении ответственности. Глава исполнительной власти представляет собой всю исполнительную власть в целом.

Исполнительная власть осуществляет деятельность по управлению страной на различных уровнях ее включенности в хозяйственный механизм общества, поэтому уровней исполнительной власти может быть много. Мы можем четко выделить две ее важнейшие части.

Часть исполнительной власти определяет текущую политику государства, решает тактические вопросы и ставит цели, в рамках реализации которых и будет осуществляться управление государством. Это политические органы исполнительной власти. Вторую часть составляют неполитические органы государственной власти — оплачиваемая государственная служба, в состав которой входят институты и должности, предназначенные для исполнения воли политических органов исполнительной власти. Чиновники на государственной службе несменяемы и, как правило, не утрачивают своих постов в случае смены власти в стране после очередных выборов, в отличие от чиновников политических органов власти.

Функционирование исполнительной власти весьма значительно зависит отееформы. Можновыделитьсемьформисполнительнойвласти:

1)парламентская;

2)ограниченная президентская;

232

3)дуалистическая;

4)коммунистическая;

5)неограниченная президентская;

6)милитаристская;

7)абсолютистская.

Первые три из перечисленных форм характерны для демократических государств, остальные — для недемократических. В недемократических государствах название главы исполнительной власти может быть различным: «революционный лидер», «религиозный лидер», «председатель национального совета примирения» и т.д. Однозначно судить о форме исполнительной власти на основании названия ее главы нельзя.

Государственное управление обеспечивает надлежащее функционирование структур исполнительной власти в целях организации деятельности ее органов и обеспечения реализации этими органами конституционно определенной функции по применению и исполнению законодательства и подзаконных нормативных правовых актов.

Наиболее основательно содержание государственного управления проявляется в органах исполнительной власти. Оно включает в себя следующие обязательные элементы: анализ ситуации, сложившейся в системе государственного управления; определение цели управленческого воздействия и ресурсов, необходимых для ее достижения; принятие субъектом управления решения о содержании и порядке действий; доведение принятого решения до объекта управления; организация обратной связи; проверка содержания деятельности объекта управления в целях достижения поставленной цели, включая контроль за этой деятельностью, допускающий при необходимости применение к объекту управления мер государственного принуждения.

Данные элементы являются базовыми для организации функционирования аппарата исполнительной власти. Более того, в каждом государственном органе независимо от его отнесенности к той или иной ветви власти присутствует государственное управление.

В органах исполнительной власти государственное управление носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер. В этом случае объект властного воздействия при реализации исполнительной власти — поведение лиц, не входящих в структуру исполнительной власти и не подчиненных этим органам.

Кроме того, государственное управление осуществляется внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (иерархической) соподчиненности. Объект властного воздействия при осуществлении государственного управ-

233

ления в органе исполнительной власти — поведение лиц, входящих в структуру данного органа129.

В современном мире, как мы уже отмечали, существует три типа систем государственного управления:

1)монократическое, которое имеет высокоцентрализованный характер, так как находится в руках одного органа. Самоуправление в таких системах не допускается;

2)сегментарное, при котором нет развитой системы взаимных сдержек и противовесов между ветвями власти;

3)монотеократическое, при котором в одних руках сосредоточена

игосударственная, и духовная власть (Ватикан, Иран).

Важной характеристикой современного разделения властей является организация тесного взаимодействия между исполнительной и законодательной властью. Французский государствовед Ж.-Л. Шабо различает государства, где деятельность представительной и исполнительной власти основана на их разделении (США), государства, в основе которых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобритания), и государства со «смешением» властей (авторитарные режимы) как противоположностью разделения. Таким образом, само понятие «разделение властей» относительно и сводится к особенностям некоторых национальных систем государственного управления. Обязательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является закрепление в них возможности роспуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства. И то и другое способствует эффективности управления, в частности при разрешении серьезных кризисов, но имеет мало общего с классическими представлениями о взаимонезависимости властей.

Отличительной чертой функционирования современной системы управления государством является усиление исполнитель-

ной власти. В большинстве современных государств органы исполнительной власти разрабатывают 80–90 % законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для проработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие по сложности простые дилеммы типа «да — нет». Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполнительной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполнительной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться либо не вмешивается по традиции. Классический пример — сфера регламентарной власти правительства во Франции. Другое, гораздо

129Сухарев А.С. Реализация государственной власти. Особенности терминологии

//Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 3. С. 15.

