10025

образование, которое сочетает признаки международной организации и государства, однако формально не является ни тем, ни другим. Союз европейских государств, подписавших Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор), не является субъектом международного публичного права, однако имеет полномочия на участие в международных отношениях и играет в них большую роль.

Каждая из 27 стран ЕС проводит выборы в общий парламент по собственным законам, причем сама же и контролирует эти наднациональные выборы. Общего контрольного выборного органа в ЕС нет, хотя созданы институты по наблюдению за чужими выборами. В результате столь масштабного законодательного плюрализма в одних странах выборы — дело обязательное (по закону неявка грозит денежным штрафом), в других — добровольное. Даты выборов тоже разные. По результатам выборов формируется парламент и Европейская комиссия («правительство» ЕС), которые определяют будущее Союза.

Организационная структура ЕС выглядит следующим образом82.

1.Высший политический орган ЕС — Европейский совет — состоит из глав государств и правительств стран-членов и их заместителей — министров иностранных дел. Членом Европейского совета является также председатель Еврокомиссии. Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции — его основная миссия. Наряду с Советом Министров Европейский совет наделен политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Его заседания проходят не реже двух раз в год — либо в Брюсселе, либо в председательствующем государстве под председательством представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет. Заседания длятся два дня.

Решения Совета обязательны для поддержавших их государств. Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и Совета Европы. Европейский совет формально не входит в структуру институтов Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое церемониальное руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придает принятому решению одновременно и

значимость, и высокую легитимность.

2.Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти Европейского союза. Она состоит из 27 чел. — по одному от каждого государства-члена. При исполнении своих полномочий они независимы, действуют только в интересах ЕС, не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью. Государства-члены не вправе влиять на членов Еврокомиссии.

Еврокомиссия формируется каждые 5 лет следующим образом. Совет ЕС на уровне глав государств и (или) правительств предлагает

82 http://ru.wikipedia.org/wiki/EU.

171

кандидатуру председателя Еврокомиссии, которая утверждается Европарламентом. Далее Совет ЕС совместно с кандидатом в председатели Комиссии формирует предполагаемый состав Еврокомиссии с учетом пожеланий государств-членов. Состав «кабинета» должен быть одобрен Европарламентом и окончательно утвержден Советом ЕС. Каждый член Комиссии отвечает за определенную сферу политики ЕС и возглавляет соответствующее подразделение (так называемый Генеральный директорат).

Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский Суд. Комиссия обладает значительными автономными правами в различных областях политики, в том числе аграрной, торговой, конкурентной, транспортной, региональной и т.д. Она имеет исполнительный аппарат, а также управляет бюджетом и различными фондами и программами Европейского союза (такими, как программа «TASIS»).

Основными рабочими языками Комиссии являются английский, французский и немецкий. Ее штаб-квартира находится в Брюсселе.

3. Совет Европейского союза, или, неофициально, Совет Министров, наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС, призванный уравновесить Европейскую комиссию. Однако компетенции этих органов четко разделены. Если Европейская комиссия выполняет в большей степени административные функции, то Совет Министров осуществляет политическое лидерство. Совет играет ключевую роль в тех областях европейской интеграции, где принятие решений происходит на межправительственном уровне. Под эгидой Совета действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача — готовить решения Совета и контролировать Еврокомиссию в случае, если ей делегированы определенные полномочия Совета.

Существует тенденция к селективному делегированию полномочий от национальных государств (напрямую или через Совет Министров) к Еврокомиссии.

4. Европейский парламент — это собрание из 732 депутатов (в редакции Ниццкого договора), напрямую избираемых гражданами государств — членов ЕС сроком на 5 лет. Председатель Европарламента избирается на 2,5 года. Члены его объединяются не по национальному признаку, а в соответствии с политической ориентацией.

Основная роль Европарламента — утверждение бюджета ЕС. Кроме того, практически любое решение Совета ЕС требует либо одобрения Парламента, либо по крайней мере запроса его мнения.

172

Парламент контролирует работу Комиссии и обладает правом ее роспуска (которым, впрочем, он никогда не пользовался).

Одобрение Парламента требуется и при принятии в Союз новых членов, а также при заключении соглашений об ассоциированном членстве и торговых договоренностей с третьими странами.

5.Европейский Суд (официальное название — Суд Европейских сообществ) проводит свои заседания в Люксембурге и является судебным органом ЕС высшей инстанции.

Суд регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским союзом; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов (для этой функции недавно был создан Трибунал гражданской службы). Суд дает заключения по международным соглашениям; он также выносит предварительные (преюдициальные) постановления по запросам национальных судов о толковании учредительных договоров и нормативных правовых актов ЕС. Решения Суда обязательны для исполнения на территории ЕС. По общему правилу юрисдикция Суда распространяется на сферы компетенции ЕС.

