10025

Объективно цели государственного управления начинают формулироваться в зависимости от интересов и потребностей людей, объединенных в государство. Это и является их общественным источником. В таком случае народ становится субъектом формирования целей государственного управления. Однако история дает немало примеров достаточно жесткого навязывания целей «сверху», подхода к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого власти предержащие решали выдвигаемые ими же задачи, игнорируя потребности и ценности населения государства (деспотические, тиранические режимы, военные хунты).

Вцелеполагании всегда присутствует субъективное. Формулирование целей государственного управления осуществляется конкретными субъектами — активно действующими и познающими, обладающими сознанием и волей людьми. Основой для этого является логика развития предметного мира, объективно обусловленные потребности людей и уровень развития производства, экономики, государства. Поэтому в каждом историческом периоде развития государства существуют реальные трудности в обосновании целей, преодоление которых зависит от прогнозов, информационного обеспечения, логической последовательности, планирования, выбора методов достижения целей и т.д.

Цели государственного управления обычно располагаются в строго иерархическом порядке, чтобы можно было определить взаимосвязи и взаимозависимости междуними, четко обозначить приоритеты.

Влитературе цели различают:

•по видам — стратегические, оперативные, тактические;

•объему — общие, частные;

•результатам — конечные и промежуточные;

•времени — отдаленные, близкие, ограниченные в периоде (пилотные);

•содержанию — общественно-политические, социальные, эко-

номические, духовные, производственные, информационные, организационные и т.д.42

Конструирование «древа» целей государственного управления с учетом их иерархии — это формирование структуры целей, придание им программного характера, их ориентация на достижение качественных изменений во всей системе государственного управления. Данный процесс должен отвечать следующим правилам:

1)определение стратегических целей, достижение которых повышает качество жизни в обществе, его сохранение и развитие;

2)разветвление стратегических целей на отдельные промежуточные цели, формулирующие действия по достижению стратегических целей;

42 Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник. М.: Велби: Проспект, 2006. С. 121.

101

3)определение субординации целей, при которой достижение одной цели служит источником для реализации другой;

4)достижение адекватности целей государственного управления потребностям, интересам, ожиданиям общества;

5)достижение системного целеполагания, целеопределения, целеутверждения, целереализации в системе государственного управления.

«Древо» целей государственного управления образует конкретную систему зависимостей, позволяющую определить роль каждой конкретной цели в ходе ее достижения, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности.

Определение и формулирование целей государственного управления должно производиться с учетом комплекса факторов: закономерностей и тенденций общественного развития, исторического опыта, природных и человеческих ресурсов, культурных и национальных традиций, интеллектуального потенциала и т.п.

Цели государственного управления требуют постановки рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам и ситуации) задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальных затратах исходя из ориентиров, заданных органами власти. Четкость определения целей предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности в обществе, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, повышении эффективности управления.

Вопрос о целях государственного управления достаточно дискуссионен.

Содной стороны, в теории государственного управления можно найти следующие формулировки:

1)цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий для достижения определенного состояния обще-

ства и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития43;

2)цель государственного управления состоит в обеспечении безопасности и территориальной целостности страны, развитии соци- ально-экономической системы, достижении духовного и культурного прогресса общества и т.д.

Сдругой стороны, из истории известны примеры функционирования и достаточно устойчивого развития государственных систем, в которых приоритетной целью государственного строительства было сохранение у власти правящей группы и вышеизложенные цели либо не провозглашались совсем, либо оставались на уровне деклараций. Следовательно, об универсальной цели государственного управления можно говорить лишь в идеальном смысле. В действительности

43 Костин В.А. Словарь основных терминов по управленческим дисциплинам. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2001. С. 21.

102

цель государственного управления выявляется через реальную практику функционирования государства.

