10025

ствия на людей и построения рациональной организационной структуры: разделение труда; власть; дисциплина; единство распорядительства; единство руководства; подчинение частных интересов общему; вознаграждение; централизация; иерархия; порядок; справедливость; постоянство состава персонала; инициатива; единение персонала.

Неоклассическая школа «человеческих отношений» (М. Фоллет,

Э. Мейо, А. Маслоу, У. Мэрфи, Ф. Герцберг, К. Аргирис и др.) считает, что основной элемент эффективности любой организации — человеческие отношения. Мало иметь в государственном управлении систему строгих иерархических связей, важно еще создать хороший мо- рально-психологический климат, усилить мотивацию людей на повышение производительности труда.

Школа бихевиоризма (поведенческая школа) (Дж. Уотсон, Г. Сай-

мон, В. Томпсон, Б. Скиннер и др.) изучала поведение работающих в органах государственной власти, чтобы затем предложить рекомендации по осознанию возможностей государственных служащих. Параллельно с этим стали использоваться статистические методы для обоснования принятия решений государственной администрации, разрабатываться модели, объяснявшие получение политических результатов при межгосударственных конфликтах.

Школа общественного выбора (Г. Таллок, Э. Даунс, В. Нискей-

нен и др.) критиковала бюрократию, предлагая сдерживать и контролировать ее через выборные органы власти, служебную систему и прямое участие граждан в управлении делами общества, развитие местного самоуправления. По мнению ее представителей, основными принципами «небюрократического управления» могут быть мотивация и стимулирование; децентрализация; делегирование полномочий; оптимизация затрат; эффективность; разгосударствление; расширение управленческих приемов.

Идеи классического корпоратизма (Ф. Шмиттер) как способа взаимодействия государства и социально-профессиональных групп (представительства интересов), непосредственно (монопольно) связанных с отраслями экономики и производством, с помощью которого государство (правительство) устраняет подавляющее количество проблем управления конкретной отраслью32, оказались наиболее востребованы в фашистской Италии, Португалии (при Салазаре), Испании (при Франко), нацистской Германии, Франции (при Виши), а также, в несколько модифицированном виде, в СССР.

Классическийкорпоратизмруководствуетсяследующимиустановками:

• государство в каждой отрасли экономики директивно создает единую организацию, представляющую все предприятия и работников, занятых на них;

32 Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? // Review of Politics. 1974. № 36. P. 112 (цит. по: Trends Toward Corporatism Intermediation / Eds. Schmitter Ph., Lehmbruch G. L.: Sage Publications, 1979).

81

•в этой организации, как правило, в равной степени представлены работодатели (объединения предпринимателей, коммерсантов, промышленников и т.д.) и работники (профсоюзы);

•отраслевые организации (ассоциации, палаты, корпорации и т.д.) по отдельным направлениям допускаются к формированию государственной политики, а затем занимаются реализацией решений органов государственной власти в своих отраслях;

•иерархическая подчиненность создаваемых отраслевых организаций государству позволяет обеспечить контролируемое им согласование интересов работодателей и работников и даже прямое государственное управление соответствующими отраслями.

Неокорпоратизм (С. Роккан, Й. Нири и др.) как способ регулирования отраслевых интересов (управления отраслевыми сферами), хотя и содержит общие черты классического корпоратизма, все же имеет свои особенности:

•работодатели могут свободно создавать любые другие организации для отстаивания перед государством своих интересов, что создает определенную конкурентную средуи новые формы лоббирования;

•отношения между представителями отраслей экономики и государством постепенно переходят от односторонних форм руководства государством в договорные формы взаимодействия (обмен государственных интересов на интересы предпринимателей и наоборот).