В соответствии с Маастрихтским договором Суду предоставлено право налагать штрафы на государства-члены, не выполняющие его постановления.

Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого из государствчленов) и 8 генеральных адвокатов. Они назначаются на шестилетний срок, который может быть продлен. Каждые 3 года обновляется половина состава судей. Суд ЕС следует отличать от Европейского суда по правам человека.

6.Палата аудиторов создана в 1975 г. для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений. Палата состоит из представителей госу- дарств-членов (по одному от каждого государства). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей.

Палата аудиторов выполняет следующие функции:

1) проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС;

2) следит за качеством управления финансами;

3) после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам;

4) помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.

Штаб-квартира — Люксембург.

7.По инициативе Европейского союза в 1998 г. был образован Европейский Центробанк (ЕЦБ). Кроме того, была основана Европейская система Центральных банков — наднациональный орган финансового регулирования, который объединяет ЕЦБ и национальные

173

центральные банки всех 27 стран — членов Евросоюза. Управление ЕСЦБ осуществляется органами управления ЕЦБ.

На базе капитала, представленного странами ЕС, создан Европейский инвестиционный банк, который наделен функциями коммерческого банка, действует на международных финансовых рынках, предоставляет кредиты государственным структурам стран-членов.

8.Экономический и социальный комитет — консультативный орган ЕС. Состоит из 344 членов, называемых советниками. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы (работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций).

9.Комитет регионов — консультативный орган, обеспечивающий представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Консультирует Совет и Комиссию и дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.

10.Институт Европейского омбудсмена занимается жалобами граждан по поводу плохого управления какого-либо института или органа ЕС. Решения этого органа не носят обязательного характера, но имеют значительное общественное и политическое влияние.

11.Специализированные агентства и органы (15) — по существу европейский мониторинг — Центр по борьбе с расизмом и ксенофобией, Европол, Евроюст и т.д.

Важнейшей особенностью Евросоюза, отличающей его от других форм межгосударственного сотрудничества, является наличие у него собственного права, которое непосредственно регулирует отношения не только государств-членов, но и их граждан и юридических лиц.

Право ЕС подразделяется на первичное, вторичное и третичное (решения Суда Европейских сообществ). Первичное право — учредительные договоры ЕС; договоры, вносящие в них изменения (ревизионные договоры); договоры о вступлении новых государств-членов. Вторичное право — акты, издаваемые органами ЕС. Решения Суда ЕС и других судебных органов Союза широко используются в качестве прецедентного права.

Право ЕС обладает прямым действием на территории стран ЕС и приоритетомпоотношениюкнациональномузаконодательствугосударств.

По другим основаниям право ЕС подразделяется на институционное (нормы, регламентирующие порядок создания и функционирования институтов и органов ЕС) и материальное (нормы, регулирующие процесс реализации целей ЕС и Европейских сообществ). Материальное право ЕС, как и право отдельных стран, имеет отрасли: таможенное, экологическое, транспортное, налоговое право и др. С учетом структуры Союза («три опоры») в праве ЕС выделяют также право Европейских сообществ, Шенгенское право и др.

174

Строительство Евросоюза как возможного будущего единого государства представляет собой уникальный в мировой истории эксперимент, который окажет существенное влияние на дальнейшее развитие цивилизации в целом.

Евросоюз в настоящее время обладает крупнейшей в мире экономикой, своей валютой, третьим по численности населением, мощными вооруженными силами.

Вместе с тем в Евросоюзе присутствует целый ряд противоречий. В первую очередь это расхождения между интересами ЕС в целом и интересами стран-членов. В частности, это проявляется в несоответствии демократическому внутреннему устройству последних бюрократического характера надгосударственных структур ЕС, которые получают все большую власть, хотя, по сути, никем не избирались. Это становится главной причиной провалов общеевропейских документов на референдумах в западно-европейских странах (Франции, Голландии, Ирландии). Их граждане предпочитают демократию бюрократии, ценят свой государственный суверенитет и высокий уровень жизни. Они не видят оснований отказываться от своих демократических ценностей в пользу наднациональных органов управления.

Существуют определенные противоречия относительно идеи Евросоюза о быстром расширении на восток.

Разница потенциалов стран — членов ЕС, их политических, исторических и культурных традиций мешает формированию политики Евросоюза, особенно внешней и оборонной, позволяет внешним силам играть на межстрановых противоречиях. Тем не менее процесс строительства той же общеевропейской армии продолжается, а общее сокращение европейских вооруженных сил неизбежно поставит вопрос о дальнейшем существовании НАТО.

