10025

ственного управления влияют и политические цели, и интересы всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно осуществляется везде, распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные и некоммерческие организации; в последнем случае преобладает государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур. Государственное управление вторгается в основу общества и само определяется общественными отношениями — как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой — от места и роли государства в обществе, а также от вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений государственных органов, характера их деятельности.

Целевое предназначение государственного управления выражается в постановке национальных (соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач исходя из стратегических и тактических ориентиров, данных публичной властью. В этом случае правительству необходимо четко представлять себе очередность достижения поставленных целей, формы их реализации с помощью государственного регулирования политической, социальной и особенно экономической жизни страны и общества. Четкость выражения целей, определение очередности их достижения, ориентированность на получение конкретных результатов вносит организованность и порядок в деятельность государственных структур, обеспечивает стабильность, неуклонное следование закону, рост профессионализма государственных служащих.

Таким образом, природа государственного управления обусловлена его особой социальной функцией, при реализации которой происходит упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, интересов, потребностей и форм деятельности. При этом государственный аппарат выступает механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему органов государственной власти.

Сущность государственного управления раскрывают социальная среда, в которой оно осуществляется, используемые при этом ресурсы, выполняемость принятых управленческих решений, проводимый контроль.

Социальная (общественная) среда образуется самим граж-

данским обществом и всегда отражает проблемы соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократического аппарата), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессе формирования и реализации государственного

71

управления. Сам же процесс государственного управления — это сознательная и целенаправленная деятельность, связанная с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированная юридическими нормами, в результате которой происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений.

Различные условия деятельности субъектов государственного управления (правовые, экономические, организационные, культурные

ит.д.) составляют ту социальную среду, обстановку, в которой эти субъекты возникают, существуют и развиваются. Социальная среда призвана обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также допустимые формы, методы и направления развития государственного управления. Эти рамки включают конституцию и законы, определяющие государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан

исоциальные обязательства государства, бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и т.п.23

Ресурсы государственного управления — то, что применяет-

ся и затрачивается государством на целевое решение соответствующих задач. Эти ресурсы подразделяются на несколько видов:

•природные: возобновляемые, восстанавливаемые (леса, земельные угодья и др.), и невозобновляемые, невосстанавливаемые (нефть, газ, большинство полезных ископаемых);

•материальные (сырье, материалы, энергия и т.д.);

•человеческие (трудовые) — люди как живые носители физических и умственных способностей к трудовому процессу;

•финансовые — денежные средства, которыми располагают министерства, государство, организации;

•экспортные — часть экспортного фонда государства, которая создается отдельными производителями;

•информационные — совокупность, комплекс информационных материалов, которые социально значимы и применяются в общественной практике.

Существуют и иные ресурсы государства, которые используются через систему государственного управления с учетом общественных интересов.

Выполнимость принятых управленческих решений всегда обусловлена целым комплексом конкретных действий исполнительных органов государственной власти по приведению в движение конкретных ресурсов государственного управления для осуществления государственных программ. Предваряют эти действия: анализ достоверных данных, характеризующих конкретную управленческую ситуацию;

23 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 56.

72

определение цели; принятие решений; создание технологий государственного управления на основе применения различных методов; информационное сопровождение и другие организационные мероприятия.

Контроль всегда рассматривается как одна из общих функций управления, назначение которой — выявление отклонений величины фактических параметров управляемой системы от желаемых (цели, задания, нормы и т.д.). Он позволяет не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки в реализации мероприятий государственного управления.

Представление о сущности государственного управления дает возможность уяснить его специфику, уровни, основные признаки и виды.

Специфика государственного управления по сравнению с дру-

гими видами управления проявляется в следующем.

Во-первых, оно обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений, опирающихся на власть государства.

Во-вторых, оно обладает особым свойством регулировать отношения внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными ветвями власти и ее территориальными уровнями.

В-третьих, его основанием является наличие государственного интереса.

Специалисты усматривают в государственном управлении не столько власть как таковую, сколько «порядок власти», при котором государство не распределяет влияние, а регламентирует условия влияния в соответствии с институционализированными целями общества. Более того, в литературе даже теоретически выделяются государственное и правительственное управление. Государственное управление в этом случае рассматривается как управление порядком (или беспорядком), а правительственное — как управление процессами в границах этого порядка. Стратегическая роль правительственного управления состоит в его способности проводить государственную политику, тогда как государственное управление характеризуется способностью инициировать эту политику в условиях противоборства различных групп общества24.

Организационно в государственном управлении принято выде-

лять три структурных уровня: институциональный, административный и технологический.

Институциональный уровень есть высший уровень государственной организации, где как бы совмещаются требования политики и задачи обслуживания населения. Помимо иерархических отношений здесь присутствуют разнообразные силы, влияющие на процесс принятия управленческих решений: интересы конкретных групп населения, лобби, выборные и административные деятели различных орга-

24 Кириллов Л.Г. Конструируем управление. С. 116.

