10025

Политтехнологические методы управления предполагают ис-

поль-зование пропаганды, методик public relations и скрытого манипулирования общественным сознанием.

На ранних этапах государственного развития идейно-политиче- ское манипулирование меняло общественное сознание и установки граждан в основном с помощью религии. В настоящее время для этого используются средства телекоммуникации и массовой информации. Политтехнологические методы управления стали приоритетным и эффективным инструментом манипулирования общественным сознанием (рейтинги политических лидеров и общественно-полити- ческих организаций, рекламные слоганы, политические дискуссии

ит.д.).

Враспоряжении практически каждого государства имеется весь арсенал названных инструментов, которые в тех или иных пропорциях и комбинациях используются в зависимости от конкретной ситуации (стабильная обстановка в стране, кризис, война и т.д.), типа политического режима и фазы его развития (становление, воспроизводство, трансформация). В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются.

§ 5. Качественные и количественные характеристики системы государственного управления

Эффективность социальных систем — многосоставное и многоаспектное явление, поэтому установить общеупотребительные критерии определения эффективности в данном случае системы государственного управления весьма затруднительно. Критерий — это признак, на основании которого производится оценка, определение или классификация чего-либо; мерило оценки47. Действительно, критерии установления эффективности — это признаки проявления системы государственного управления, анализ которых позволяет определить ее уровень и качество.

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ, при этом в каждой отрасли научного знания проблема эффективности понимается по-своему.

Например, с экономической точки зрения достижение эффективности можно определить как создание механизма управления издержками или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход распространен и в управлении: эффективность трактуется как производная от издержек при достижении целей (на уровне организаций, управленческих команд, персональном и интерперсональном уровнях). Однако в теории управления эффективность — это результативность процесса управления (ресурсная, целевая, психологи-

47 Современный словарь иностранных слов. М.: Рус. язык, 1992. С. 320.

111

ческая и др.), которую характеризуют действенность системы управления, ее автономность, степень организованности и самоуправления, гибкость, адаптивность, сплоченность коллектива и т.п.

При оценке эффективности социальных систем используются сложные группы показателей. Например, в теориях групповой политики основными факторами, определяющими эффективность группового взаимодействия, являются: внешняя среда; тип задачи, поставленной перед группой; численность группы; руководство группой; взаимодействия между членами группы; мотивация в группе; технология принятия решений.

Применительно к государственному управлению, которое носит социальный характер, целесообразно рассматривать критерии не экономической, а именно социальной эффективности, раскрывающие результаты функционирования системы государственного управления. Социальный эффект, на который должно быть ориентировано государственное управление,— удовлетворение потребностей общества и динамичное развитие государства. Результат государственного управления может быть экономическим, социальным, политическим, социально-психологическим и т.п.

Исследователи называют следующие наиболее применимые критерии выявления общей социальной эффективности управления:

1)уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

2)темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

3)уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

4)упорядоченность, безопасность и надежность общественных

отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом48.

В конечном счете эффективность системы государственного управления в демократическом обществе сопряжена с повышением качества жизни человека. Такой результат может рассматриваться как основной признак социальной эффективности управления.

Технические и информационные составляющие современной человеческой цивилизации объективно приводят к глобализации и утверждению надгосударственных форм информационного, экономического и других видов контроля.

Показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS) — эту методику оценки качества государственного управления, которая содержит стандартные индикаторы, позволяющие определить уровень развития разных

48 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 483.

112

стран, провести их сравнение, предложил Институт Всемирного банка49. Если критерий — мерило оценки, то показатели — его количественная определенность. Согласно этой методике качество государственного управления характеризуют шесть основных индексов:

1)право голоса и подотчетность. С его помощью измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы;

2)политическая стабильность и отсутствие насилия. Это группа показателей, определяющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может обусловить необходимость резких перемен, смену политического курса, подрыв возможности мирных выборов управляющих структур гражданами;

3)эффективность правительства. По этому индикатору оценивается качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенция государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;

4)качество законодательства. С помощью этого индекса измеряются такие противоречащие рыночной экономике меры, как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;

5)верховенство закона. Измеряется уровень доверия граждан к законам общества и приверженность их исполнению. Индекс включает в себя показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности

кконтрактной системе;

6)контроль коррупции. Показатель отражает восприятие коррупции в обществе, при этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления — от частоты «дополнительной платы за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия в ней элит.