Школа когнитивного подхода (П. Холл, П. Сабатье, Б. Жобер и др.) своей главной задачей ставит изучение структуры представлений участников процесса государственного управления. Основное содержание государственного управления определяется системами представлений о государственной политике и формах ее реализации со стороны как инициаторов этой политики, так и исполнителей. Теория оперирует такими понятиями, как «система убеждений», «когнитивный диссонанс», «управленческая парадигма», ее задача — структурировать изучение представлений, а затем выработать рекомендации по изменению убеждений и действий людей, имеющих отношение к государственному управлению.

Школа социологии организаций (Э. Фридберг, М. Крозье и др.)

концентрируется на изучении деятельности государственных организаций, усматривая в государственном управлении взаимодействие конкурирующих групп, каждая из которых стремится получить доступ к ресурсам: бюджетным, сырьевым, управленческим, административным и др. Для достижения своих целей конкурирующие группы (лица на высших государственных должностях, региональные элиты, государственные служащие и т.д.) разрабатывают особые системы действий, внедряя их в государственное управление. Такие исследования позволяют более детально разобраться в специфике функционирования государственного управления и предложить новые решения по его модернизации.

82

Институционализм и неоинституционализм, рассматривая про-

блемы общества, государства и права, считают, что государство является хотя и важной, но лишь одной из многих «институций» (устойчивых объединений людей), осуществляющих политическую власть, а право, создаваемое государством, есть лишь одно из многих прав, так как каждая «институция» имеет свое право.

Концепция сетевых структур (Р. Роудз, Д. Марш) во многом рас-

ширяет представления институционализма и неоинституционализма о государственном управлении и рассматривает сетевую структуру как устойчивую систему взаимодействия между заинтересованными лицами и организациями в рамках определенной отрасли деятельности или проблемы. Выделяют два основных типа сетевых структур: специализированные сообщества и проблемные сетевые структуры.

Специализированное сообщество обладает следующими характеристиками: ограниченное число участников, регулярно взаимодействующих по любым проблемам, относящимся к государственной политике; общность ценностей; обладание ресурсами, что позволяет инициировать отношения обмена и получение определенных преимуществ33.

В масштабах государства примером подобных сообществ являются топливно-энергетические, транспортные, военно-промышлен- ные и другие комплексы, а также банковские и кредитные организации. Взаимодействие при отношениях обмена предполагает отчисления либо инвестиции со стороны организаций, корпоративных структур в ответ на получение лицензий, кредитов и других льгот со стороны органов государственной власти.

Проблемные сетевые структуры возникают по мере появления конфликтных ситуаций, когда требуются нестандартные государственные решения (мировой финансовый кризис, локальные вооруженные конфликты, предотвращение пиратских нападений на морские суда и пр.), и могут оказывать влияние на уровне как отдельного государства, так и международного сообщества. Как правило, органы государственной власти и управления в этих формах взаимодействия играют главные роли, а негосударственным участникам отводятся роли второго плана.

Одной из первых отечественных работ по государственному управлению стал труд А.А. Богданова (Малиновского) «Всеобщая организационная наука» (тектология) (1913–1917 гг.), в котором были изложены некоторые идеи кибернетики, общей теории систем применительно к проблемам развития общества.

Вопросы административного управления в работах А.К. Гастева, П.М. Керженцева, Н.А. Витке, Е.Ф. Розмировича, О.А. Ерманского и других исследователей рассматривались в контексте общей системы

33 Rhodes R. A. W., Marsh D. Les re`seaux d` action publique en Grande Bretagne // Les re`seaux de politique publique. Debat autour des policy networks / Sous La dir. de P. Le Gales et de M. Thatcher. P.: Harmattan, 1995. P. 51.

83

организации труда, организации управления с использованием научных принципов и методов.

Во второй половине XX в. государственно-управленческая мысль в России возрождается в рамках науки административного права.

Сегодня государственное управление стало предметом анализа в работах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.А. Козбаненко, А.В. Пикулькина, Н.И. Глазуновой, Н.А. Омельченко и других ученых. Однако сложная, многомерная, системная сущность и диалектика государственного управления, его общественно-политическая природа и детерминирующие взаимосвязи ожидают новых исследователей.