Другой пример континуального межгосударственного союза —

Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), которая была соз-

дана 15 июня 2001 г. на встрече в Шанхае глав шести государств — Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан. Ее основными учредительными актами являются Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества и принятая 7 июня 2002 г. в Санкт-Петербурге Хартия Шанхайской организации сотрудничества83.

Основными целями Шанхайской организации сотрудничества являются:

1)развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания мира, безопасности и стабильности в регионе;

2)совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму, борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, дру-

83 Бюл. междунар. договоров. 2007. № 1.

175

гими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграции;

3)содействие обеспечению прав и свобод человека в соответствии с международными обязательствами государств-членов;

4)взаимодействие в предотвращении международных конфликтов и их мирном урегулировании.

При этом государства — участники ШОС обязались твердо придерживаться целей и принципов Устава Организации Объединенных Наций. В Хартии ШОС существенное место уделено таким направлениям сотрудничества, как совершенствование транзитного потенциала государств, обеспечение рационального природопользования, включая использование водных ресурсов в регионе, осуществление совместных специальных природоохранных программ и проектов, оказание взаимной помощи в предупреждении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий. В июне 2005 г. в г. Астане было подписано Соглашение о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В Декларации о создании Шанхайской региональной организации сотрудничества сказано, что Организация считает одним из главных приоритетов региональную безопасность и предпринимает все необходимые усилия для ее обеспечения. В связи с этим намечены перспективы тесного взаимодействия в целях реализации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, а также обеспечения деятельности учрежденной Региональной антитеррористической структуры ШОС.

ШОС открыта для государств региона, поэтому другие заинтересованные государства или международные организации могут получить статус партнера по диалогу или наблюдателя. В настоящее время статусом наблюдателей обладают Монголия, Индия, Пакистан, Иран.

ШОС имеет собственный бюджет, который формируется и исполняется в соответствии со специальным соглашением. Установле-

ны размеры ежегодных долевых взносов государств в этот бюджет. В рамках ШОС действуют84:

1)Совет глав государств — высший орган, созываемый на очередные заседания один раз в год;

2)Совет глав правительств (премьер-министров), созываемый также один раз в год;

3)Совет министров иностранных дел, в компетенцию которого входит рассмотрение вопросов текущей деятельности Организации, а в случае необходимости — выступления с заявлениями от имени ШОС;

84 Игнатенко Г.В., Лазутин Л.А. Шанхайская организация сотрудничества: Правовые вопросы сотрудничества в сфере безопасности // Европейско-Азиатский правовой конгресс «Правовая интеграция Европейско-Азиатского региона в условиях глобализации»: Обзорные материалы. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2007.

176

4)совещания руководителей отраслевых министерств и (или) ведомств;

5)Совет национальных координаторов, назначаемых каждым го- сударством-членом для координации текущей деятельности Организации и управления ею;

6)Региональная антитеррористическая структура, являющаяся постоянно действующим органом ШОС.

Секретариат — постоянно действующий административный орган ШОС, возглавляемый Исполнительным секретарем, который утверждается Советом глав государств сроком на 3 года на ротационной основе. Должностные лица Секретариата нанимаются из числа граждан государств-членов на квотной основе. При исполнении служебных обязанностей Исполнительный секретарь, его заместители и другие должностные лица Секретариата не должны запрашивать или получать указания от какого бы то ни было государства-члена и (или) правительства, организаций или частных лиц. Они должны воздерживаться от любых действий, которые могли бы отразиться на их положении как международных должностных лиц, ответственных только перед ШОС.

Место расположения Секретариата — г. Пекин. Государствачлены назначают своих постоянных представителей при Секретариате ШОС, которые входят в состав дипломатического персонала посольств государств-членов в Пекине.

Решения в органах ШОС принимаются путем согласования без проведения голосования и считаются принятыми, если ни одно из государств-членов не возразило против них (консенсус).

Решения органов исполняются государствами-членами в соответствии с процедурами, определяемыми их национальным законодательством. Контроль за выполнением обязательств и решений осуществляется органами ШОС в пределах их компетенции.

В рамках ШОС создана Региональная антитеррористическая структура (РАТС) — постоянно действующий орган ШОС, предназначенный для содействия координации и взаимодействию компетентных органов сторон в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Ее штаб-квартира располагается в г. Бишкеке.

Финансируется деятельность РАТС из средств бюджета ШОС. Таким образом, очевидно, что влияние континуальных межгосу-

дарственных союзов со временем будет только возрастать.