Таким образом, показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных. По каждому из шести приведенных индексов дается балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых исследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом Европей-

49 Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления: Справ. материал. М.: Изд-во Всемирного банка, 2004.

113

ского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т.д. Данная методика позволяет оценивать все государственное управление в комплексе, выборочно отслеживать лишь отдельные его аспекты в зависимости от потребностей и назначения оценки.

Однако (даже при презумпции искренности экспертов) главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путем сопоставления разных стран друг с другом, а не для отслеживания динамики изменений в определенной сфере в какойлибо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки положения, занимаемого разными странами в некий промежуток времени.

Кроме того, в методике присутствует много субъектных индикаторов, что позволяет отнести страны с более высоким уровнем экономического развития к государствам с более качественными системами государственного управления.

Показатели для Всемирного обследования предприятий (WBES)

позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством. Речь идет о всемирном обследовании биз- нес-среды, при котором опрашивается значительное количество менеджеров и собственников предприятий.

Показатели для обследования предприятий в странах с пере-

ходной экономикой (BEEPS) дают возможность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.

Индекс восприятия коррупции определяется организацией Transparency International с 1995 г. Это составной индекс, основывающийся, как правило, на данных многочисленных опросов и исследований, которые проводятся независимыми организациями среди предпринимателей, жителей конкретной страны, иностранцев.

По итогам опросов и исследований страны, вовлеченные в этот процесс, ранжируются в зависимости от степени представлений о распространении коррупции среди государственных служащих и политиков. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в разных странах, определить страны с лучшими и худшими показателями (количество баллов из 10).

Барометр мировой коррупции также составляется Transparency International. Если целью индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то «Барометр» показывает, как средний человек оценивает данный уровень. «Барометр» был опре-

114

делен на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «Голос народа» Института общественного мнения «Гэллап Интернешнл» в 2002 г.

Индекс экономической свободы был разработан Фондом Насле-

дия (Heritage Foundati) совместно с газетой «Wall Street Journal» в 1995 г. Его информационной базой являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. До 2008 г. этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика; фискальная политика; государственная интервенция в экономику; монетарная политика; иностранные инвестиции и потоки капитала; банковская сфера; зарплаты и цены; имущественные права; государственное регулирование; черный рынок.

Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. Очевидно, что в процессе выхода из мирового финансового и экономического кризиса набор характеристик и факторов по этому индексу будет изменен.

Индекс непрозрачности разработан компанией Pricewaterhouse Coopers и представлен в виде интегрального «фактора непрозрачности». Он базируется на комбинации из пяти первичных показателей, которые характеризуют сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.

«СLЕАR» — аббревиатура от английских названий областей ис-

следования (соответственно Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory). Чем больше значение коэффициента, тем выше непрозрачность страны.

Среди показателей эффективности государственного управления, измеряемых на основе обследований государственных служа-

щих и населения,— индекс институциональной среды, который рас-

считывается по результатам опросов государственных служащих страны и включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, правилам, оценки адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

Мир еще долго будет искать ту модель государственного устройства, при которой общество было бы полностью удовлетворено деятельностью собственного бюрократического аппарата. Не случайно в начале XXI в. множество стран самой различной политической ориентации вновь обращаются к проблемам реформирования систем госу-

115

дарственного управления. При этом многие из них ставят две основные и едва ли не противоречащие друг другу задачи: уменьшение расходов на содержание аппарата управления и повышение отдачи от его работы. В связи с этим мировая практика предлагает аналитическую методику оценки эффективности деятельности государственных служб, получившую название функционального обзора (functional review)50.

Функциональные обзоры в зависимости от их назначения можно условно разделить на три группы: организационные (институциональные), экономико-стратегические и смешанные.

В организационных обзорах анализу подвергаются структура и порядок взаимодействия государственных управленческих учреждений. Цель такой ревизии — сокращение расходов на содержание отдельных ведомств или их подразделений, выработка рекомендаций по повышению эффективности их деятельности. Пересмотр системы экономических приоритетов и программ правительства отодвигается при этом на второй план. При таком подходе реформаторы опираются на предположение, что по-новому устроенные административные подразделения с новыми принципами работы будут порождать и реализовывать более эффективные программы.