73

нов власти, представители бизнес-сообществ и т.д. На этом уровне определяется общая политика государственной организации, что позволяет формировать основные направления влияния политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений, иметь обратную связь для корректировки политических задач.

Административный уровень отражает практическую реализацию исполнительной власти, эффективность исполнения политических решений, обеспечение соблюдения законов в обществе, осуществления всей совокупности функций и полномочий государства. Это сфера функциональной деятельности администрации, публичной (государственной) службы, должностных лиц в пределах правоустановленной компетенции, полномочий.

Технологический уровень сосредоточивает: планирование; регламентацию; бюрократию, построенную на серии ролей, стремлении сделать процедуры нормами, стандартами; юридически-функцио- нальные режимы; непрерывность и оперативность деятельности.

Государственноеуправлениеимеетследующиеосновныепризнаки:

1)оно выступает как исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов, осуществлению государственной исполнительной власти;

2)через него осуществляется целостное воздействие на общество посредством политического руководства, которое, в свою очередь, реализуется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также органами исполнительной власти всех уровней;

3)в нем наряду с правоприменением осуществляется административное правотворчество (правоустановление): органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для объектов управления правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и осуществляют правоохранительную деятельность;

4)оно наблюдается везде, где возникает необходимость в защите прависвободграждан, обеспеченииисполнениязаконодательных актов;

5)оно выступает как механизм, способ реализации государственной политики во всех сферах жизни общества и удовлетворения потребностей граждан;

6)его организационное построение основывается преимущественно на вертикальных (субординационных, иерархических), а также на горизонтальных связях и отношениях;

7)оно обеспечивает административный (внесудебный) порядок

осуществления органами исполнительной власти так называемого принуждающего управления25;

25 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.:

НОРМА, 2005.

74

8) оно урегулировано публичным (административным) правом, хотя отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации.

Таким образом, государственное управление — это сис-

тематическое, целенаправленное, опирающееся на власть воздействие государства и его институтов на людей, процессы и отношения, возникающие в человеческом обществе, для их упорядочения, координации, сохранения, преобразования и развития.

§ 3. Государственное управление как область научного знания

Вопросы государственного управления как самостоятельной сферы познания интересовали еще Конфуция, Солона, Аристотеля, Фому Аквинского и многих других мыслителей прошлого. Однако впервые научные наблюдения, касающиеся теории государственного управления, были отражены в цикле административных и экономических дисциплин, которые стали преподаваться в университетах Германии и Австрии в XVII в. Курс камеральных наук (camera — казна) был сориентирован на изучение структуры, форм и методов работы административных служб (министерств, управлений), в которых управленческое воздействие осуществлялось преимущественно в коллективной форме, чтобы как-то сократить излишнюю централизацию политической власти.

Развитие камералистики повлияло на становление в Германии и других странах Европы учения об управлении внутренними делами государства — полицеистики. Оригинальной стороной и большим научным достижением этого направления мысли было то, что в отличие от средневековых воззрений, обращавших главное внимание на изучение форм государственного устройства, форм правления, обоснование суверенитета власти и т.д., в нем впервые делался акцент на самой специфике государственного управления, на том, как управлять, чтобы государство получало больше дохода26.

В конце XIX в. были сформулированы главные положения концепции американской науки государственного управления (В. Вильсон, Ф. Дж. Гуднау), что послужило предпосылкой создания в США федеральной государственной службы на основе системы заслуг, модели административной эффективности, различных инструментов государственного управления. К первой половине XX в. в США постепенно складываются две взаимосвязанные дисциплины. Первая — изучение публичной администрации (public administration), т.е. совокупности органов публичного управления, норм, регулирующих их деятельность, и практики их осуществления. Вторая — изучение публичных

26 Государственное и муниципальное управление: Справочник. С. 202.

75

политик или публичного управления (public policy), т.е. анализ управленческих процессов от момента возникновения проблемы до получения результата управленческого воздействия.

Государственное управление как особая отрасль научного знания оформляется во второй половине XX в. во многом благодаря ученым из США и Германии (В. Вильсон, Ф. Дж. Гуднау, М. Вебер). Их идеи о формах административной эффективности, отношениях между политической властью, создающей законы, и администрацией, исполняющей эти законы, о построении государственного управления на жестких принципах бюрократической иерархии положили начало развитию теории государственного управления как самостоятельного научного направления, самостоятельной дисциплины.

Любую науку характеризуют три элемента: собственный объект и предмет исследования, совокупность определенных методов исследования, организационная обособленность.

