10025

Рис. 3. Административно-территориальное деление в Скандинавских странах

Административно-территориальная структура Соединенных Штатов Америки достаточно сложна и изобилует всевозможными особенностями. Однако все богатство разновидностей административно-терри- ториальных образований проявляется в основном на уровне местного самоуправления, так как право на местное самоуправление традиционно рассматривается в США в качестве естественного, неотъемлемого права местных сообществ (рис. 4).

Более «высокие» уровни административно-территориального деления структурированы достаточно однообразно: вся территория США разделена на территории штатов, которые, в свою очередь, за исключением Коннектикута и Род-Айленда, поделены на графства (в Луизиане — округа, на Аляске — «бороу»). В стране насчитывается свыше 3 тыс. графств.

В 20 штатах графства подразделяются на тауншипы и приравненные к ним тауны. Графства и тауншипы охватывают в основном сельские территории, хотя часть находящихся на их территориях образований отнесена к городскому типу. Особо стоит выделить городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (city, borough, village). В них проживает около двух третей населения страны.

Значительную роль в административно-территориальной структуре США играют специальные округа, создаваемые по функциональному принципу для управления определенными отраслями общест-

181

венной жизни на конкретной территории. Особо стоит выделить административный (столичный) округ Колумбия.

Рис. 4. Административно-территориальное деление США

Территории крупных городских агломераций также имеют весьма сложную административно-территориальную структуру, что опять же является следствием развитости в США местного самоуправления. Кроме того, США могут содержать в своем составе территории (таковыми были Аляска и Гавайи), специфические ассоциированные территории («владения»), не обладающие статусом штатов, но находящиеся на пути к этому либо наделенные особым статусом по тем или иным причинам (Виргинские острова, Гуам — «заморские владения»).

Базовая схема АТД Китайской Народной Республики имеет четыре внутренних уровня: провинции, автономные районы и четыре города центрального подчинения (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь и Чунцин); округа (в том числе 36 автономных национальных округов вместе с семью аймаками, которые населены монголами); уезды (из них более 60 выделены по национальному признаку); волости.

Далее следуют непосредственно находящиеся на территории волостей поселки, села, деревни, которые являются скорее единицами не административно-территориального, а «поселенческого» деления территории.

182

Рис. 5. Административно-территориальное деление КНР

Кроме того, существуют «городские территории»: города (в основном крупные) с прилегающими к ним главным образом сельскими территориями. Эти образования формируются обычно исходя из потребностей социально-экономического развития именно прилегающих к городам районов (рис. 5).

Рис. 6. Административно-территориальное деление Японии

183

Административно-территориальная структура территории Японии включает в себя территориальные единицы двух типов: территории, органы управления которыми обладают общей компетенцией, и территории специальной юрисдикции. Первые делятся на единицы высшего и низшего уровня. Единицы высшего уровня — 47 префектур, относящихся к четырем категориям: «то» (Токио), «до» (о. Хоккайдо), «фу» (Киото и Осака) и «кен» (остальные префектуры). Разница в их статусах незначительна. Единицы низшего уровня — города («си»), поселки («мати») и общины («мура»). В префектуре Токио существует 23 «специальных района», приравненных по статусук городам (рис. 6).

В большинстве государств обычно используется четырехзвенная структура АТД: страна в целом; область (регион); район (округ); община (муниципалитет).

Возможна территориальная структура и с большим, и с меньшим количеством звеньев — это зависит от обширности территории страны. Однако следует учитывать, что увеличение числа звеньев АТД может повлечь за собой снижение связности и управляемости самой системы публичного управления.

Существуют государства, в которых административно-террито- риальное деление отсутствует, например Княжество Монако, хотя в административном отношении оно разделяется на четыре коммуны (quartiers): Монако, Монте-Карло, Ла-Кондамин, Фонвьей.

§ 6. Разделение функций по уровням публичной власти

и управления в унитарном государстве

В унитарном государстве, состоящем из административно-терри- ториальных единиц, не имеющих каких-либо суверенных прав, не подразумевается политической самостоятельности региональных и местных органов власти и управления. Да и способ формирования (назначение «сверху») не дает оснований говорить об их самостоятельности. Разделение предметов ведения между уровнями власти и управления в таком государстве отсутствует в принципе, поскольку вся система органов и учреждений публичной власти монолитна. Вопросы распределения полномочий по уровням государственного управления в силу этого обычно конституционно не решаются: полномочия распределяются административно, централизованно и могут в одностороннем порядке изменяться вышестоящими органами власти.

