10025
.pdfтранспорт, энергетика и ряд других. Системное восприятие процессов, происходящих в этой связи на наднациональном уровне и во внутригосударственной среде, позволяет открывать новые грани в интерпретации и практическом применении давно известных и апробированных форм и методов государственного управления.
Наконец, очевидно и то, что современная модель публичного управления в любом государстве является отражением всех без исключения конституционных ценностей, глубинных представлений о социальной справедливости и о соотношении личности, общества и государства. В нормативно закрепляемой модели государственного управления фиксируются важнейшие результаты цивилизационного развития общества, определяется вектор его дальнейшей трансформации. Следовательно, необходимо постоянно повышать уровень знаний в области теории и практики государственного управления.
Для более удобного восприятия учебного материала в книге помещен словарь основных терминов и понятий, который, надеемся, будет востребован читателем.
Разработка учебных и научных материалов ― почти всегда очень кропотливый труд, интеллектуальный результат которого, основанный на использовании и оценке устоявшихся теоретических концепций и прикладных моделей, направлен на формирование базового и одновременно проблемно-ориентированного восприятия исследуемых явлений у аудитории. Комплексный характер этой задачи, стоящей перед автором любого полноценного учебника, делает крайне важной обратную связь с читателями. Все желающие поделиться своими оценками представленной работы и мыслями по проблемам государственного управления и публичного права в России могут написать автору на электронный адрес: hmao-tmn@mail.ru.
С уважением к читателю
Николай Добрынин
11
THE AUTHOR’S COMMENT
The textbook presented to attention of the audience is addressed to different groups of readers: students learning theory of state government as a compulsory subject in the institutions of higher education, deputies, government and municipal employees daily busy with development and realization of government decisions in their practice activity, and all those concerned about social and political development of Russia and its regions. In other words, it is primarily meant for those who is either for the first time coming into contact with state government and questions of legal organization in activity of the state, or once already got initial basic knowledge in the said fields, but feels like having it updated, “refreshing” the main points of theory and practice of public government.
The work is purposefully to a larger extent of educational and information character, being certain synthesis of a classic textbook, a manual and a theoretical-and-applied course in state government, covering certain questions on some relevant branches of the Russian public law (first of all, constitutional, administrative and municipal).
A concerned reader could find here data, narrated in a simple manner, on the foundations of theory and practice of state government, development history of public government system in Russia, evaluation of system and structural interrelations of such elements in state government mechanism as forms of government, state structure, and social and political system. Besides, he could find data on key aspects of shaping and practical realization of key (status) features of power institutions of federal, regional and municipal levels.
A particular attention has been paid to questions of applying modern forms and methods of organizing state government on the basis of even broader promotion of the newest information technologies, mechanisms of increasing the extent of immediate participation of citizens and social institutions in development and realization of government decisions, evaluation of practical efficiency of power agencies and their officials, in shaping correct behaviour motivations and professional stereotypes with government and municipal employees suitable to the framework of a constitutionally secured axiom on recognition of man, his rights and freedoms as the highest value.
In recent twenty years a system of state government in Russia underwent cardinal changes on background of not lesser dynamic development of legal system. In the first turn, this was determined by change in socioeconomic and political foundations of social life in the early 1990s
12
and, as a result, by appearance of new social relations assuming a corresponding organization of state government activity of the state and its legal regulation.
Students and practice employees of government bodies of different levels should constantly take the occurring changes into account, which requires a system updating of educational and practice literature, revising certain traditional approaches to structure and contents of educational data, first of all regarding questions of state government.
This sphere of social life remains the central one in the system of social relations, being called to provide stability and legal order in the society. However, the potential of state government system could be often disclosed only providing a competent application of the whole set of social regulators in government activity, namely, law, moral and ethical indicators, all-humanistic ideology.
That is why the presented textbook, in its contents and form, exceeds the limits of exclusively branch questions of public government, containing answers to general questions in the field of political science of law and state, sociology, and scientific organization of labour. The book is called to individualize process of education, accounting for abilities and interests of different groups of readers, contributing to joining citizens in learning the foundations of public law and government, stimulating self-education by government and municipal employees.
Of no small importance, under interpreting the foundations of state government in Russia, being also awareness of the processes occurring in the world. In the first turn it is a matter of such phenomenon as globalization. Objective processes of political rapprochement among different states are placing such key questions on the agenda as ensuring, under new conditions, standard and generally acknowledged approaches to guarantee basic rights and freedoms of an individual regardless of sex, race, nationality and other features of personal status.