Объектом (лат. objectum — предмет) любой науки является относительно автономный фрагмент реальности, существование которого, как правило, не зависит от исследователя. Однако любой фрагмент есть часть целого, взаимосвязан с ним. Поэтому в каждой дисциплине обосновывается ее направленность именно на свой выделенный объект. В результате формируется предмет данной науки: система представлений, определяющих объект исследования, которая имеет структуру, границы, специфичные междисциплинарные связи.

Что касается методов исследования, применяемых в научной дисциплине, то они обусловлены как ее предметом, так и парадигмой (гр. paradeigma — пример, образец) — теорией, принятой в качестве образца решения исследовательских задач. Поэтому в самом общем виде метод может рассматриваться как совокупность когнитивных (изучение интеллекта, разума) установок и процедур приобретения и проверки знания. Классические научные дисциплины, формировавшиеся много веков, обычно обладают устоявшимся предметом и набором методов, хотя и предмет, и методы могут меняться: новое добавляется к ранее известному, применяемому, не отвергая его. В условиях динамичного развития научного познания выявляются новые объекты исследования, уточняются методы, что свидетельствует о возникновении новых дисциплин27.

Организационно научная дисциплина начинает обособляться, когда у нее возникает собственный объект, оформляющийся в предмет исследования, использующий уже универсальные методы или методологические наработки других дисциплин.

Наука государственного управления прошла этапы конвергенции (сближения) с научными концепциями, теориями, направлениями исследования, постепенно образовав единое целое, при этом от-

27 Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учеб. пособие. С. 4.

76

дельные взгляды, идеи сохранили свои черты и характерологические особенности. И если в России изучение государственного управления на федеральном, региональном уровнях управления, на уровне местного самоуправления имеет сравнительно небольшой временной опыт, то англоязычными авторами за период после XVII в. предложены исследования более чем по 20 самостоятельным государственноуправленческим дисциплинам28.

Во второй половине XX в. государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права. Исследователи отмечают период 70–80-х гг., когда предпринимались попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки. В настоящее время государственное управление рассматривается как самостоятельная научная дисциплина в рамках междисциплинарного подхода, позволяющего не только обобщить, синтезировать специальные знания, полученные в различных областях науки, но и особо выделить главное отличие, привносимое в данную сферу государственными институтами,— право принуждения на основе законов, означающее способность государства делать то, что частные институты делать не в состоянии.

Таким образом, собственный объект науки государствен-

ного управления — это деятельность государства и иных субъектов государственной власти.

Предмет исследования теории государственного управления — это государственные институты в обществе и взаимоотношения между ними29.

При изучении государственного управления используются методы: структурно-функциональный, институциональный, исторический, сравнительный, социально-психологический, социологии, права, экономический, экспертных оценок, математического моделирования и др. Они являются существеннейшим условием получения новых знаний, неразрывно связаны с теорией, как правило, отличаются четкой направленностью на изучаемый объект.

Организационная обособленность науки государственного управления проявляется в собственной системе категорий, концепций, теоретических конструкций, конкретизирующих общие понятия применительно к данной сфере. Тем не менее в содержание теории государственного управления включаются общие теоретические основы управления, теория политики, теория государства и права, социальная теория, а также специфические теории (управление персоналом государственной службы, психология управления), положения конституционного, административного, муниципального, налогового и

28Parsons W. Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cheltenham: Edward Elgar, 1997. P. XVI.

29Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 73.

77

других отраслей права, а также множества других смежных дисциплин.

Любая наука — это сфера деятельности, ориентированная на производство новых знаний о природе, обществе и мышлении. Главной в науке является объяснительная функция, а ее основной задачей — познание. Научные знания и научный подход необходимы и в материальном производстве, и в экономике, и в политике, и в системе образования, и в сфере управления. Для государственного управления как области научного знания особо характерна прагматическая направленность: многие даже сугубо теоретические проблемы здесь рассматриваются преимущественно с позиций их преодоления на практике. Всякая наука в конечном счете черпает свои идеи из практики.

В развитии теории государственного управления можно выде-

лить три этапа: первый — создание концепции науки и определение путей ее формирования; второй — создание на основе концепции базисных положений теории; третий — непрерывное развитие теории, в том числе с некоторым опережением практики в своих рекомендациях. Только теоретический анализ может выявить слабые и сильные стороны практики.

Концептуальные положения привлекаются в теорию государственного управления из других наук или формулируются в процессе глубокого теоретического анализа. При всем многообразии междисциплинарных связей теснее всего изучение государственного управления примыкает к праву, теории управления, политологии и экономике. И это закономерно, поскольку указанные отрасли знания рассматривают преимущественно деятельность государства.

Основные концептуальные и методологические заимствования в государственное управление привлечены из теории управления. Значительная часть теоретических идей, методов других дисциплин проникает в государственное управление через политологию, поскольку для нее деятельность государства — один из основных предметов изучения. Серьезное концептуальное и методологическое влияние на государственное управление оказывали и будут оказывать экономические науки.