Функция (лат. functio — исполнение, совершение) — внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений (например, функции денег, функции цены, функции государства, функции управления и т.д.). Термин «функция» широко используется в разных дисциплинах. В самом общем виде функция — определенное, часто необходимое следствие чего-либо (процесса, явления, деятельности данного субъекта). Отсюда и математическое понимание функции как зависимости, и социологическое ее определение как наблюдаемого результата (Р. Мертон).

В управлении термин «функция» используется в разных значениях в зависимости от контекста. С точки зрения системного анализа функция элемента (отношения, подсистемы) системы — смысл существования этого элемента (отношения, подсистемы) для самой системы, его вклад в ее существование и самовоспроизведение. Этот смысл возникает за счет функционирования данного элемента, порождения им каких-либо следствий, т.е. его деятельности, если данный элемент может рассматриваться как субъект. Разные функции (смыслы) — разные виды деятельности. Таким образом, общее понятие функции может быть сужено до ее понимания как вида деятельности, способствующего существованию и самовоспроизводству системы за счет воспроизводства определенных результатов. В итоге приходим к наиболее употребимому значению названного понятия: функция — это вид деятельности, обязательный для сохранения системы44.

Социальное назначение государства состоит в обеспечении целостности общества, создании для всех социальных групп возможности осуществлять свою деятельность в рамках единой социальной системы. В связи с этим применительно к различным аспектам управления гражданским обществом существуют разные задачи. Они могут меняться в зависимости от конкретных исторических условий, но постоянными остаются поддержание порядка и стабильности общества, развитие особо важных для него сфер жизнедеятельности, обеспечение внешней безопасности, организация взаимоотношений с другими странами. Эти задачи реализуются государством через его функции.

Функции определяют не цели государства, а главные направления его деятельности, через которые эти цели достигаются. Каждая функция характеризуется предметом (областью общественной жизни, на которую направлена деятельность государства), содержанием (конкретными действиями для достижения определенных целей), формами и методами (способами осуществления).

По направленности деятельности государства функции подразделяются на внешние и внутренние. В свою очередь, последние в

44 Старцев Я.Ю. Система государственного управления: Политический анализ. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2001. С. 83.

103

зависимости от сфер общественной жизни делятся на экономические, социально-политические и идеологические.

Функциональная специализация основана на специфических видах управленческой деятельности, или на функциях управления. Их обособление связано с ориентацией на определенный вид деятельности (функцию). Традиционно в теории управления в качестве основания для формирования функций управленческой деятельности рассматриваются логические этапы процесса управления: проектирование (сбор и обработка информации, прогноз, планирование), организация (принятие общих решений, распределение задач и ресурсов, оперативное руководство), оценка (учет, контроль, корректировка, санкционирование).

Особенностью функций управления является то, что они осуществляются постоянно и непрерывно в рамках единого цикла управленческой деятельности. Классический «управленческий цикл» предполагает последовательное и обязательное выполнение всех функций.

Система функций государственного управления предстает как взаимосвязанная совокупность нормативно регулируемых действий государственного аппарата, находящаяся под контролем уполномоченных государственных и общественных институтов.

Подчеркнем, что при рассмотрении вопроса о функциях государственного управления необходимо четко отличать их от функций государства.

Функции государства обусловлены необходимостью сохранения его суверенитета, а также защиты и развития существующей политической, экономической и социальной системы. Отсюда государство самим своим существованием реализует политическую, экономическую, социальную и оборонительную функции.

Политическая функция государства ориентирована на поддер-

жание государственного суверенитета и защиту государственных интересов в международных отношениях. Составной ее частью является функция политического управления, которая реализуется не только государством, но и другими субъектами политической деятельности, например политическими партиями. Функция политического управления охватывает:

1)политическое обеспечение государственной целостности и основ государственности;

2)развитие демократизма как необходимого условия жизнедеятельности цивилизованного общества;

3)формирование политической культуры людей, оснащение их необходимыми знаниями и навыками политического поведения;

4)формирование и навязывание гражданам политических идеалов, ценностей и доктрин, их пропаганду;

5)гуманизацию общественных структур и общественных отношений.