Централизация власти в унитарном государстве может быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем страны. В унитарных системах центральное правительство распоряжается экономическими ресурсами и координирует, планирует процесс их развития. Широкие возможности в области налогообложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более решаемой. По этой причине некоторые федеративные госу-

184

дарства в последние годы стали более централизованными в аспекте принятия решений правительства, а центральные администрации предлагают национальные политические и социальные программы. Это свидетельствует о принципиально новой тенденции: идет эволюция унитарных государств в сторону федерализма, в то время как федеративные системы движутся в унитарном направлении.

Унитарное государство управляется из центра, который является единым по отношению к территориям, даже если внутренне дифференцирован. Территориальные сообщества с их органами власти не только не имеют собственной государственности и собственного законодательства,— они не могут также участвовать в законодательной или судебной деятельности центра. Деятельность территориальных органов власти и управления по существу сводится к исполнению, в рамках которого возможна разная степень самостоятельности.

Поскольку в унитарных государствах вся власть сосредоточена в центральных государственных органах, создаваемые органы управления ограничены в своих полномочиях и прямо или косвенно контролируются центром. Они обязаны действовать в соответствии с теми нормативными актами, которые принимаются центральными государственными органами, а их собственная нормотворческая деятельность носит сугубо подчиненный характер. Органы местного самоуправления могут издавать законы, имеющие подчиненный характер и не противоречащие конституции и решениям центральных органов власти. Органы местного самоуправления в своей деятельности напрямую подчинены главе унитарного государства, правительству, парламенту.

Унитарные правительства и центральная администрация в значительно большей степени влияют на повседневную жизнь граждан, чем федеративные. Как правило, унитарные государства имеют национальные полицейские силы и осуществляют над ними строгий контроль. Обычно в них имеется единая судебная система, работники которой назначаются центральной администрацией и которая осуществляет правосудие на территории всей страны, руководствуясь общими для всей страны нормами материального и процессуального права. Основой единой правовой системы являются конституция и нормативные акты, издаваемые государственной властью, а также нормативные акты, издаваемые органами местного самоуправления.

В то же время иногда местные органы управления в унитарном государстве обладают значительной самостоятельностью. По степени их зависимости от центральных органов унитарное государственное устройство может быть централизованным и децентрализованным: в первом случае главами местных органов государственной власти являются назначаемые из центра чиновники, во втором — местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в принятии управлен-

185

ческих решений. Так, в Финляндии местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом, а в Японии местное самоуправление практически не зависит от центральных органов. В префектурах управление осуществляют выборные префектурные собрания. Подобные собрания имеются в городах, поселках и деревнях. Выборными являются также главные должностные лица органов самоуправления: в префектурах — губернаторы, в городах — мэры, в поселках и деревнях — старосты.

Существуют и смешанные системы местного государственного устройства, имеющие признаки и централизации, и децентрализации. Примером может служить Турецкая Республика. Местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах (илах) в Турции осуществляют представители центральной власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы — энджомены. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах — советы старейшин и старосты, которые одновременно являются представителями ила.

Местные органы управления действуют на основе закрепленной за ними компетенции, т.е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенции органов местного управления охватывает: 1) способ определения компетенции; 2) соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций; 3) содержание компетенции и способы ее осуществления.

Существенные различия в способе определения компетенции обычно связаны со спецификой правовых систем (семей).

Например, англосаксонское право исходит из принципа суверенитета парламента; другие органы публичной власти получают нормативные полномочия в силу делегирования. Этот подход применим и к местным органам управления: в англосаксонских странах действует позитивное регулирование компетенции местных органов власти. Их действия правомочны только в случае, если они непосредственно указаны в законе,— тогда местные власти действуют intra vires, в рамках полномочий. Любое действие, право на которое в тексте закона не закреплено, автоматически считается действием ultra vires, вне полномочий. Но как ни парадоксально, позитивное регулирование может сочетаться с признанием общей компетенции местных органов власти в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х гг. принцип общей компетенции выборных местных органов был признан ирландским законодателем в связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем позитивное регулирование сохраняется: общая компетенция является скорее потенциальной, чем реально существующей в рамках позитивного права.