Экономико-стратегические обзоры уделяют внимание прежде всего оценке значимости существующих правительственных экономических программ с целью дальнейшего отказа от государственного обеспечения второстепенных программ и поддержки сравнительно небольшого числа высокоприоритетных направлений. В обзорах этого типа не уделяется внимания сколько-нибудь детальному анализу институциональных преобразований бюрократического аппарата. Они предназначены главным образом для стран с переходной экономикой, стремящихся четко очертить и локализовать государственный сектор экономики.

Так называемые смешанные обзоры предусматривают совершенствование управленческой деятельности по обоим направлениям: как с помощью пересмотра некоторых государственных программ (отказ от определенных видов деятельности, выявление и устранение дублирующих функций в разных ведомствах и т.п.), так и посредством реструктуризации отдельных государственных органов (слияние близких по профилю министерств и ведомств). Как правило, смешанные обзоры не рассчитаны на крупномасштабные перемены в государственном аппарате.

50 Модернизация федеральной государственной службы. Методика проведения функциональных обзоров: Докл., подготовленный Н. Маннингом и Н. Парисоном для Правительства Российской Федерации. 28 июля 2001 г. [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.worldbank.org.ru/ECA/Russia.nsf/0/C3CA3560946 E97A5C3256E240053EBA2.

116

При функциональных обзорах используется классификация функций государственных управленческих структур по пяти основным направлениям.

1.Стратегическое: долгосрочное экономическое планирование, законопроектная и нормотворческая деятельность, анализ и оценка эффективности экономической политики, прогнозирование, заключение контрактов с частными фирмами на выполнение определенных экономических программ. Эти функции в силу своей специфики обычно считаются неотъемлемо государственными. Они, как правило, осуществляются основными министерствами центрального правительства.

2.Координация, надзор и контроль: координация отношений между различными органами управления, контроль деятельности подчиненных подразделений, содействие им в достижении поставленных целей. Эти функции также, как правило, считаются неотъемлемо государственными и реализуются основными министерствами.

3.Услуги: предоставление товаров или услуг государственным структурам, физическим и юридическим лицам. Часто осуществляются негосударственными организациями по контракту с центральным правительством или региональными властями. Если эта функция возложена на центральное правительство, оно обычно перекладывает ее на низовые органы или агентства.

4.Финансово-организационное обеспечение: управление финансовой деятельностью и персоналом, информационная поддержка, развитие инфраструктуры, подготовка кадров, проведение функционального анализа первого типа (т.е. проверка эффективности деятельности учреждений), проверка деятельности руководства, секретарские услуги. Эти функции все чаще передаются сторонним (негосударственным) организациям, кроме случаев, когда по соображениям безопасности или другим причинам они считаются неотъемлемо государственными.

5.Регулирование: лицензирование, сертификация, выдача разного рода разрешений и аккредитаций, инспектирование, проверка выполнения действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто относят к неотъемлемо государственным.

Важнейшей задачей начального этапа функционального анализа является выделение необходимых функций государственного управления исходя из приоритетов государства (как, например, охрана государственной безопасности). Кроме того, требуется оценить целесообразность выполнения каждой из функций в существующих объемах и исследовать возможность их сокращения.

В тех случаях, когда функции не признаются действительно необходимыми, упраздняются осуществляющие их службы либо уменьшаются государственные ассигнования на их выполнение.

117

На следующем этапе нужно ответить на вопрос, в каких условиях необходимые функции могут быть реализованы наиболее эффективно. Для этого относительно каждой функции нужно определить, является ли она неотъемлемо государственной или ее можно на договорной основе передать в коммерческий сектор (либо оставить в его рамках). Количество функций, признаваемых неотъемлемо государственными и не подлежащими передаче в другие секторы, как правило, небольшое.

Неотъемлемо государственные функции чаще всего делятся на два вида.

1.Функции, относящиеся к управленческой практике, т.е. к практике дискреционного (основанного на личном принятии решений) применения государственных полномочий:

а) уголовно-розыскная деятельность и иные следственные и судебные функции;

б) управление государственными программами, требующими проведения экспертных оценок, такими как развитие национальной обороны, управление вооруженными силами;

в) деятельность, осуществляемая воинскими подразделениями; г) внешние сношения; д) регулирование использования космического пространства,

океанов, судоходных рек и иных природных ресурсов; е) руководство разведкой и контрразведкой;

ж) регулирование промышленности и торговли, в том числе производства продуктов питания и лекарств.

