10025

•правом законодательной инициативы в национальном парламенте (Азорские острова и остров Мадейра в Португалии);

•правом представительства в парламенте государства (в британском парламенте за Шотландией зарезервированы места, в датском парламенте в число депутатов включены выборные представители от Фарерских островов и Гренландии).

Статус автономии может устанавливаться конституционно (Италия), а также на основе законов (Дания).

Политическая автономия может иметь свою конституцию (области Италии принимают собственные основные законы-статуты), которая, однако, как и все законы, издаваемые органами власти автономии, не должна противоречить общегосударственномузаконодательству.

Административная автономия характеризуется не обособленностью региональных и местных властей от центрального правительства, а, скорее, наличием дополнительных по сравнению с «обычными» административно-территориальными образованиями управленческих полномочий.

Число административных автономий меньше, чем политических,

иобладают они более скромным набором полномочий, лежащих в основе их самостоятельности. В частности, для административной автономии нехарактерны создание собственного законодательного органа и наличие законодательных полномочий вообще.

Например, в КНР в местах компактного проживания национальных меньшинств создаются национальные автономии, получающие статус автономной области, автономного округа и автономного уезда. Их существование регламентируется Законом о районной национальной автономии 1964 г.; в самих автономных образованиях принимаются положения о них, которые утверждаются затем вышестоящими представительными органами или постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей.

Органы национальных автономий в Китае:

1) осуществляют собственное нормативное регулирование по вопросам, отнесенным к их ведению;

2) могут приостанавливать с разрешения вышестоящих органов исполнение актов органов государственной власти вышестоящего уровня в случае их несоответствия местным условиям;

3) сообразуясь с государственными планами, самостоятельно разрабатывают экономическую политику и обеспечивают ее реализацию с учетом местных особенностей и потребностей;

4) могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства;

5) занимаются экологическими вопросами;

6) обеспечивают рациональное недропользование; 7) упорядочивают систему общественных отношений и т.д.

191

Другими словами, власти автономий КНР выполняют в основном хозяйственные и административные функции, не обладая широкой политической самостоятельностью.

Помимо территориальных выделяют и другие виды автономий, существующих не только в унитарных, но и в федеративных государствах (например, автономные территории в составе субъектов федерации в Индии). Это национально-культурная автономия и «корпоративная» автономия.

Национально-культурная (персональная, культурная) автономия представляет собой право разрозненно проживающих в государстве этнических групп создавать свои объединения, которые занимаются вопросами, имеющими значение для сохранения и развития их культурной, этнической целостности и самобытности, уникальности: вопросами культуры, организации быта, сохранения традиций, воспитания, религии и пр.

С этой целью национально-культурные автономии могут также получать политические права: например, представительство в центральных органах власти (представительство этнических групп в Венгрии), представительство в законодательных органах власти на общегосударственном уровне и (или) уровне субъектов федерации и территорий (представительство англо-индийской общины в Народной палате Индии, резервирование мест в представительных органах власти для коренных и малочисленных народов в автономных округах в России), право создания фактически собственных представительных органов (саамский парламент в Швеции и Норвегии). В России деятельность национально-культурных автономий регулируется соответствующим законом 1996 г. Надо отметить, что национальные автономии создаются только там, где вне этих рамок существование определенного национального коллектива невозможно.

«Корпоративная» автономия — способ существования обособленной социальной группы кастового или цехового типа.

Эта общность может обладать, помимо культурных особенностей и специфики организации жизненного уклада, даже собственным языком. Такая форма автономии определена в Индии для зарегистрированных каст, за которыми, кроме прочего, резервируется определенная доля мест в государственном аппарате. Схожий механизм общественного управления был сформирован в рамках системы сословного и цехового представительства в европейских средневековых городах, средневековой России.

Система государственного управления любой из существующих сегодня стран не исключает возможности создания автономий при необходимости учета таким образом региональных (местных) условий, хотя формально подобная возможность может отрицаться. Например, Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создание террито-

192

риальных автономий в стране исходя из достаточности для населения права на местное самоуправление.