В странах континентальной Европы и государствах, заимствовавших континентальную правовую систему, принцип общей компетенции получает непосредственное подтверждение на уровне наибо-

186

лее общих норм права. В этих странах компетенция местных органов определяется через негативное регулирование: местные власти могут предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в сферу компетенции других органов власти.

Поскольку в большинстве случаев распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем государства, постольку государство, обладая суверенитетом, является верховным гарантом реализации публичной власти на своей территории и обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенций. Речь идет, таким образом, об обязательных компетенциях. Самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих компетенций, кроме специально оговоренных законом случаев, когда из-за очевидной неспособности органов самоуправления справиться с какими-то задачами отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству. Кроме того, государство в большинстве стран устанавливает обязательный минимум расходов. Этот минимум может регулироваться законодательным, административным или финансовым путем — через государственные субсидии и дотации. Невыполнение местными органами обязательных компетенций может послужить основанием для судебного разбирательства или досрочного прекращения их деятельности.

Компетенции, не входящие в число обязательных, считаются факультативными, они могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населения. Только в этой сфере принцип общей компетенции применяется полностью — с учетом сделанных выше оговорок и при условии, что в распоряжении органов самоуправления остаются средства после реализации обязательных компетенций.

Таким образом, в каждой стране наряду со сферой действия формального принципа общей компетенции (напомним, что англосаксонская традиция трактует его весьма сдержанно или не признает совсем) существует сфера фактически выполняемых компетенций. Ее содержание может значительно варьироваться из-за разграничения компетенций не только между разными уровнями власти, но и между сообществами одного уровня ввиду разницы их финансовых и организационных возможностей.

В Европейской хартии местного самоуправления закреплено, что органы местного самоуправления имеют право на собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться, которые должны быть соразмерны их компетенциям и по меньшей мере часть которых должна обеспечиваться налоговыми поступлениями. В современных западных странах органы местного самоуправления имеют собственные бюджеты, создаваемые и расходуемые ими самостоятельно. Право местных сообществ на самостоя-

187

тельное формирование и расходование бюджетов закреплено в конституциях государств либо законах.

Несмотря на большое количество различий, местные бюджеты в западных странах имеют общие черты.

Во-первых, они формируются на основе одних и тех же источников доходов. Это:

1)местные налоги и сборы (собственные и переданные местным сообществам органами государственной власти);

2)государственные трансферты (дотации, субвенции и т.д.);

3)займы (в большинстве западных государств муниципальные займы строго контролируются; часто необходимо специальное разрешение органов государственной власти для того, чтобы прибегнуть

кзайму);

4)доходы от собственной деятельности преимущественно некоммерческого характера (в некоторых государствах, например в Швеции, местным сообществам запрещено получать доходы от собственной деятельности);

5)доходы от использования муниципальной собственности.

Во-вторых, расходование бюджета подчинено принципу выполнения обязательных компетенций и осуществляется через установление минимальных государственных стандартов, защищенных бюджетных статей и т.д.

Что касается структуры доходов, то лишь в немногих странах налоговые поступления достигают 50 % от общего объема доходов и только в ряде муниципалитетов США и субъектов иных федераций они могут составлять 80–90 % бюджетных поступлений. Почти повсеместно органы самоуправления не имеют права произвольно вводить новые налоги: перечень теоретически возможных налогов устанавливается государством, которое и фиксирует базы налогообложения по каждому налогу (в федеративных государствах этим могут заниматься субъекты федерации). Местным властям, таким образом, остается лишь право не вводить некоторые теоретически возможные налоги и устанавливать ставки налогообложения. В ряде стран, особенно континентальной Европы, государство устанавливает также верхнюю и нижнюю границы ставок налогов. Тем не менее даже внутри одного государства варианты налогообложения на отдельных территориях могут существенно различаться — прежде всего за счет того, что налоговое бремя на каждой территории складывается из налогов территориальных сообществ разных уровней и их объединений.