Besides, coordinated government decisions elaborated and realized on inter-government level have since long become a standard in pursuing intra-government policy by countries in such critically important global spheres as ecology, information security and communications, transportation, energetics and some others. A system understanding of the processes occurring in this connection on super-national level and in intrastate medium makes it possible to find new aspects in interpretation and practical applicaion of traditional and tested forms and methods of state government.
Finally, it is also not a secret that a contemporary model of public government in any state with no exception acts as reflection of all constitutional values, deep-laid notions on social justice and relationship between man, society, and state. In a normatively binding model of state government subject to securing being the most important results of civilization social development, creating a vector of its further reforms. Hence comes
13
the importance for everybody to constantly increase level of his knowledge in the field of theory and practice of state government.
For better understanding of educational stuff the book contains a vocabulary of basic terms and notions which hopefully, will be of use for the reader.
Creation of educational and scientific stuff is almost always a very hard work which should be resulted in creation, on the basis of using and evaluating traditional theoretical concepts and applied models, of such intellectual product which could form basic and, at the same time, problematically oriented perception of the studied things with the audience. Integrated character of this goal standing before the author of any quality textbook makes it most important to have feedback with readers. All those wishing to share their opinion on the presented work and their ideas on problems of state government and public law in Russia are welcome to address the author at hmao-tmn@mail.ru.
Respectfully to the reader,
Nikolai Dobrynin
14
ОТ НАУЧНОГО РЕДАКТОРА
Государственное управление постепенно обретает статус самостоятельного научного направления, обладающего собственной методологией, предметом изучения и понятийным аппаратом. Имеется достаточное количество научно-практических разработок по совершенствованию системы государственного управления. Исследования в этом направлении одновременно интересны и чрезвычайно сложны. Трудно установить генезис государственного управления, ибо начало уходит в глубь тысячелетий. Но выявить его сущность и описать в понятных научных терминах можно и необходимо.
Формирование новой российской государственности, системы государственного управления изначально содержало в себе органические болезни отечественной истории: радикальность в разрушении прежней политической системы и государства; жесткий централизм власти, переступающей через моральные ограничения; поспешность «списывания» и внедрения норм, институтов западной цивилизации; категоричная смена идеологических ориентаций; резкий отказ от устоявшихся целей и ценностей общественного развития.
В этих стремительных изменениях происходили перепады и повороты массового сознания, предлагались новые интонации официальных государственныхтекстов, влияющиенавыбормоделиповеденияграждан.
Переход к рыночным отношениям, стремительная приватизация не создали эффективного собственника, а корпоративизм превратился в организованную систему выкачивания средств из остатков индустриальной экономики XX в. Буквально по пальцам можно пересчитать количество инновационных производств, а государство пока не предложило самым богатым предпринимателям новых правил государственно-частного партнерствапоскорейшемусозданиюинновационноймоделихозяйствования.
Административная реформа пока не дала ощутимых результатов, напоминая очередную кампанию по имитации радикальных изменений, а поиск решений, создающих юридическую ответственность чиновников, сводящих к минимуму возможность бесконтрольного поведения, личного усмотрения и произвола, непозволительно затянулся.
Множится число монографий, учебников, научных статей, нормативных правовых актов, посвященных различным аспектам государственной службы, конструирующих некий идеальный тип чиновника, который в соответствии с понятиями чести и достоинства служит интересам граждан, государства, общества, полностью идентифицирует себя с государственной политикой и государственной службой. Но очень часто в последнее время реальное состояние дел характеризуется противоречием
15
прокламируемого и действительного, а корыстное поведение вынудило законодателя, политическую элиту признать его повсеместным явлением
иобъявить о некоторых формах противодействия.
Ивсе-таки в стране произошли и продолжают происходить колоссальные изменения. Учредительным актом, закрепляющим фундаментальные устои общества и государства, его исходные принципы и институты, стала Конституция Российской Федерации. Предметом конституционного регулирования названы государство, власть, общество в целом. Конституция начинает восприниматься людьми как часть жизненного уклада, как идеи и принципы, которые для них ценны и способны влиять на выбор политического курса государства и общества.
Проблемы государственного управления будут присутствовать всегда, поскольку динамика происходящих изменений не только сложна, но
истремительна, а модернизация государства как политического института никогда не прекращается. В новейшей истории России основой такой модернизации является переход от конституционного требования, состоящего в построении правового государства, к его практическому осуществлению. В этих целях наиболее плодотворной остается концепция, которая предполагает: превращение социальной и экономической функций из второстепенных в ключевые функции становления правового государства; надлежащее правовое обеспечение регулирования государством общественной жизни; бережное отношение к историческому опыту российской государственности и тем социальным ценностям, которые содержат позитивные призывы к гражданам страны.