Объективное положение органов государственного управления в автономиях достаточно сложно и порой противоречиво. Они в большей или меньшей степени находятся под постоянным контролем центральных органов власти, согласовывая и координируя с ними свои позиции. А поскольку забота о человеке, сфере его деятельности остается приоритетной, то основной акцент в деятельности органов власти и управления в административно-территориальных единицах унитарного государства смещается на решение задач эффективного управления собственностью, человеческими ресурсами, создание условий для развития предпринимательства.

Большинство всех существовавших и ныне существующих государств унитарные. Это объясняется тем, что унитарное государство хорошо управляемо, а унитарная форма достаточно надежно обеспечивает государственное единство.

§ 7. Полномочия центрального и регионального уровней власти в федеративном государстве

Особенности федеративного государства обусловлены существованием не просто распределенной, но разделенной системы государственной власти и управления. Единство организационной структуры властных учреждений в стране обеспечивается не отношениями власти и подчинения, подотчетности, а взаимодействием в рамках общего процесса государственного управления и распределением ролей в этом процессе. На уровне конституционных установлений признается разграничение предметов ведения и полномочий федеральных властей и органов власти субъектов федерации.

Предметы ведения — круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

В федеративных государствах конституции обычно устанавливают три вида предметов ведения: предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения федерации и ее субъектов и предметы ведения субъектов федерации.

Полномочие — право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого); юридический документ, уполномочивающий одно лицо действовать от имени другого лица в целом, или в определенных целях, или на определенный срок.

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации,—

193

наиболее распространенная модель отношений центральной и местной властей, имеющая внутренние варианты.

Пионером в теории и практике кооперативного федерализма

можно считать Германию, которая не только применила его принципы, но и конституционно зафиксировала их. Кооперативные и координационные отношения возможны не только по горизонтали (т.е. между субъектами федерации), но и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). Кооперация сторон достигается договорными процедурами в пределах компетенции того или иного органа государственной власти. Эта форма федеративных отношений развивается в Австралии, США, Германии, Австрии, Бельгии; некоторые элементы ее присущи Индии и Канаде.

По характеру концентрации властных полномочий различаются федерации интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные). В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), во вторых преобладает тенденция ко все большему учету специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961–1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым.

В современных федерациях разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется, как правило, с различными комбинациями четырех элементов:

1)исключительные полномочия федерации;

2)исключительные полномочия субъектов федерации;

3)совместная (конкурирующая) компетенция;

4)остаточные полномочия, не охваченные ни одним из предыдущих перечней.

Практикуются различные варианты разграничения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов, хотя они могут и совмещаться. Можно выделить пять основных вариантов.

1. В конституции перечисляются исключительные пол-

номочия федерации, а все остальные находятся в ведении ее субъектов. Это, например, 17 «вопросов общего значения» в Конституции Танзании 1977 г., 19 пунктов (с подпунктами) в Конституции Эфиопии 1994 г., 28 пунктов, касающихся полномочий законодательной власти федерации, и 22 — полномочий исполнительной власти федерации в Конституции Аргентины 1863 г.

Обычно к исключительным полномочиям федерации относят вопросы обороны, железные дороги и воздушный транспорт, связь, международные отношения и т.п.

При данном способе регулирования развитие федеративных отношений заключается в постепенном расширении полномочий федерации путем расширительного толкования положений конституционных актов уполномоченными органами (США) или издания законов,

194

позволяющих осуществлять вмешательство в сферу компетенции субъектов федерации, пользуясь противоречивостью и общими формулировками конституционных норм (Россия). Иногда основа для этого обеспечивается путем добавления слов «и другие» при перечислении федеральных полномочий, в отдельных странах — с помощью доктрины «подразумеваемых полномочий», принимаемой органами конституционного контроля.