234

более распространенное проявление той же тенденции — многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы. В России такую роль играют указы президента и постановления правительства, а также многочисленные ведомственные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов, и значительная часть собственно нормотворческих функций. Если исполнительная власть и политически доминирует над законодательной (мажоритарные парламентские режимы с партийной дисциплиной, суперпрезидентские республики и т.д.), можно говорить даже о законотворческой функции исполнительной власти, когда прохождение законов через парламент — формальная процедура. В современной России ситуация противоположна: отношения Государственной Думы и исполнительной власти иногда характеризуются противостоянием — каждый участник стремится к максимальной самостоятельности. В результате деятельность высших органов государственной власти отличается сравнительно низкой эффективностью. Естественный выход — усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотворчества.

Усиление исполнительной власти проявляется также в росте численности и сложности используемого аппарата. Наряду с повышающейся ролью административных актов это дает некоторым исследователям основание для того, чтобы говорить об администрации как о «четвертой власти», противопоставляемой не только законодательным органам, но и собственной политической верхушке — правительству.

Вгосударствах демократических и недемократических исполни-

тельная власть существенно различается по форме реализации своих функций.

Вдемократических государствах, как правило, преобладает пар-

ламентская форма организации исполнительной власти. Ее называют еще вестминстерской моделью, ибо она появилась в Великобритании. Учитывая, что 29 государств из тех, в которых принята эта форма, некогда входили в состав Британской империи, можно предположить, что принятие ими данной модели было обусловлено исторически.

Парламентская форма используется в либерально-демократи- ческих государствах и молодых демократиях. Это позволяет утверждать, что она способствует наиболее быстрому переходу общества к демократии, так как в ее рамках практически невозможно осуществлять диктаторское правление. Молодые демократии с парламентской формой правления наиболее стабильно движутся по пути демократизации.

Эта форма правления преобладает в небольших государствах. Исключение составляет Индия, но ее история после обретения независимости показывает, что парламентская модель действует в ней

235

неэффективно, провоцируя частые политические кризисы. Парламентская форма предпочтительнее именно для маленьких государств, в больших она создает неустойчивую систему власти, которую некому стабилизировать в отсутствие независимого от парламента главы исполнительной власти.

Парламентскую форму правления характеризуют следующие основные черты.

1.Полномочия главы государства четко отделены от полномочий главы правительства и от политических процессов в парламенте и стране. Глава государства исполняет преимущественно церемониальные и представительные функции, его роль в функционировании исполнительной власти невелика. Он возглавляет не исполнительную власть, а государство в целом, но имеет для этого государства символическое значение. Глава государства — король или избираемый парламентом президент. В странах Британского Содружества с такой формой правления главой государства является британский монарх, представляемый генерал-губернатором.

2.Правительство формируется законодательным органом. Срок правления не ограничен, он определен расстановкой сил в парламенте.

3.Лидер партии или коалиции назначается на должность пре- мьер-министра главой государства с согласия большинства, после чего он по соглашению с партиями, вошедшими во властную коалицию, определяет кандидатуры членов будущего кабинета.

Существуют парламентские модели с двухпартийной системой; они наиболее стабильны, и премьер-министры в этих странах обладают значительными полномочиями. Многопартийные парламентские государства, наоборот, порождают слабые правительства и слабых премьер-министров, которые меняются чаще, чем происходят парламентские выборы. В отдельных странах (они в основном расположены в Азии) используются однопартийные парламентские модели. В последнее время наметилось их движение в сторону многопартийной системы (Япония и Индия, в частности, уже сделали это).

Преобладает в мире организация исполнительной власти с ограниченными функциями президента. Она действует более чем

в70 государствах. Характеризуют ее такие ключевые особенности.

1.Президент исполняет свои полномочия в течение определенного срока и совмещает функции главы государства и главы правительства.

Впервой роли он символизирует государственность и государственную власть в целом, во второй — руководит исполнительной властью, выступая в качестве главнокомандующего армией, определяя внешнюю политику и обладая правом законодательной инициативы.

2.Президент может быть лишен своего статуса только посредством процедуры импичмента при нарушении им конституции страны.

3.Президент осуществляет руководство исполнительной властью при помощи подотчетного ему кабинета.

236

4. Некоторые полномочия президента ограничены законодательной властью. Так, в РФ закреплено исключительное право Федерального Собрания на преодоление вето президента квалифицированным большинством голосов (b). Назначение некоторых должностных лиц президентом РФ нуждается в одобрении парламентом, международные договоры тоже вступают в силу после ратификации их его квалифицированным большинством и т.д.