104

Экономическая функция государства призвана способствовать экономическому развитию общества, упорядочению в нем экономических и хозяйственных отношений, предотвращению кризисных тенденций и явлений в экономике, стимулированию развития критически важных для государства и общества отраслей экономики.

Социальная функция государства предусматривает гармониза-

цию общественных отношений, предотвращение социальных конфликтов, создание механизмов перераспределения национального богатства в интересах наименее социально защищенных групп населения. Сюда входят также создание, поддержание и развитие системы социальных услуг и социальной защиты населения.

Охранительная функция (обеспечение безопасности) — это го- сударственно-управленческая деятельность, направленная на сохранение данного общества в целостности (охрана общественного порядка, антимонопольные меры, защита интересов правящих элит, борьба с терроризмом и т.д.).

Военная (оборонительная) функция государства подразумевает создание и развитие необходимых институтов, способных обеспечить защиту его суверенитета, безопасности и территориальной целостности от всех внутренних и внешних угроз.

Функции государственного управления характеризуют непо-

средственно процесс воздействия на общественные отношения для достижения целей и задач государственного управления. Выделяют общие функции государственного управления, присущие его системе

вцелом, и частные, выполняемые в отдельных его отраслях.

Кобщим функциям государственного управления относятся организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль и бюджетирование.

1. Функция организации состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и его процессуального регулирования: регламентов, нормативов, должностных инструкций, требований ответственности и т.п. Четкая организация является необходимым условием эффективного управления, так как позволяет упорядочить и рационально использовать имеющиеся в системе управления ресурсы.

2. Функция планирования выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсов, сроков и способов решения поставленных задач, создании механизмов поэтапного контроля за их выполнением.

Сегодня нет ни одной системно развивающейся страны, которая при достижении своих стратегических задач не занимается планированием. Мировой финансовый и экономический кризис обострил необходимость разработки, ввода, реализации современной системы долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования для каждого государства. Это позволит создать принципиально иную кон-

105

струкцию международных финансовых и экономических отношений, новую экономику.

3.Функция прогнозирования тесно связана с планированием. Прогнозирование — выработка научно обоснованного суждения о будущем состоянии управляемой системы, вариантах ее развития, путях и сроках достижения.

4.Функция мотивации, как правило, реализуется на уровне отдельных организаций. В государственном управлении она прежде всего находит нормативное закрепление в законодательстве о государственной гражданской службе. Для общества в целом функцию мотивации выполняют либо национальная идеология, либо гражданский патриотизм.

5.Функция регулирования в государственном управлении реализуется двояко. В широком смысле государство регулирует общественные отношения нормативным путем, издавая законы, подзаконные и судебные акты. Таким образом координируется, направляется

истимулируется деятельность участников общественных отношений, защищаются их законные права и интересы, производится расстановка структурных приоритетов. В узком смысле государственное регулирование осуществляется в отдельных сферах общественных отношений с использованием механизмов прямого и косвенного государственного вмешательства — через тарифы, пошлины, налоги, целевые программы, бюджетное финансирование, государственные заказы, банкротство, приватизацию.

6.Функция контроля в государственном управлении предназначена для выявления отклонений управляемой системы от заданных параметров и дальнейшего принятия мер для приведения ее в соответствие с ними. Контроль следует отличать от надзора, при котором отклонения только констатируются, а информация о них передается в полномочные органы. Иначе говоря, контрольная функция государственного управления заключается в выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий. Контроль в государственном управлении должен отвечать требованиям оперативности, гласности, объективности и целесообразности.

