!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Анискина Н.В.-1
.pdf61
ганизаций, к которым применяются меры принуждения.
Действительно, как показывает практика, сотрудникам УИС сложно ориентироваться в огромном количестве нормативных правовых актов, значительная часть которых носит подзаконный характер. Нормы, содержащиеся в данных актах, зачастую носят отсылочный характер или дублируют содержание норм федеральных законов, более того часть норм предназначена для служебного пользования или носят гриф «секретно», «совершенно секретно». Названные обстоятельства приводят к возникновению проблем правового и организационного характера при реализации мер административного принуждения сотрудниками УИС. Затрудняется процесс обеспечения безопасности и правопорядка на режимных объектах УИС. Следовательно, необходимость принятия единого нормативного правового акта обусловлена потребностями практики.
По нашему мнению, наилучшим вариантом для разрешения существующей проблемы в правовом регулировании мер административного принуждения в УИС является разработка и принятие Федерального закона «Об административном принуждении в Российской Федерации», который будет носить комплексный характер. В законе необходимо закрепить нормативное определение понятия административное принуждение, определить круг субъектов, уполномоченных применять меры административного принуждения, установить гарантии законности их применения посредством закрепления исчерпывающего перечня указанных мер, раскрытия их содержания, основания и порядка применения.
Принятие подобного законодательного акта способствует соблюдению положений Конституции РФ применительно к возможности ограничивать права и свободы граждан посредством реализации мер принудительного воздействия, послужит базой для дальнейшей кодификации норм административного законодательства в части регулирования мер административного принуждении, поскольку в принятом законе будут заложены характеристики конкретных мер принуждения. Вместе с тем, несмотря на предполагаемую универсальность предложенного нами закона, полагаем, что в нем не представляется возможным учесть специфику реализации полномочий по применению мер административного принуждения во
62
всех правоохранительных органах. По этой причине они требует особого законодательного урегулирования.
Законотворческий опыт нашего государства показывает, что принятие законов, так или иначе регламентирующих деятельность правоохранительных органов, растягивается в ряде случаев на десятилетия. Принятые же законы можно охарактеризовать низким уровнем юридической техники, сопровождающимся значительным количеством пробелов и отсутствием согласованности и соответствия с уже действующими нормативными правовыми актами, используемые в законах формулировки зачастую представляются неясными и неконкретными для правоприменителя. Полагаем, что названные обстоятельства затрудняют процесс реализации мер принуждения и обеспечения законности в деятельности УИС.
В настоящее время наиболее оптимальным вариантом решения обозначенной проблемы правового регулирования мер принуждения видится в разработке и принятии ведомственного Приказа Минюста России, утверждающего Инструкцию о порядке применения мер административного принуждения сотрудниками уголовно-исполнительной системы Российской Федерации1. Очевидно, что принятие подобного рода подзаконного ведомственного акта способствует лишь конкретизации существующего механизма правореализации мер административного принуждения в деятельности УИС без установления собственных мер принудительного воздействия. В противном случае, как отмечают В. И. Майоров и А. В. Коркин, речь будет идти «не об административном принуждении, а об административном произволе»2.
Необходимо отметить, что практическая необходимость принятия подобной инструкции была озвучена и в ходе проведенного нами анкетирования более 600 сотрудников, проходящих службу в учреждениях и органах уголовноисполнительной системы Российской Федерации. Более 80% (493) опрошенных респондентов высказались за необходимость принятия нормативного правового акт, регулирующих порядок применения мер административного принуждения в
1См.: Приложение № 8 диссертации.
2См.: Майоров В. И., Коркин А. В. Административное принуждение: понятие, место и формы выражения // Правопорядок: история, теория, практика. 2016. № 4 (11). С. 13.
63
УИС, 6,81% (41) высказались против и у 11,30% (68) опрошенных ответ на данный вопрос вызвал затруднения1.
Таким образом, качественное правовое регулирование процедуры применения административного принуждения способствует повышению эффективности и соблюдению законности в правоприменительной деятельности сотрудников УИС, создаст необходимые гарантии для охраны прав и свобод принуждаемых лиц.
Неоднородность и многогранность административного принуждения приводит не только к необходимости рассмотрения особенностей правового регулирования данного института, но и к постановке вопроса о его классификации. Поскольку изучение разнообразия видов мер административного принуждения имеет принципиальное значение с точки зрения как теории, так и практики.