2.Функции, относящиеся к финансовым операциям и правам:

а) сбор налогов и распределение доходов; б) контроль над счетами Казначейства и денежной массой;

в) управление государственными трастовыми учреждениями.

Те или иные управленческие функции признаются «неотъемлемо государственными» под воздействием следующих факторов:

•нестабильность правительственного курса (когда требуется гибкая и оперативная нюансировка политики, невозможная в условиях фиксированных контрактов с негосударственными структурами);

•отсутствие рынка услуг, альтернативных государственным;

•абсолютная обязательность определенных услуг (например, контроль за хранением и переработкой радиоактивных отходов);

•необходимость максимального исключения коммерческой заинтересованности при выполнении регулирующих функций;

•ограниченное бюджетное финансирование.

На заключительном этапе анализируется структура государственных учреждений и организаций, которые выделены для выполнения отобранных функций. Результатом этого анализа являются предложения по их возможной реструктуризации.

118

Важным критерием эффективности системы государственного управления остаются качество принимаемых управленческих решений и их успешная реализация.

В современной науке предлагается несколько моделей процесса принятия государственных управленческих решений: рациональная модель Г. Саймона51, инкрементальная модель Ч. Лидблома52, модель политико-управленческого цикла53 и др.

Эффективность государственного управления на основе рациональной модели достигается обычно за счет специализации квалифицированного управленческого персонала и формально тщательного распределения обязанностей, хотя вряд ли одна хорошо построенная структура государственного управления гарантирует эффективность деятельности всей системы управления.

Если с точки зрения рационализма единственным критерием эффективности государственного управления является управленческое решение, принятое по формальной процедуре, то инкрементализм полагает, что весь процесс государственного управления нужно рассматривать в динамике, учитывать стратегические цели, изменяющиеся внешние условия, новые ценностные установки.

Циклические модели, или модели политико-управленческого цикла (Policy Cycle), обобщенно базируются на том, что процесс принятия решений проходит определенное количество этапов — от осознания проблемы до ее практической реализации: Agenda setting (построение повестки дня); Policy formulation (формулирование альтер-

натив); Policy adoption (принятие (выбор) решения); Policy implementation (реализация решения); Policy evaluation (оценка результатов и изменение решения).

Естественно, что в целом модели процесса принятия государственных управленческих решений не могут в полной мере отразить показатели эффективности системы государственного управления. В современных условиях одних рациональных бюрократических механизмов принятия решений в государственном управлении явно недостаточно: новые жизненные реалии требуют постоянного совершенствования технологий как ответа на возникающие вызовы политических систем.

Отечественные ученые54 признают, что оценка эффективности систем государственного управления является относительно новым

51Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision — Making Process in Administrative Organizations. N. Y., 1997.

52Линдблом Ч. Политика и рынки. Политико-экономические системы мира. М.: Ин-т комплексных стратегических исследований, 2005.

53Подробнее см.: Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston, 1994.

54Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 486–502; Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 334–339.

119

направлением, поэтому окончательных критериев общей социальной эффективности системы государственного управления пока не выработано. Но те, что уже предложены исследователями, могут использоваться в управленческой практике.

Контрольные вопросы

1.По каким причинам государственному управлению присуще свойство системности?

2.Как можно охарактеризовать субъект и объект государственного управления?

3.В чем состоит универсальная цель государственного управления?

4.Каковы основные принципы государственного управления?

5.Чем обусловлено разделение функций государства на внутренние и внешние?

6.Как можно охарактеризовать правовые и организационные формы государственного управления, их взаимосвязь?

7.Почему очень сложно установить общеупотребительные, стандартные показатели эффективности системы государственного управления?

Задания для углубленного изучения

1.Обоснуйте, почему государственное управление может быть реализовано только во взаимодействии множества элементов системы государственного управления.

2.Объясните, почему выявление, формулирование принципов государственного управления представляет собой сложнейшую интеллектуальную задачу.

3.Определите правила формирования структуры целей государственного управления.

4.Назовите основные причины совершенствования функций государственного управления в условиях глобализации.

5.Обоснуйте причины, по которым государство вынуждено обращаться к экономическим методам государственного управления

вкризисных ситуациях.

120