7.Функция бюджетирования получила признание в американской теории и практике государственного управления как основная функция управления государством. В основе теории бюджетирования лежит представление о том, что любое вмешательство государства в общественные отношения может быть осуществлено лишь при наличии соответствующего бюджетного финансирования. Поэтому любое государственно-управленческое решение может быть в конечном счете сведено к решению о финансировании либо нефинансировании того или иного проекта из бюджетных средств. С целью рационализации процесса расходования бюджетных средств в 1950-е гг. в США была введена в практику государственного управления система «пла-

106

нирование — программирование — бюджетирование» (СППБ). Таким образом, американское государственное управление перешло к применению на практике принципов системного подхода к составлению государственного бюджета. СППБ требует от государственных органов детализации программных целей и показателей оценки результатов, прогнозирования расходов на 5 лет вперед, проведения специальных работ, где бы анализировались их издержки и выгоды.

Функции государственного управления в условиях глобализации постоянно совершенствуются. Активное вовлечение национальных экономик в глобализационные системы предполагает осознание не только воздействия процессов глобализации на процессы принятия решений, но и проблем эффективности государственного управления.

§ 4. Формы и методы достижения целей государственного управления

Форма (лат. forma) — способ устройства, структура чего-либо, система организации чего-либо, например формы правления, способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением.

В государственном управлении формы — это проявления деятельности государственных органов по достижению поставленных целей. Обобщенно выделяют две группы форм: правовые и организационные.

Правовые формы государственного управления использу-

ются в процессе принятия и реализации управленческих решений и включают в себя следующие действия: подготовку и издание законов и иных нормативных правовых актов, заключение договоров, регистрацию, лицензирование, использование мер административного воз- дей-ствия. Правовые формы придают государственному управлению «материальную выразимость», способствуют его совершенствованию с точки зрения эффективности реализации его целей и функций45.

Применение правовых форм всегда предполагает наступление определенных юридических последствий. Действия субъекта управления при этом носят императивный и формально-определенный характер.

Организационные формы государственного управления

охватывают: принятие управленческих решений (стратегических и тактических), определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер реагирования в кризисных ситуациях. Организационные формы характеризуются гибкостью, предполагают проведение широкого спектра мероприятий. Итогом их применения зачастую является управленческое решение, которое впоследствии приобретает правовую форму.

Организационные и правовые формы государственного управления тесно взаимосвязаны и на практике дополняют друг друга. Пра-

45 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 245.

107

вовые формы нуждаются в организации осуществления, организационные — имеют правовые последствия.

Методы управления трактуются как меры, средства субъекта управления, с помощью которых он оказывает целенаправленное воздействие на управляемый объект для достижения поставленной цели.

Методы государственного управления — это способы воздействия государственных органов на управляемые объекты с целью реализации публичных функций в пределах их компетенции вустановленномпорядке.

Через методы государственного управления непосредственно осуществляются его функции, достигаются его цели, решаются задачи.

Методы государственного управления делятся на две основные группы: методы функционирования органов государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления46.

1. Методы функционирования органов государственной вла-

сти непосредственно связаны с реализацией целей и задач государственного управления. Они содержат механизмы взаимодействия субъекта и объекта государственного управления и реализации компетенции органов управления для решения задач в соответствии с их полномочиями. По характеру воздействия на объект управления они делятся на методы прямого и косвенного регулирующего воздействия.

Методы прямого административного воздействия включают в себя методы правового регулирования, убеждения, принуждения, публичного администрирования и государственного контроля.

Метод правового регулирования предполагает совершение юридически значимых действий через предоставление прав и наложение обязанностей, а также возможность выбора вариантов поведения в рамках правовых норм.

Метод убеждения характеризуется широким арсеналом средств воздействия на человеческое сознание, которые может применять государственная власть. Используются технологии public relations, пропаганда, авторитет власти, мотивация должностного поведения. Следует отметить, что убеждение, как правило, дает гораздо больший эффект при воздействии на общество, нежели карательно-принуди- тельные методы.

Метод убеждения — это убеждение словом (доказательства, разъяснение, опровержение) и убеждение делом (на личном опыте или опыте других). Он апеллирует к уму, логике и чувствам человека, обеспечивая добровольное принятие им идей, их самостоятельное осмысление и превращение в мотивы поведения. Особое значение

46 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 420–434.