Полагаем, что классификация мер административного принуждения в УИС необходима для:
–понимания сущности всего комплекса мер принуждения, применяемых в деятельности УИС, целей и допустимости применения, достаточности правового регулирования;
–изучения практического опыта применения мер принуждения должностными лицами УИС, обеспечения эффективности их воздействия, как на правонарушителей, так и на законопослушных граждан в целях профилактики;
–позволяет лучше оценить закрепленную в нормах действующего законодательства систему правовых гарантий, предоставляемых принуждаемым субъектам;
–формирования предпосылок для научной систематизации и более детального изучения мер административного принуждения.
Административному принуждению, как одному из ведущих способов государственного управления, посвящена значительная часть научных исследований, что, на первый взгляд, позволяет сделать вывод об исчерпывающем изучении всех аспектов этого сложного социально-юридического явления, включая и его классификацию. Однако проведенный нами детальный анализ предлагаемых учеными
1 См.: Приложение № 1 диссертации.
64
классификационных моделей административного принуждения показал, что до сих пор в науке административного права так и не сложилось общепризнанного варианта классификации мер административного принуждения.
Считаем, отсутствие в научной среде единства в восприятии данного сложного социально-юридического явления обусловлено рядом причин: многообразием регулируемых административным правом общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления; разнотипностью мер принуждения, применяемых для преодоления правовых аномалий; отсутствие общего универсального критерия для классификации и др.
Общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнения уголовных наказаний, обусловливают специфику и своеобразие мер административного принуждения. Вместе с тем в условиях реформирования УИС и приближения ее деятельности к международным стандартам по соблюдению прав и свобод человека, вопросы изучения и классификации мер административного принуждения, применяемых должностными лицами (сотрудниками) УИС в целях обеспечения пенитенциарной безопасности, а также в целях поддержания и охраны общественной безопасности и правопорядка, являются крайне актуальными. Полагаем, что выработка авторской классификационной модели мер административного принуждения в УИС не представляется возможной без рассмотрения основных классификаций административного принуждения, представленных в научной среде.
До 1950-х годов в советской юридической литературе ведущее место занимала двучленная классификация мер административного принуждения, в основу которой был положен формальный признак - наличие административной санкции: административное наказание и иные меры административного принуждения, являющиеся принудительными, но лишенные характера наказания1.
Новая классификационная модель мер административного принуждения в конце 1950-х гг. была предложена М. И. Еропкиным. В соответствии со способом
1 См.: Власов В. А., Евтихиев И. И., Студеникин С. С. Советское административное право: учеб. М. : Госюриздат, 1950. С. 173-179; Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // Вопросы административного права и финансового права. М. : Изд-во АН СССР, 1952. С. 156-181.
65
административно-правового обеспечения ученый выделял: меры административ- но-правового пресечения и меры административно-правового предупреждения (некарательные средства принуждения), а также меры административной ответственности (административные санкции)1. Взгляды М. И. Еропкина нашли поддержку у многих ученых-административистов, например, в диссертационном исследовании И. А. Галагана2.
Сторонником несколько иной классификации мер административного принуждения является Д. Н. Бахрах, который в зависимости от способа обеспечения правопорядка выделяет три типа мер: административное пресечение, административные взыскания (наказания) и восстановительные3. В представленной модели обращают на себя внимание следующие моменты: она наделена ярко выраженными санкционными свойствами; в нее не вошли предупредительные (превентивные) меры, но были включены восстановительные меры.
Административно-восстановительные меры (правовосстановление, меры восстановления) представлены в классификациях и иных ученых, например, П. В. Дихтиевского4, И. В Максимова5, В. А. Тюрина6, К. М. Сарсенова7. В частности, П. В. Дихтиевский в зависимости от цели применения все меры административного принуждения разделяет на: административно-правовые санкции (наказания); административно-правовые меры пресечения; меры административ- но-процессуального обеспечения; административно-предупредительные и адми-
1См.: Еропкин М. И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в советском государстве : автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1967. С. 15, 32.
2См.: Галаган И. А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1971. 43 с.
3См.: Бахрах Д. Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1972. С. 23-24.
4См.: Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности : автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 322-332.
5См.: Максимов И. В. Административные наказания в системе мер административного принуждения (концептуальные проблемы) : дис. ... д-ра. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 55-56.
6См.: Тюрин В. А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 9.
7См.: Сарсенов К. М. Государственное принуждение и его реализация в деятельности органов внутренних дел : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 57-112.
66
нистративно-восстановительные меры1.