2.В конституции устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные ор-

ганы не вправе вмешиваться. Это редкий способ разграничения полномочий. Он используется частично в конституциях США, Мексики. В данном случае формулировки имеют обычно негативный характер: федеральным органам запрещается заниматься регулированием тех или иных общественных отношений, которые таким образом отнесены к ведению субъектов федерации.

Этот способ гарантирует исключительную самостоятельность субъекта федерации в вопросах регулирования определенного круга общественных отношений, но сам круг бывает не очень широк. Кроме того, сюда обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения для государства в целом, а иногда и для самого субъекта федерации. Обычно это вопросы «внутренних дел» субъектов (такие формулировки могут присутствовать в текстах конституций).

3.В конституции закрепляются две сферы полномочий: исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и ее субъектов. Такой способ закреплен в Конституциях ФРГ, Нигерии, Пакистана, Российской Федерации (ст. 71 и 72). Вне круга обозначенных предметов ведения и полномочий субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). В сфере совместной компетенции они тоже вправе регулировать общественные отношения, но, как правило, только в том случае, если данные отношения не урегулированы федеральным законодательством.

Здесь действует принцип верховенства федерального права. Вопросы, не вошедшие в указанные сферы, относятся к компетенции субъекта федерации, где законодательство субъекта превалирует над федеральным (в том случае, если федеральные органы по какимлибо причинам будут регулировать отношения в сфере исключительной компетенции субъектов федерации, что, например, допускается Конституцией Индии).

Но даже в сфере исключительных полномочий субъекта федерации действует примат федеральной конституции. Региональное законодательство должно соответствовать федеральному (например, закону об общих принципах или основах регулирования тех или иных вопросов, отнесенных к ведению субъектов федерации: скажем, За-

195

кону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Остаточные полномочия в разных странах распределяются поразному. Так, если в России они отнесены к исключительному ведению субъектов, то в Индии — к ведению самой федерации.

Что касается комбинации «исключительные полномочия субъектов федерации, а все остальные — полномочия федерации», то такой вариант разграничения полномочий, насколько известно, нигде не используется.

4.В основах законодательства дается перечень вопросов

втрех сферах: исключительные полномочия федерации, совместная компетенция федерации и субъектов федерации, исключительная компетенция субъектов федерации. Так, в

Индии согласно Конституции 1994 г. все три сферы составляют в общей сложности 210 пунктов с множеством подпунктов, которые включают в себя приблизительно 650–700 позиций (некоторые из них взаимно пересекаются и их трудно подсчитать). При этом в Индии не вошедшие в конституционный перечень предметы ведения и полномочия остаются в компетенции федерации, а в Малайзии — в компетенции субъектов федерации.

Такой способ размежевания полномочий довольно сложен, перечни предметов ведения длинны и ограничены недостаточно четко, поэтому он используется редко.

Следует отметить, что закрепление совместной компетенции в большинстве случаев имеет место в «новых» конституциях, иногда в усложненном виде.

5.Особый пример являет собой Конституция Бразилии 1988 г. В регулировании сфер компетенции она выходит за преде-

лы отношений федерации и штатов и при разграничении предметов ведения характеризует, кроме того, компетенцию федерального округа, где расположена столица государства, а также местного самоуправления.

Полномочия, принадлежащие федерации или субъектам по одним и тем же предметам ведения, могут различаться по характеру. Например, в Конституции Австрии 1920 г. зафиксировано четыре группы предметов ведения:

1) вопросы, по которым федерация обладает и законодательными, и исполнительными полномочиями (внешние сношения, денежное обращение, почта, телеграф и др.);

2) вопросы, по которым федерация законодательствует, а органы субъектов обладают исполнительными полномочиями (гражданство и членство в общине, жилищное обеспечение, дорожная полиция и т.д.);

3) вопросы, по которым федерация компетентна устанавливать общие основы законодательства, а земли осуществляют детальное

196

законодательное регулирование и обладают исполнительными полномочиями;

4) вопросы, находящиеся в исключительной компетенции земель, по которым им принадлежит вся полнота законодательной и исполнительной власти.