108

убеждение приобретает в периоды, когда в обществе идут важные преобразования.

Метод принуждения в современной теории государственного управления трактуется как вынужденный, однако в ряде сфер, например в правоохранительной деятельности, он необходим.

Принуждение является наиболее существенным методом реализации публичной властью своих функций. В самом общем виде его можно определить как легитимное насилие. В деятельности государства принуждение носит организованный характер. Выделяют несколько наиболее общих видов проявления принуждения: физическое, психологическое, экономическое, правовое, информационное.

Метод публичного администрирования охватывает сферу госу-

дарственного строительства, формирования и функционирования властных структур и правовой системы. Под администрированием здесь понимается система мер, практикуемых государственными органами при реализации своих управленческих функций. Публичный характер администрирования означает, что деятельность государственных органов осуществляется в общественных интересах, гласно, прозрачно и на общественные средства (государственное имущество, налоги, финансы).

Метод государственного контроля подразумевает деятель-

ность уполномоченных государственных органов по обеспечению соблюдения законов и других правовых актов.

Методы косвенного регулирующего воздействия включают в себя методы воспитания, демократизации управления, размещения государственных заказов, налогообложения и т.п.

2. Методы обеспечения реализации целей и функций госу-

дарственного управления отличаются значительным разнообразием и могут быть структурированы следующим образом.

Административные методы составляют основу деятельности исполнительной власти. Сущность их заключается в административ- но-правовом и гражданско-правовом воздействии на объект управления с целью побудить его к соблюдению установленных норм. Посредством административных методов функционирует механизм реализации властных полномочий субъекта управления, включающий в себя властную вертикаль, действующую на основе субординации, и обязательность исполнения распоряжений вышестоящего уровня управления. Невыполнение руководящих указаний влечет за собой применение санкций.

При определенных условиях административное воздействие может быть выражено в форме открытого насилия и применения карательносиловых средств (восточные деспотии, тоталитарные государства).

Административные методы предполагают прямое управленческое воздействие на объект управления путем издания нормативного акта, распоряжения, команды, предписания, в которых выражается

109

воля субъекта управления. Административное воздействие должно быть обязательно юридически обосновано и четко определено по объекту воздействия и применяемым методам.

Социально-политические методы управления включают в себя разнообразные механизмы воздействия на общество и общественные отношения, от создания системы социальной защиты населения до пропагандистских акций. Ключевую роль в развитии демократических институтов и формировании гражданского общества играют выборы как главный механизм воздействия общества на систему государственного и муниципального управления.

Экономические методы государственного управления в рыноч-

ной экономике основываются на конституционных положениях, провозглашающих равенство всех форм собственности и возлагающих на государство обязанность обеспечения свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции. К ним относятся: приватизация, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальное стимулирование, бюджетные трансферты, поддержка депрессивных территорий, целевые программы и т.п.

Оперативно-исполнительные методы базируются на праве орга-

нов исполнительной власти принимать соответствующие подзаконные акты, а также обеспечивать контроль за исполнением принятых актов.

Методы подбора и расстановки управленческих кадров основы-

ваются на квалификационных требованиях, к которым относятся: уровень профессионального образования; стаж гражданской службы или работы по специальности; профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей.

Методы контроля включают в себя предварительный, текущий и последующий контроль, выборочную проверку, документальную и фактическую ревизию. Без действенных и независимых механизмов контроля построить эффективную систему управления практически невозможно.

Социально-психологические методы управления пересекаются с методами убеждения и политтехнологическими методами. С их помощью осуществляется воздействие на сознание людей для формирования у них целевых установок, ценностных ориентаций, социальной идентификации.

В основе этих методов лежит мотивация физиологических, духовных и социальных потребностей личности. Структура и объем потребностей определяются характером, образованием, социальным положением и ценностями личности. Реализация социально-психоло- гических методов управления происходит с помощью мониторинга социально-психологических процессов для нахождения объекта и предмета убеждения, морального стимулирования государственных служащих и т.д.

110