Второй вид межгосударственных коалиций исследователи назы-

вают сетевым85. Государства объединяются в них на условиях кооперации и взаимных гарантий. Первоначально у таких объединений преобладают экономические интересы, но со временем будут появляться и политические формы сотрудничества.

85 Маслов О., Прудник А. Новая геополитическая реальность: Сетевые и континуальные межгосударственные союзы

177

К числу подобных сетевых объединений можно отнести Европей-

ское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), а также (с большой долей условности) энергетический межгосударственный союз между Китаем и Венесуэлой, строительство дублера Панамского канала через Никарагуа, российские проекты в сфере энергетики «Северный поток» и «Южный поток», возможный по результатам мирового финансового кризиса валютный союз, организацию «Форум сотрудничества Китай — арабские страны», организацию «Форум китайско-африканского сотрудничества». Процесс формирования сетевых межгосударственных коалиций продолжается, и для преобладающего числа стран он весьма перспективен и выгоден.

§ 5. Административно-территориальное деление

В любой стране система местных органов власти и государственного управления строится в соответствии с административно-

территориальным делением (далее АТД) — разделением тер-

ритории на части с целью формирования территориально распределенного механизма государственного управления.

Формирование АТД носит отчасти стихийный характер и обусловлено природными, естественно-географическими факторами обособления территорий, национальным и конфессиональным составом населения, сформировавшейся системой хозяйственных, экономических, социальных, культурных связей. В этом случае чаще всего появляются «естественные» административно-территориальные образования.

Вместе с тем разделение территории страны может стать результатом воплощения в жизнь той или иной концепции упорядочения

иорганизации публичной власти, социально-экономических процессов, усиления форм и методов государственного управления, что влечет за собой создание и каких-то «искусственных» администра- тивно-территориальных образований.

Для многих государств (и не всегда это государства «старые») характерен консервативный подход, при котором в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются образования, уже утратившие реальную экономическую и демографическую основу. Возможно несоответствие между статусом городских или сельских территорий, полученным ими в прошлом, и их социальноэкономическим положением сегодня. Сохранение архаических черт в современной административно-территориальной системе государств обычно объяснимо с точки зрения проявляющихся социально-полити- ческих интересов населения и политических приоритетов органов власти

иуправления. Например, активно применяется дробление тех территорий, где происходит активная политическая и (или) экономическая борьба, преобладают политически активные национальные сообщества (в частности, в виде выделения автономий в унитарном государстве).

Рассмотрим системы АТД некоторых государств.

178

Опыт государственного строительства Франции интересен как пример общественной нестабильности (за последние 200 лет страна пережила 4 революции, 5 монархий, 5 республик, 2 режима, не оформленных конституционно, 4 временных правительства и 12 конституций). Но даже с учетом этой нестабильности в политической эволюции Франции можно выделить главную тенденцию — развитие либе- рально-демократических институтов. Политический режим современной Пятой республики именуется полупрезидентским, смешанным. Франция, несмотря на проводящуюся политику регионализации, является типичным примером страны с централизованно-бюрократи- ческой системой управления.

Система государственного управления Франции включает в себя:

1)парламент, состоящий из Национального собрания и сената;

2)правительство, важнейшей структурой которого является Совет министров;

3)судебную систему, состоящую из трибуналов большой и малой инстанции.

Франция имеет трехуровневую систему организации власти на местах: коммуна, департамент, регион — и одновременно пятиуровневое административно-территориальное деление: коммуна, кантон, округ, департамент, регион (рис. 1).

Рис. 1. Административно-территориальное деление Франции

179

Помимо этого существуют и иные формы административно-тер- риториальной организации государственной власти: синдикаты коммун (объединения коммун для осуществления совместных проектов), секторы коммун (объединения на срок до 5 лет общественных служб коммун в новых или реконструируемых городах), дистрикты и расширенные городские коммуны (города с прилегающими территориями).

Административно-территориальная структура Федеративной Республики Германии относительно проста и включает в себя четыре внутригосударственных территориальных звена: земля (субъект федерации), правительственный округ, административный район (округ, уезд), община. Существуют и союзы общин для совместного выполнения отдельных задач (рис. 2).

Рис. 2. Административно-территориальное деление ФРГ

Скандинавские страны являются классическим воплощением в жизнь тезиса, что небольшие государства с монолитной национальной культурой должны, скорее всего, обладать простым администра- тивно-территориальным делением (рис. 3).

На уровне губернии существуют структуры управления двух типов: органы и учреждения местного самоуправления и территориальные представители центральных органов власти (таковыми фактически являются губернаторы). Кроме того, некоторые датские территории обладают правами автономий (Фарерские острова, Гренландия).

180