С началом функционирования рыночной экономики в России резко застопорился весь механизм государственного управления. Иллюзии стихийного регулирования привели к отказу от двойного подчинения органов и вертикали власти, к явному преобладанию методов менеджмента над методами управления государственными делами. Это отрицательно отразилось на социальной сфере, на методах государственного регулирования, приведя к разрыву связей между территориями и предприятиями, а прежняя система организации федеральной исполнительной власти при сосредоточении максимального количества функций в министерствах, контролирующих самих себя, была абсолютно неэффективной и не отвечающей рыночным механизмам хозяйствования. В 2003 году был дан старт административной реформе. Произошло упорядочение функций исполнительных органов, введено определенное ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержание саморегулируемых организаций, что всегда характеризует доступность и открытость государственного управления для гражданского общества.
Постепенно такой институт, как государственная служба, становится социально-правовым, публичным, организационно стройным, стремясь к обеспечению выполнения государственными служащими содержательных функций государства, совершенствованию деятель-
16
ности органов государственной власти, их аппаратов. Сформировались основные уровни государственной службы — федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам — гражданская, военная и служба в правоохранительных органах. Однако в потоке масштабных преобразований многие мероприятия все же фрагментарны, не всегда в государственных управленческих решениях наблюдается системность, комплексность. Обнаруживаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. В регулировании статусов органов исполнительной власти зачастую подзаконные акты преобладают над законодательными регуляторами. Это особенно часто наблюдается в субъектах РФ. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение приводят к принятию ошибочных управленческих решений, в результате которых стремительно уменьшается ресурсная база, тормозятся процессы социаль- но-экономического развития, усиливаются бюрократизм и коррупция в системе государственного управления.
Из-за коррупции происходит все большее отчуждение государственных служащих от государства, уменьшается устойчивость власти и доверие к ней со стороны населения. Как отмечает известный специалист по административному праву Д.Н. Бахрах, эгоизм и корыстолюбие чиновников, их низкий профессиональный уровень, к сожалению, стали горестным и повсеместным явлением в России.
Как представляется, в ближайшее время все же придется принимать управленческие решения, касающиеся систематизации данных о должностных преступления, служебных злоупотреблениях, несоблюдении этических и нравственных норм, фактах свершившихся наказаний тех государственных служащих и политических руководителей, которые подрывают государственные основы, нарушают права граждан, дискредитируют страну, создают угрозу национальной безопасности. Эти данные следует использовать в комплексе мероприятий по формированию правовой культуры, изменению реакции людей на любые проявления взяточничества и злоупотребления служебным положением, созданию обстановки нетерпимости по отношению к коррупционерам.
Сдавних пор известны аксиомы государственной власти, которая
впервую очередь должна иметь авторитет у населения. Для его поддержания государственную власть следует осуществлять лучшим людям, удовлетворяющим профессиональному, политическому, правовому, культурному, этическому цензам. Но процесс формирования политических элит, подбора и расстановки на должности государственной службы не всегда отвечал этим аксиоматическим принципам. Это следует знать, чтобы не ретушировать кадровые проблемы, имеющиеся в системе государственного управления. Особенно зримо
17
это проявилось в 90-е гг. прошлого столетия, когда основанием авторитета должностных лиц часто служила сама власть, а должности замещались преимущественно на основе личных связей, семейной, клановой и географической близости.
Протекционизм не исчез и сейчас, а игнорирование принципов профессионализма, компетентностного подхода, правовой грамотности при работе с кадрами государственных служащих только усугубляет кризисные явления в системе государственного управления.
Но, тем не менее, кадровый состав государственной службы за последние годы все же стал формироваться на системной основе с применением различных способов: поступление на службу; участие в конкурсах; плановая переподготовка и повышение квалификации; освобождение от должности работников, не отвечающих современным требованиям к государственным служащим, и т.д. При оценке качеств поступающих на государственную службу порядок поступления и требования к претендентам определяются с учетом статуса государственных органов, особенностей сфер и отраслей, к которым эти органы относятся, категорий должностей. Используются такие методы оценки деловых и личностных качеств кандидатов, как собеседование, тестирование, анкетирование, экспертный опрос и др. Важную задачу выполняет конкурсная система замещения вакантных должностей государственной службы как особый порядок подбора кадров на определенные должности. Он должен обеспечивать реализацию конституционного права граждан РФ на равный доступ к государственной службе, а также права государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе.