Система ограниченной президентской власти характерна в большей степени для стран молодой демократии и в меньшей — для стран с либерально-демократическим режимом. При этом количество государств с парламентской формой правления увеличивается, а число демократических президентских республик в последние десятилетия выросло почти вдвое (с 35 до 72) за счет стран, освободившихся от авторитаризма в различных его проявлениях. Вместе с тем ограниченная президентская власть из-за сосредоточения в руках главы государства столь большого числа полномочий способна легко преобразоваться в один из типов авторитарных режимов.

Отметим, что для государств с огромной территорией и высокой численностью населения ограниченная президентская форма организации власти предпочтительнее, чем парламентская, так как обеспечивает более гибкое и устойчивое управление громоздким политическим и административным аппаратом страны и бóльшую управленческую стабильность.

Впрочем, распространенность указанной модели обусловлена тем, что многие переходящие к демократии и вновь образуемые государства, не связанные генетически с Британским Содружеством, перенимают американскую модель государственного управления.

В конституциях большинства таких президентских республик время пребывания президентов у власти ограничено: от одного до трех сроков подряд. Закреплен высокий нижний возрастной предел для вступления в эту должность: в США, Бразилии и Польше — 35 лет, на Филиппинах — 40 лет, в Монголии — 45 лет. Оба эти ограничения направлены на то, чтобы обеспечить постоянную ротацию кадров на этой должности, но кадров опытных, что дополнительно обеспечивает государственную стабильность.

Дуалистическая форма организации исполнительной вла-

сти принята примерно в двух десятках государств. Для нее характерно совмещение традиционно сильного президента (или монарха) с сильным премьер-министром, который обладает достаточной долей политической самостоятельности.

Обычно данная форма организации власти возникает при преобразовании других форм. Во Франции, например, устойчивое равновесие между президентом и премьер-министром сложилось в результате конституционной реформы при возникновении Пятой республики, когда оказавшийся несостоятельным в управлении страной парла-

237

ментский режим Четвертой республики был трансформирован в сторону усиления президентской власти. В Шри-Ланке, наоборот, произошел переход от ограниченной президентской республики к парламентарной, в ходе которого полномочия были значительно перераспределены в пользу премьер-министра.

При дуалистической форме организации исполнительной власти используются различные способы обеспечения равновесия. Глава государства избирается всенародно (в республике) или получает власть по наследству (в монархии), что дает ему самостоятельный источник легитимности помимо парламента (как в ограниченной президентской республике), а вот процедура назначения премьер-министра строится по парламентской модели: он назначается президентом (монархом), но должен пройти процедуруутверждения в парламенте.

При этом полномочия обоих руководителей четко разделены. Как правило, в ведении президента (монарха) сосредоточены стратегические вопросы управления, а в распоряжении премьер-министра остаются вопросы тактические. Это позволяет второму проводить собственную политику в интересах парламентского большинства, а первому— вводить стратегические ограничения на эту деятельность. Если же парламентское большинство и президент (король) придерживаются различных политических взглядов, то возникает возможность и необходимость поиска гибкого компромисса внутри самой исполнительной власти.

ВЛиване премьер-министр и президент принадлежат к двум различным религиозным группам из трех, примерно равных по численности. Президент должен быть христианином-маронитом, премьерминистр — мусульманином-суннитом. Спикер парламента — мусуль- манин-шиит, что завершает систему распределения власти между основными религиозными группами населения.

Дуалистическая модель организации исполнительной власти эффективно функционирует только в государствах с богатой демократической историей, в странах же молодой демократии наблюдается постоянная тенденция к нарушению стабильности системы. Так, Чад, Шри-Ланка, Финляндия, Португалия и другие государства постепенно переходят к парламентской модели.

Внедемократических государствах известна коммунистическая форма организации исполнительной власти. Уже на заре ста-

новления коммунистического государства в СССР сложилась двойственная система органов управления: государственная и партийная. Это было связано с необходимостью для захвативших власть коммунистов первоначально маскировать свое стремление к монопольному обладанию ею и создавать видимость демократичности государства, так как стремление к народовластию и демократии было доминирующим в российском обществе в период смены государственного строя в 1917 г. и последовавшей за этим Гражданской войны. Именно обещание подлинного народовластия, равноправия наций, отсутствия

238

всякого угнетения и гарантировало большевикам окончательную победу в политическом противостоянии.