§ 4. Государственное управление как учебная дисциплина

Исторически государственное управление формировалось на основе теоретических концепций и парадигм, а во многом — и запросов науки административного права. Государственное управление признается одним из видов социального управления и управления как такового вообще.

Государственное управление как учебная дисциплина отражает теоретические и методологические основы системного характера деятельности государства, имея свою специфику. В ней синтезируется концептуальный аппарат разных дисциплин: теории государства и права, политологии, управления, психологии управления, социологии, истории, информатики и др. Она представляет собой междисциплинарное обобщение целостных представлений о природе и сущности, формировании и воплощении, масштабности и значимости государственного управления и местного самоуправления, дает объемное видение системы государственного управления в целом.

Цели данной учебной дисциплины — всесторонне показать особен-

ности государственного управления; раскрыть его сложную, мультипараметральную системную сущность и диалектику; оценить современные реформы государственного управления в разных странах; выявить взаимосвязи, взаимозависимости, закономерности и факторы, влияющие на эффективность государственного управления как системы.

Задачи учебной дисциплины — раскрыть особенности управления как социального явления, показать взаимодействие государства, органов местного самоуправления, предпринимательских структур, некоммерческих и общественных организаций в системном процессе государственной деятельности; охарактеризовать специфику функционирования структурных элементов системы государственного управления (подсистем); помочь обучающимся выработать целостное представление о различных аспектах реализации целей и задач государственного управления, системном характере государственной службы; систематизировать знания, получаемые из других отраслей наук; сформировать навыки организационного мышления и поведения.

84

Учебный курс государственного управления требует особой систематизации (равно как и упрощения), которая позволяла бы, опираясь на концептуальный аппарат разных дисциплин, выделить особые компоненты этого предмета, найти формы связи и взаимозависимостей, взаимопроникновения между ними, чтобы сформировать эту учебную дисциплину как систему, соответствующую системе самого государственного управления как практической деятельности. Это требование возникает из теоретической посылки о том, что государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важнейшее свойство, без которого оно не могло бы состояться,— свойство системности.

Учебная дисциплина «Государственное управление» предполагает

изучение следующих элементов теории государственного управления:

1)цели и задачи государственного управления;

2)соотношение функций управления с другими функциями государственной деятельности;

3)взаимодействие органов государственного управления с другими органами государства — парламентом, правительством, судами;

4)организация государственного управления и его система;

5)роль и назначение человека в государственном управлении (персонал управления).

При этом основными областями изучения государственного уп-

равления остаются: публичная служба; руководство и взаимодействие в управлении; бюджет; методы управления; технологии управления; организация, планирование, регулирование; информационные ресурсы и информационные технологии; законодательство.

В учебной дисциплине делается попытка обозначить общие для всех стран изменения, происходящие в системах государственного управления, новые практики, несмотря на существующие различия в традициях управления, культуре и формах реализации государственной власти:

•новая логика государственного управления (децентрализация, делегирование полномочий с уровня министерств, департаментов, агентств на региональный или местный уровни управления);

•переход на контрактную систему трудовых правоотношений;

•освобождение от излишней регламентации;

•внедрение новых технологий в управление персоналом государственной службы (следование административным регламентам, нормализация, приведение трудовых норм на государственной службе в соответствие с существующими практиками в частном секторе, совершенствование системы оплаты труда, ориентированной на результат, стержневые компетенции, карьеропостроение и т.д.);

•управление государственными финансами (бюджетирование, ориентированное на результат; отчетность по методу начислений; снижение транспортных издержек).

85

Как правило, многие модернизации проходят в рамках административных реформ, поэтому учебная дисциплина дает их анализ, оценивает основные циклы, различные этапы, описывает такие механизмы, как реорганизация, аутсорсинг, департаментализация и т.п.

В любом обществе в настоящее время остро стоит вопрос об эффективности государственного управления, о границах его вмешательства в сферу экономики, частную и общественную жизнь.