После Второй мировой войны во многих европейских странах начались исследования деятельности органов государственной власти, создавшие основу для формирования нескольких научных направлений и школ, в которых можно найти идеи либеральной, социалистической и консервативной идеологий.

По мнению специалистов30, идеологические постулаты влияют на государственное управление опосредованно, через идеологизированные схемы, своего рода глобальные парадигмы публично-управ- ленческой деятельности. В содержание парадигмы (образца) вклю-

30 Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учеб. по-

собие. С. 14–28.

78

чаются: совокупность теоретических стандартов, ценностных критериев, мировоззренческих позиций, методы и принципы исследований. Парадигма, как и остальные составляющие методологии, не является рядоположенной с остальными элементами. Она образует себя из них же, а с точки зрения синергетики выступает как реальная методологическая структура, формирующаяся в пространстве и времени, т.е. как аттрактор, который рассматривается как цель и состояние эволюции, некоторое возбуждение среды.

Среди основных парадигм, которые содержат идеологические постулаты, имеющие ключевое значение (ценность),— рынок, государство, сообщество.

Врыночной парадигме основой существования общества является обмен благами и услугами между индивидами, а саморегуляция общества реализуется путем рыночной конкуренции. Публично-уп- равленческое воздействие должно сводиться к корректировке и поддержанию естественных процессов, основанных на свободной конкуренции интересов.

Государственная, или этатистская, парадигма базируется на представлении о том, что государство — обязательный, самостоятельный элемент общественных отношений, выполняющий особые функции,

втом числе те, которые предполагают его активное вмешательство в экономическую и политическую жизнь. Следует признать, что многие воззрения этатизма были вынужденно востребованы в условиях современного мирового финансового кризиса, когда именно государственная поддержка, государственно-частное партнерство спасло многие секторы экономики.

Видеях сообщества, или коммунитаризма, общество рассмат-

ривается как совокупность самостоятельных, относительно замкнутых сообществ, в которых наличествуют общие интересы и ценности, собственные механизмы саморегулирования и социального контроля. Базовым сообществом считается семья, а государство — одна из форм взаимодействия сообществ. В коммунитаризме можно обнаружить социалистические, коммунистические, либеральные, консервативные элементы в разной пропорции.

Обособленно рассматривается марксистская парадигма исследования общества и государства, в которой государство является орудием классового господства, а государственное управление не имеет самостоятельного значения: это лишь одна из форм классовой борьбы.

Вместе с тем государственное управление имеет еще несколько

относительно самостоятельных, не облеченных в идеологическую оболочку парадигм, или образцов решения управленческих задач31:

31 Управление государственной службой Российской Федерации: Материалы на-

уч.-практ. сем. М.: Изд-во РАГС, 2004 (http://www.rags.ru/akadem/all/31-2004/31-2004_ 11.html).

79

1)практическая: государственное управление — сфера практической деятельности, модель решения практических задач, которые возникают в различных сферах жизни общества;

2)институциональная: государственное управление — совокупность институтов, осуществляющих управленческую деятельность;

3)деятельностная: государственное управление — деятельность по управлению государством;

4)нормативно-правовая: государственное управление — норма- тивно-правовая система, регулирующая управление государством, его деятельность и воздействие на общество;

5)сциентистская: государственное управление — специфическая отрасльнаучногознания, реализующаясявдеятельностигосударства;

6)системная: государственное управление — система, требующая системной регуляции;

7)инструментальная: государственное управление — совокупность инструментов управления государством и воздействия государства на общество;

8)инновационная: государственное управление — важнейший механизм реализации инноваций, обновления всех сфер общества;

9)патерналистская: государственное управление — сфера централизованного распределения ресурсов;

10)либеральная: государственное управление — способ регулирования отношений между субъектами политики.

Эмпирический, а затем и теоретический материал о государственном управлении с древности извлекался из практики, что по-

влияло на возникновение различных школ управления.

Школа систематизированного анализа государственной бюро-

кратии (теория бюрократии) (М. Вебер) предлагает следующие основные принципы «идеального» государственного управления: авторитарная власть руководителя; признание законных директив руководства; применение трех чистых типов осуществления власти (харизматический, традиционный, рационально-легальный); эффективность бюрократии; рост в управлении числа профессиональных работников.

Задача государственных служащих — применять указанные управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности.

Идеи М. Вебера позволили использовать системные категории для анализа не только государственных, но и хозяйственных организаций.

Классическая школа (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси и др.) утверждает, что система государственного управления — это регламентированная иерархическая организация линейно-функциональ- ного типа с конкретным определением функции каждой должностной категории. Все функции в процессе управления взаимосвязаны: планирования, организации, распорядительства, мотивации, координации. Любая система управления имеет универсальные принципы воздей-

80