Схожий механизм (разделение законодательных и исполнительных полномочий по одним и тем же предметам ведения между федерацией и субъектами) используется и в ФРГ. Такая практика выступает одним из проявлений исполнительного федерализма.

Исполнительный федерализм — система сотрудничества и координации органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, выражающаяся в широко распространенной практике взаимного согласования действий федеральных и региональных исполнительных властей.

Особенности исполнительного федерализма заключаются в следующем. Во-первых, он наиболее характерен для государств с республиканской парламентской формой правления. Во-вторых, он имеет место в федерациях с высокой самостоятельностью субъектов в администрировании вопросов, отнесенных к их ведению, даже если законодательные полномочия принадлежат федерации. В-третьих, в этих государствах субъекты федерации обычно обладают значительной фи- нансово-экономической самостоятельностью. Среди форм взаимодействия органов исполнительной власти предпочтение отдается различного рода совещаниям и конференциям как глав исполнительной власти, так и глав и сотрудников отдельных министерств и ведомств.

Конституционное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий может дополняться законодательным: например, в виде уточнения сферы компетенции, обозначенной конституционно (в РФ — уточнение в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающееся полномочий субъектов федерации по предметам совместного ведения федерации и субъектов). При этом реальное распределение полномочий может заметно отличаться от отраженного в конституционном акте.

Часто используется и такой способ, как толкование конституционных норм, которые в ряде «старых» и некоторых «молодых» конституциях сформулированы весьма нечетко (в США, например, толкование Верховным судом конституционных норм, касающихся полномочий федерации, используется как средство расширения компетенционной сферы федерации).

Еще один механизм, дополняющий конституционное разграничение полномочий,— договоры между субъектами федерации и федеральным правительством, в которых может уточняться разграничение полномочий, а в ряде случаев — проводиться серьезное их перераспределение по сравнению с конституционной схемой. Широко ис-

197

пользуются такие договоры в Канаде; до недавнего времени огромное количество договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий действовало в России.

В различных федеративных государствах наблюдается определенное сходство в том, по каким именно предметам ведения полномочия отнесены к компетенции федерации, субъектов федерации или к совместной (конкурирующей) компетенции. Отталкиваясь от содержания фактически принадлежащих субъектам федерации полномо-

чий, федеративные государства по уровню централизации

(децентрализации) властных и управленческих функций можно классифицировать следующим образом.

1.Федерации с низким уровнем властной централизации (Канада,

Германия, Бельгия, Российская Федерация в период с 1992 по 1999 г. —

снекоторыми оговорками). Для них помимо «сильного» положения субъектов (фактически государственный статус с большинством атрибутов) характерно невмешательство федерации во внутренние дела субъектов в процессе выполнения возложенных на их власти обязанностей, а также сохранение за региональными властями основных прав на землю и природные ресурсы. В ведении субъектов почти всецело находится целый ряд важных социальных функций, в том числе образование и здравоохранение. Приоритет в выполнении функций, отнесенных к конкурирующей компетенции, как правило, остается за субъектами федерации, которые имеют возможность оказывать значительное влияние на федеральные власти.

2.Федерации с умеренным уровнем централизации (США,

Швейцария). За федеральным центром сохраняются ключевые позиции в решении проблем общенационального значения, распределении при-родно-ресурсной земельной собственности. Особая роль отводится институту федерального вмешательства в дела субъектов. В то же время сохраняются все признаки государственности, которые характерны и для федераций, относимых к первой разновидности.

3.Федерации с высоким уровнем централизации (Индия, Паки-

стан, Малайзия, Российская Федерация в настоящее время). Федеральные органы власти наделены гораздо большими конституционными и (или) реальными полномочиями, чем в государствах первых двух групп. Входящие в их состав субъекты фактически лишены атрибутов государственности. Основные законодательные полномочия по регулированию всех важнейших сфер общественной жизни де-юре и (или) де-факто принадлежат федеральному правительству. Обычно это «молодые» федерации.