Органы государственного управления, сложившиеся после Гражданской войны и образования в 1922 г. Советского Союза, имели многие формальные признаки парламентской демократии, а в государственном устройстве постулировался федерализм. Должность главы государства формально закреплялась за председателем ЦИК

СССР, а правительство было подотчетно председателю Совнаркома. Параллельно складывалась система партийного управления, в основу которой был положен принцип демократического централизма, лишивший эту организацию подлинной демократичности и позволивший сконцентрировать высшую власть в государстве на вершине политической пирамиды. В свою очередь, в партии формальная власть принадлежала высшим политическим органам (политбюро, оргбюро, секретариат), но ввиду расплывчатости принципа демократического централизма формальное подчинение этих органов съездам партии сделало возможным создание системы единовластия в лице человека, способного сконцентрировать в своих руках подбор и расстановку кадров. Так как партия доминировала над государством, заложенные в государственное управление демократические механизмы в действительности не функционировали, жесткий централизм партийной власти обеспечивал тотальный контроль партии над всеми

вопросами управления в СССР.

Юридически исполнительная власть в коммунистических государствах полностью подчинена законодательной, так как формально законодательные органы могут принимать к рассмотрению и решать любые вопросы государственного управления. Но поскольку сама законодательная власть фактически полностью зависит от партийного руководства, отсутствие независимости исполнительной власти на деле оборачивается еще большим отсутствием независимости власти законодательной. И если ранее должности в системах государственного и партийного управления совмещались редко, то в настоящее время, как правило, фактические лидеры коммунистических партий занимают и высшие государственные посты, причем в системе исполнительной власти, что означает полное подавление исполнительной властью власти законодательной.

Так, председатель КНР полностью подчинен в своей деятельности Всекитайскому собранию народных представителей. Но деятельность ВСНП направляется Коммунистической партией Китая, которой руководит генеральный секретарь — тот же председатель КНР, благодаря чему его формальное подчинение на самом деле означает скрытое управление, а под декларированием демократической парламентской власти скрывается всевластие КПК в лице ее лидеров. В настоящее время руководство исполнительной властью в коммунистических государствах (за исключением Кубы) осуществляется, ско-

239

рее, коллегиально и роль руководителя партии менее значительна, чем была еще недавно.

Условно может быть обозначена как неограниченная президентская форма организации исполнительной власти в ряде государств с национал-социалистическим, авторитарно-националистическим и ислам- ско-националистическим режимами. В отличие от коммунистических государств, где господствует государственная идеология, в странах с неограниченной президентской формой организации исполнительной власти определяющую роль играют национальные интересы, проводником которых и выступает национальный лидер, чье господство во многом обусловлено его способностью представлять эти интересы.

Неограниченные президентские республики в подавляющем большинстве были образованы относительно недавно, и в них продолжает сохраняться стремление к утверждению национальной самоидентичности. В некоторых государствах приход к власти харизматического лидера произошел вследствие гражданской войны, которую удалось остановить только путем отказа от демократии, оказавшейся нежизнеспособной изза сильных общественных противоречий, в основном межэтнических.

В неограниченных президентских республиках спектр конкретных политических ситуаций достаточно широкий. Например, в некоторых государствах действующие лидеры достигли своего положения в ходе кровавых военных переворотов, а сами государства очень неустойчивы. Другие были истощены гражданскими войнами и пограничными мятежами, третьи остались политически стабильны.

Главной характерной чертой неограниченной президентской формы организации исполнительной власти является полное отсутствие реального политического выбора, альтернативы господствующему политическому курсу, причем курс этот не связан с господством определенной идеологии или традиции, а основан на доминировании в политической жизни страны одной личности, приспособившей под свою власть представления о национальном интересе, сложившиеся в стране. Авторитарные лидеры подобного типа сочетают различные средства управления государством — от грубой военной силы до манипуляции сознанием через средства массовой информации, контролируемые властью.

Подобные формы организации власти не подразумевают распределения ответственности между соратниками из правящей верхушки. Политические лидеры этих государств склонны избегать назначения на ключевые государственные посты сильных и харизматических лидеров, а потому реальное управление зачастую сталкивается с высоким уровнем некомпетентности управляющих высшего звена. Кроме того, отсутствие у подобного лидера мощной устойчивой базы в обществе (вроде армии или партии, представляющей самостоятельную силу) делает такие общества нестабильными и чрезвычайно зависимыми от политической конъюнктуры. О неустойчивости харизматической власти писал еще М. Вебер.

240