Следует отметить, что рядом исследователей выделение административновосстановительных мер в качестве отдельной группы мер административного принуждения представляется не целесообразным и ставится под сомнение в силу правового механизма их реализации другими отраслями права2 (гражданского, финансового, налогового и др.). Поддерживая позицию ученых относительно нецелесообразности включения в состав административного принуждения такой правовой формы государственного принуждении как правовосстановление, отметим следующее:
во-первых, цель восстановления не свойственна самой природе административно принуждения, поскольку в силу особенностей складывающихся общественных отношений, которые носят публичный характер, ответственность за совершение каких-либо противоправных деликтов наступает перед государством, а не перед каким-либо конкретным лицом, которому мог быть причинен вред;
во-вторых, административное принуждение ориентировано, прежде всего, на пресечение или прекращение совершаемого лицом в данный момент правонарушения, в то время как правовосстановление ориентировано на возмещение причиненного ранее вреда (ущерба);
в-третьих, отсутствует порядок процессуального оформления (фиксации) административно-восстановительных мер принуждения в административных правовых актах;
в-четвертых, основная задача применения мер административного принуждения сводится к прекращению противоправного поведения лица, в то время как правовосстановление будет выступать в качестве следствия (результата) примене-
1См.: Дихтиевский П. В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности : автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 14.
2См., например: Дворяк А. И. Меры административно-процессуального пресечения, применяемые милицией : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 30-31; Горяинов А. И. Правовые
иорганизационные основы деятельности ГИБДД МВД России по применению мер административного принуждения : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 26-28; Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: системно-правовой анализ : дис. … д -ра юрид. наук. М., 2005. С. 11-12; Клюшниченко А. П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. Особенности. Классификация. Системовыражение : учеб. пособие. Киев : НИиРИО КВШ МВД СССР, 1979. С. 29.
67
ния данных мер, но никак не их самоцелью.
Интересную классификацию мер административного принуждения предложил И. И. Веремеенко, который в зависимости от целей применения все меры разделил на две группы, с входящими в их состав подгруппами мер принуждения. Так, ученый выделяет меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением (административно-процессуальные меры и администра- тивно-правовые санкции), и иные меры административного принуждения, не связанные с правонарушением (административно-предупредительные меры)1. Вне рамок представленной классификации оказались меры административного пресечения, применяемые в процессе правоохранительной деятельности уполномоченными субъектами в целях прекращения противоправного поведения.
Наиболее удачной в научной среде была признана классификация мер административного принуждения, предложенная В. В. Гущиным, который в зависимости от целей использования, оснований и порядка применения все меры административного принуждения подразделил на: административнопредупредительные меры; меры административного пресечения; меры обеспечения административного производства (административно-процессуальные меры); меры административного взыскания2. Аналогичных взглядов относительно классификации мер административного принуждения придерживаются А. И. Каплунов3, Ю. М. Козлов4, А. В. Коркин5, Л. Л. Попов6 и др. Однако, необходимо отметить, что у трех последних меры процессуального обеспечения включены в со-
1См.: Веремееннко И. И. Административно-правовые санкции. М. : Юрид. лит., 1975. С.
66-67, 71.
2См.: Гущин В. В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект : учеб. пособие. М. : Изд-во ВНИИ МВД России, 1996. С. 39-40.
3См.: Каплунов А. И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы Московский университет МВД России. М. : Юнити-Дана, 2004. С. 265-286.
4См.: Козлов Ю. М. Административное право : учеб. М., 1999. С. 88-89.
5См.: Коркин А. В. Конституционные основы института административно-правового принуждения в деятельности сотрудников милиции : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 16-17.
6См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Классификация мер административного принуждения // Правоведение. 1970. № 5. С. 42.
68
став мер пресечения. Данная позиция нашла поддержку в исследованиях А. П. Коренева1 и Б. В. Россинского2.
Таким образом, обзор представленных точек зрения показал, что обозначенные варианты классификаций мер административного принуждения не являются однозначными и требуют дальнейших научных разработок. Наиболее адаптированной к юрисдикционной деятельности уполномоченных субъектов правоохранительных органов, в том числе сотрудников УИС, на наш взгляд, является четырехзвенная классификация мер принуждения. Однако она не в полной мере отражает специфику применения мер административного принуждения в уголовно-исполнительной системе. Административное принуждение рассматривалось учеными как разновидность государственного принуждения, применяемого достаточно широким кругом субъектов, наделенных соответствующими юрисдикционными полномочиями. Как правило, речь шла об анализе видов мер принуждения, применяемых сотрудниками органов внутренних дел (милиции, полиции). При этом за рамками правовых исследований оставались вопросы изучения особенностей и классификации мер административного принуждения в УИС.