Перераспределение полномочий и влияния между уровнями власти в федеративном государстве — процесс довольно динамичный, поэтому со временем возможен переход федераций из одной группы в другую.

Поскольку федеральному правительству принадлежит в государстве верховная политическая власть, существуют различные способы

198

федерального контроля за государственно-управленческой деятельностью субъектов федерации. Различаются ординарные и чрезвычайные способы федерального контроля за деятельностью органов власти и управления на территории субъектов федерации88.

Первые связаны с верховенством федерального законодательства и федеральных властей в определенных сферах общественной жизни, что требует осуществления надзора на всей территории федерации. Иерархия судебных органов и решений, в которой главенствующая роль принадлежит общефедеральным судам и их актам,— тоже одна из форм ординарного федерального контроля. Федерация обычно обладает финансовыми контрольными полномочиями, связанными с существованием систем федеральной финансовой помощи.

Особым образом в федеративном государстве урегулировано чрезвычайное, как правило, прямое вмешательство центрального правительства в осуществление органами власти нижестоящего территориального уровня их полномочий. Институт федерального вмешательства в дела субъектов существует в большинстве современных федераций как гарантия целостности государства и стабильности его социально-политической и экономической системы.

Процедуры и пределы федерального вмешательства в разных странах значительно разнятся: от «мягких» форм в США и Мексике до довольно «жестких», закрепленных в конституционных актах, в ФРГ и Бразилии.

Перечни случаев, в которых федерация наделяется правом вмешиваться в дела своих субъектов, достаточно обширны. В конституциях США, Мексики, ФРГ, Аргентины, Бразилии, Индии, Пакистана, России и других стран названы следующие ситуации:

1)вторжение извне;

2)интервенция одного субъекта по отношению к другому;

3)угроза существующему в государстве порядку управления;

4)просьба властей субъекта федерации, если они не в состоянии справиться с возникающими социальными, политическими, экономическими проблемами самостоятельно;

5)вопрос сохранения целостности государства;

6)внутренняя безопасность федерации и сохранение общественного порядка;

7)правовой контроль (надзор за соблюдением законодательства

ивмешательство в случае его несоблюдения);

8)наличие признаков финансовой несостоятельности субъекта федерации, необходимость реорганизации государственных финансов;

9)разрушение системы государственного управления, конституционно установленных властных инстанций;

10)массовая коррупция в органах власти и др.

88 Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристъ, 2000. С. 187.

199

При этом пределы вмешательства могут варьироваться от согласительных процедур, инициируемых федеральным правительством в спорах между субъектами федерации, и оказания помощи посредством деятельности специализированных федеральных государственных структур (армия, национальная гвардия, МЧС в РФ) до введения прямого президентского правления, приостановления собственного управления субъекта федерации.

Подобные события обычно наблюдаются в периоды глубоких социальных и экономических потрясений. В этом случае субъекты федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.

§ 8. Системная природа федерализма

Федерализм — одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер. По существу — это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства и системой государственного управления. Оправданно называть его сложным социальным феноменом, имеющим системный характер89.

Система федерализма представляет собой комплекс отношений между федеральным центром и субъектами федерации, урегулированных нормами федерального законодательства. Федерализм как система обладает следующими признаками:

1)наличие совокупности элементов — субъектов федерации;

2)объединение элементов в рамках целостной совокупности — государства;

3)многообразие связей между элементами как через организующее начало — федеральный центр, так и через взаимодействие субъектов в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности;

4)устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе.

Устойчивость — признак, по которому можно судить об эффективности системы в целом. Исходя из этого цель развития системы федерализма можно определить как достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Структурно систему федерализма можно представить в виде следующей формулы:

SF = {M, R, A, T},

где SF — система федерализма; M = {mj} — совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политикоправового и геополитического положения; R = {rj} — связи между

89 Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новоси-

бирск: Наука, 2005. С. 368.

200