Самостоятельностью региональные и поселенческие территориальные коллективы обладают в решении так называемых вопросов местного значения. Как правило, это общее управление и муниципальные нормы, управление муниципальной собственностью, обще-

188

ственный транспорт, противопожарная служба, муниципальное планирование и др.86

Некоторые из этих вопросов могут относиться к сфере совместного ведения нижнего (муниципального поселенческого) и следующего (районного и (или) регионального, областного) уровней управления. Это прежде всего вопросы межпоселенческого значения — снабжение теплом, водой, электроэнергией, частично образование, здравоохранение и т.д.

Местное самоуправление может быть многоуровневым, т.е. структуры, занимающиеся вопросами местного значения и формируемые самостоятельно населением данной территории, могут существовать и на уровне непосредственно поселения, и на уровне района, региона. Например, такова организационная структура местного самоуправления в Скандинавских странах.

По существу, в унитарных государствах налицо широкое распространение регионального уровня управления. Исходя из понимания региона как составной части общества в целом (а не только как его географического пространства или хозяйства), неразрывного единства экономики и политики управляющих и управляемых систем, правомерно рассматривать в качестве регионов такие территориальные образования, которые представляют собой целостные природно-географические и социально-экономические системы со своими органами власти и управления87. Это особенно проявляется в унитарных государствах, где имеются территории с особым статусом, которые обычно существуют в форме государственных территориальных автономий.

Территориальная автономия — особый политикоправовой статус части страны, подразумевающий право региональных (местных) властей на самостоятельное осуществление властных и управленческих функций на основе конституционных принципов государственного политико-тер- риториального устройства.

Как правило, статус территориальной автономии предоставляется в первую очередь тем частям государства, которые географически и экономически относительно обособлены от остальной территории страны (например, бывшие колонии в рамках трансформирующихся колониальных империй). Но это не единственная основа формирования автономии. В связи с этим выделяют такую ее разновидность, как национально-территориальная автономия.

Национально-территориальная автономия — разновидность государственной территориальной автономии, пре-

86Относительно полный перечень функций, которые связаны с решением вопросов местного значения в европейских странах, см.: Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Савченко Е.С. и др. Муниципальное управление: Учеб. пособие для вузов / Под общ. ред. В.Н. Иванова,

В.И. Патрушева. М., 2002. С. 153–155.

87Сморгунов Л.В. Государственное управление и политика. М.: ОМЕГА-Л, 2002. С. 290.

189

доставляемой властям территорий на основе критерия компактного и относительно обособленного проживания этнически однородного населения.

Обычно национально-территориальная автономия рассматривается как особая форма национального самоопределения этнических общностей, которые имеют собственные традиции государственности. Название такой автономии, как правило, указывает на этническую группу, составляющую социально-территориальную основу ее образования. В качестве примера можно назвать автономию Шотландии в Великобритании, автономию басков в Испании, автономию индейских провинций в Никарагуа.

Автономия может быть образована и в результате исторических событий и обстоятельств, в силу которых к данной территории не могут быть применены общие для всей страны правила. Например, существующие сегодня в Китае автономии Гонконг (Сянган) и Макао (Аомынь) не являются национальными (в них также живут китайцы), но социально-экономические системы этих территорий, сложившиеся за время обособленного развития, не позволяют рассматривать их иначе без угрозы потери социальной и экономической стабильности.

Различные территориальные автономии характеризуются различными особенностями статуса внутригосударственных автономных образований и объемами правомочий региональных (местных) властей. При этом одно и то же государство может содержать в своем составе различные виды автономий («национальные области» и «исторические области» в Испании).

Выделяют политическую и административную территориальные автономии.

Политическая (государственная, законодательная) автономия

предполагает наличие у автономного территориального образования правомочий, близких по содержанию к элементам статуса субъекта федерации или даже самостоятельного государства. Эти правомочия позволяют автономии формировать собственную политику в отношении тех вопросов, которые отнесены к ее ведению, а также осуществлять собственное законодательное регулирование в сфере своей компетенции. В политической автономии создается свой представительный орган (парламент), иногда двухпалатный.

Права политических автономий в различных государствах неодинаковы. Политическая автономия может обладать:

•высокой свободой во внешнеполитической сфере (Фарерские острова и Гренландия в Дании);

•собственным гражданством (Аландские острова в Финляндии);

•собственной правовой системой (Шотландия);

•практически полной самостоятельностью во внутритерриториальных вопросах, оставляя за центром лишь оборону и внешнюю политику (Антильские острова в Нидерландах);

190