Определенные попытки разработки классификационных моделей мер административного принуждения в УИС были предприняты в работах Д. А. Гришина, В. А. Поникарова и Ю. В. Помогаловой. К примеру, классификация, разработанная Д. А. Гришиным, предусматривает выделение административнопредупредительных, административно-пресекательных мер и мер административного принуждения, регулируемых законодательством об административной ответственности. В отношении административно-предупредительных мер ученый предлагает использовать более развернутую классификацию, где в качестве критерия для систематизации мер принуждения выступает состояние оперативной
1См.: Коренев А. П. Административное право России: учеб. В 3-х частях. Часть I. M.: Изд-во Моск. юрид. ин-та МВД России, 1999. С. 198.
2См.: Россинский Б. В. Некоторые проблемы совершенствования производства по делам об административных правонарушениях // Институты административного права России. М. : Изд-во ИГиП РАН, 1999. С. 250-252.
69
обстановки, складывающейся в учреждениях УИС1. В данном случае применение мер принуждения обусловлено режимными требованиями УИС в условиях нормальной оперативной обстановки или особых условиях функционирования исправительных учреждений и следственных изоляторов.
Думается, что в основу предложенной классификации мер административного принуждения легла классификация видов управления в пенитенциарной системе в зависимости от состояния оперативной обстановки, оказывающей существенное влияние на организацию деятельности сотрудников УИС. Так, выделяют управление в условиях нормальной, сложной оперативной обстановки и при чрезвычайных обстоятельствах2.
В результате проведенного нами исследования существующих подходов к классификации мер административного принуждения, их обобщения с учетом высказанных ранее замечаний, а также анализа действующего законодательства, регламентирующего рассматриваемые меры принуждения в современном российском обществе, представляется возможным сформировать авторскую классификационную модель мер административного принуждения, применяемых в УИС.
С учетом специфики сферы правореализации по применению мер принудительного воздействия предлагаем двухуровневую классификацию мер административного принуждения, где в качестве классификационных критериев выступают основания и предметно-целевое назначение их применения. Так, на первом уровне в зависимости от оснований применения мер административного принуждения в УИС подразделяются на две группы: а) меры, не связанные с совершением административного правонарушения, и б) меры, применяемые в связи с совершением административного правонарушения или иного деликта.
Второй уровень классификационной модели представлен конкретными мерами административного принуждения, которые в зависимости от предметно-
1См.: Гришин Д. А. К вопросу о понятии и содержании административного принуждения, применяемого сотрудниками ФСИН России // Административное право и процесс. 2016.
№1. С. 33-38.
2Организация управления в уголовно-исполнительной системе: учеб. / под рсд. К. Я. Чайки. Рязань : Академия права и управления, 2002. Т. 1. С. 42-43.
70
целевого назначения их применения в УИС включаются в состав одной из групп первичной классификации. Первая группа мер представлена административнопредупредительными мерами, применяемыми в целях предупреждения и профилактики правонарушений вне связи с их совершением; вторая - административнопресекательными мерами, мерами административно-процессуального принуждения и административной ответственности (административного наказания), то есть мерами, связанными с совершением противоправных действий.
Выделение в представленной нами классификации мер процессуального принуждения в отдельную группу обусловлено их самостоятельным регулированием главой 27 КоАП РФ.
Необходимо оговориться, что представленная нами классификационная модель отражает авторское видение проблемы и не претендует на исчерпывающе деление разнообразных организационно-правовых форм принудительного воздействия, осуществляемого государством. Она призвана уточнить некоторые аспекты принуждения применительно к специфике деятельности УИС, существующих классификаций мер административного принуждения и создать необходимую теоретико-методологическую основу для дальнейшего анализа особенностей административного принуждения в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации, описания механизма его применения и места уполномоченных субъектов УИС в этом механизме. Обозначенная нами классификация позволяет не только всесторонне изучить внешнее воздействие мер административного принуждения в УИС, но и понять их предназначение, увидеть конечный результат применения - обеспечение пенитенциарной безопасности. Предложенная классификация мер административного принуждения в УИС позволяет раскрыть индивидуальные особенности рассмотренных мер, их правовую природу, а также определить место и роль каждой меры административного принуждения в действующем правовом механизме.
При использовании предложенной нами классификационной модели следует учитывать ряд ключевых моментов. Так, выбор конкретной меры принуждения должен быть обусловлен достижением определенной цели, при этом в качестве