Данная учебная дисциплина охватывает, с одной стороны, историческое содержание государственного управления, которое развивалось многие века, а с другой — современные тенденции к глобализации, отражающие необходимость сотрудничества государственных структур различных стран в решении крупных общих проблем и задач: финансовой неустойчивости, миграции, противодействия преступности и наркотрафику, реформирования социального обеспечения, проведения совместных миротворческих операций и т.д. Современные общества многомерны и включают в себя множество разнообразных культур, причем социальные проблемы в них во многом похожи, имеют комплексный характер, но потребности и заботы людей всегда индивидуальны. Органам власти приходится считаться с тем, что они находятся в рамках обширной сети взаимодействующих государственных, квазигосударственных, частных и самодеятельных организаций, где все труднее представить себе государственный аппарат, построенный по вертикальному принципу, при котором каждая вертикаль предназначена для выполнения только специальных функций.

Используя новые информационные технологии, локализацию как необходимое свойство электронного правительства, государство получает возможность минимизировать ресурсы вертикальной структуры власти и начать предоставление населению интегрированных, комплексных услуг, сократить коррупционные связи и отношения, достичь оптимальной прозрачности и открытости органов государственной власти. В этом случае сама эффективность государственного управления становится ориентированной на его публичность и трактуется как способность реализовать в его рамках публично заявленные цели и ценности.

Государственное управление как учебная дисциплина не может обойтись без характеристики проблем государственной службы. В бри- тано-американской традиции они рассматриваются в рамках административных, политических наук и менеджмента; во французской — юридическими науками, а в последнее время и менеджментом; в германской — управленческими дисциплинами34. В России проблемы государственной службы традиционно изучаются юридическими дисцип-

34 Романовский Н.В. Методологические основы организации государственной службы // Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. М.: Изд-во РАГС, 1997. С.107.

86

линами — административным правом, социальным правом, конституционным и муниципальным правом, теорией государства и права, а также дисциплинами «Государственное управление», «Государственное и муниципальное управление».

Что касается учебников по зарубежному государственному управлению, то большая их часть еще не переведена на русский язык и потому известна лишь узкому кругу специалистов, а отечественных работ явно недостаточно. Поэтому постижение академической дисциплины «Государственное управление», имеющей широкое прикладное значение, оказывается затруднительным. Именно эти обстоятельства и обусловливают изучение государственного управления в тесной связи с современной практикой.

Контрольные вопросы

1.Каким образом осуществляются прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления?

2.Какова основная причина разделения функций управления на общие и специальные функции?

3.По каким причинам государственное управление занимает особое место среди всех видов управления?

4.Какова особая социальная функция государственного управления, характеризующая его природу?

5.Что является предметом государственного управления?

6.Из каких элементов создается государственное управление как область научного знания?

7.В силу каких обстоятельств в государственном управлении как учебной дисциплине синтезируется концептуальный аппарат других дисциплин?

Задания для углубленного изучения

1.Определите, по каким направлениям осуществляется управленческое воздействие в формальной организации.

2.Объясните, почему так важно осуществлять анализ по видам управления.

3.Охарактеризуйте государственное управление в узком и широком смысле.

4.Объясните, почему борьба за ресурсы в государственном управлении практически означает борьбу за власть.

5.Определите, при каких обстоятельствах у государственного управления как научной дисциплины начинает проявляться организационная обособленность.

6.Подготовьте подробную характеристику институциональной школы государственного управления.

7.Сформулируйте современные требования к государственному управлению как учебной дисциплине.

87

Глава 3. СИСТЕМНЫЕ ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Сущность и содержание системы государственного управления

Система — это порядок во взаимосвязи определенных действий; объединение организаций с однородными задачами35; упорядоченное множество элементов, связанных между собой, образующих некоторое единство. При этом принципиально, что системой может быть названо только такое целое, которое не сводимо к простой совокупности его частей. Целое за счет взаимодействия своих элементов приобретает новые свойства, отсутствующие у его исходных составляющих.