Вместе с тем законодательством предусмотрены категории многих должностей руководителей, на замещение которых конкурс не проводится. Это положение ограничивает сферу использования конкурсной системы по отношению к государственным гражданским служащим, занимающим прежде всего высшие и главные должности государственной службы и несущим особую ответственность за результаты управленческих решений в системе государственного управления. Поэтому в целях сокращения протекционизма, личных связей и по другим причинам, законодателю целесообразно на большее количество руководящих должностей в органах государственной власти установить особый порядок подбора кадров, а вновь назначаемым первым лицам установить ограничения, в соответствии с которым они бы не могли осуществлять смену прежнего управленческого состава более чем на 20 %.
В целях реализации главой государства своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов власти и совершенствования контроля за исполнением их решений в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 на территории России учреждено семь федеральных округов (в 2010 г. еще один: Северо-Кавказский). Значитель-
18
ная часть задач, поставленных перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, и реализуемых ими функций затрагивает вопросы контроля, распорядительства и политической оценки. Это свидетельствует об особой роли данного института, который не только стал дополнительным звеном в вертикали власти, но и все больше претендует на участие в правотворчестве. Исследователи все чаще обращаются к необходимости наделения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах функцией внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований представлений в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральномузаконодательству.
Появляются публикации ученых, которые считают, что полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах целесообразно наделить непосредственным правом приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
В рассуждениях о принимаемых решениях полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах предлагается придать им в определенных случаях обязательный характер, распространив их действие за пределы организации работы их аппаратов.
Как представляется, эти и другие предложения требуют углубленного анализа. Достаточно часто применяемые в федеральных округах меры обладают всеми признаками межведомственного (надведомственного) воздействия, охватывают основные направления работы органов публичной власти и пока достаточны для информационного обеспечения и поддержания обратной связи с главой государства. Вместе с тем наделение особыми правами и полномочиями полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе создает прецедент для пересмотра функций других полномочных представителей в сторону их расширения.
Мы наблюдаем ситуацию, при которой федеральные округа все более ориентируются на комплексное развитие, что ставит вопрос о необходимости принятия федерального закона о системе управления в федеральном округе. Тогда полномочный представитель может стать самостоятельным должностным лицом, подчиненным непосредственно Президенту, действующим от его имени и по его поручению.
Сегодня в систему государственного управления активно внедряются информационно-коммуникативные технологии на основе прямых связей без участия посредников, что создает значительные преимущества в общественном развитии. Информатизация приобрела масштабный характер, а информационные продукты все больше облекаются в электронно-цифровую форму. Вместе с тем высокая
19
скорость внедрения информационных и телекоммуникационных технологий имеет и негативные последствия, а существующие законы не всегда соответствуют складывающимся информационным общественным реалиям. Государству потребовалось решать возникшие проблемы цифрового неравенства, киберпреступности, информационной безопасности. Пользователи услуг стационарной и мобильной связи сталкиваются с монополизмом и агрессивной ценовой политикой крупных телекоммуникационных компаний. В повседневной деятельности предприятий связи возникают проблемы регулирования собственной деятельности, сочетания норм федерального отраслевого законодательства и локальных норм.
Впреодолении этих и вновь возникающих проблем большое значение имеют формы и методы государственного регулирования, утверждение и реализация стратегии развития информационного общества в России как концептуального документа, отражающего происходящие и прогнозируемые процессы в сфере отечественной телекоммуникационной промышленности.
Важнейшим фактором ускорения развития информационных технологий становится региональная информатизация. Ее основные цели включают: широкое распространение информационных технологий в ключевых областях общественной жизни субъекта РФ; создание современной телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей потребности населения, органов власти, организаций в доступе к информационным ресурсам. Для государственного управления обращение к сфере информационных технологий — насущная необходимость, поскольку она охватывает предметную деятельность по приему, обработке и передаче информации в любом формате, включая делопроизводство, отчасти архивное хранение документации и деятельность по организации связи. Это область дальних контактов, распространенной коммуникации.
Вобществе, ориентированном на инновационное развитие, требуется взаимодействие основных субъектов инновационной деятельности — государства, предпринимательства, социальных групп и общественных структур, каждого конкретного человека. При этом именно государству важно создать благоприятные условия и предоставить гарантии для решения следующих задач: обеспечение макроэкономической стабильности; сокращение объемов прямого государственного регулирования экономики; расширение государственно-частного партнерства в области исследований, разработок и внедрения новейших технологий; повышение престижа и статуса предпринимательства; усиление доверия граждан к государственным и общественным институтам; выявление интересов различных социальных групп и учет их в деятельности всех уровней государственной и муниципальной власти; расширение творческой активности граждан и др. Государственная инновационная политика может быть успешной в случае ее социальной ориентированности и должна содержать цен-
20