Существенными характерными чертами любой системы являются:

1)открытость внешней среде. Любая система существует в среде и взаимодействует с ней, реагируя на внешнее воздействие; в этом взаимодействии заключен залог ее успешного приспособления к внешней среде и гомеостазиса — способности сохранять некие внутренние параметры, обеспечивающие эффективность функционирования;

2)элементный состав. Каждый элемент системы является самодостаточным целым, при этом он тоже может представлять собой систему (система иногда слагается из подсистем). Между системой и каждым ее элементом существует тесная взаимосвязь: каждый элемент существен для системы, а потому при их изменении меняется сама система;

3)интегративность. Качества системы определяются взаимодействием элементов; именно в этом ее принципиальное отличие от простых совокупностей невзаимодействующих элементов, которые не представляют собой системы;

4)изменчивость. Внутренние противоречия в системе приводят к тому, что она непрестанно развивается, проходит различные периоды — от рождения до гибели. Вечных систем не существует;

5)функциональность. Каждая система имеет свою функцию, совершает некоторое постоянное действие;

6)структурность. Всякая система имеет структуру, представляющую собой полную совокупность элементов и связей между ними.

35 Большая экономическая энциклопедия. М.: Эксмо, 2007. С. 582

88

Именно структура определяет базовые свойства системы и выступает ядром ее самоорганизации;

7) целеполагание. Формирование всякой системы происходит с какой-либо целью. Этой цели система пытается достичь в процессе функционирования.

Способность элементов составлять систему — проявление фундаментального свойства всей реальности, заключающегося в способности к самоорганизации. В этом отношении система есть следствие существования среди ее исходных элементов синергетического эффекта. Этим же эффектом объясняется и способность системы к саморазвитию под влиянием внешних и внутренних факторов, а также темпоральная конечность ее существования из-за невозможности в определенный момент времени адекватно ответить на обращенный к ней вызов.

Государственное управление может быть эффективным только при наличии свойства системности. Это обусловлено тем, что в нем задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей.

Системный характер государственного управления заключается в обеспечении единства распорядительного (командно-администрати- вного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов36.

В систему государственного управления входят следующие составляющие (подсистемы):

1)институциональная — через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий;

2)нормативно-правовая — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила для регулирования поведения субъектов общественных отношений;

3)целеполагающая — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством программ;

4)идеологическая — через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства;

5)функциональная — через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в ее ведущих отраслях;

6)кадровая — через формирование кадровой политики, позволяющей разработать совокупность принципов, правил и норм при

36 Митин А.Н., Рассохин А.В. Системные основы государственного и муниципального управления. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. С. 8.

89

отборе, подборе и расстановке по должностям, переподготовке государственных служащих;

7)информационно-коммуникативная — через информационное обеспечение функций государственного управления, что является определяющим фактором обоснованности принимаемого решения; обмен информацией (коммуникацию);

8)социокультурная — через функционирование и развитие культуры управления, включающей в себя культуру управленческого мышления и культуру управленческого действия, поведения в процессе реализации функций государственного управления.

Формирование эффективно действующей системы государственного управления требует должной степени организации всех ее подсистем, а в первую очередь институциональной, нормативно-право- вой, функциональной и социокультурной.

Система государственного управления базируется на определенных принципах (лат. principium — основа, первоначало) — руководящих идеях, основных правилах поведения, в которых выражаются требования к построению, функционированию системы государственного управления, ее структуре и процессу управленческих воздействий.

Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система.

Власть определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления.

Управление, будучи производным от власти, представляет собой комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно воплощается в государственном вмешательстве в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим.

Особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства оказывают пространственные особенности его территории. Если территория государства занимает значительную площадь, это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Важнейшим средством адаптации территориальных особенностей к системе государственного управления является форма государственного устройства.

И наконец, экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной

90