!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Анискина Н.В.-1
.pdf
81
Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что меры административного принуждения в УИС также тесным образом связаны с осуществлением юрисдикционных полномочий специальными структурными подразделениями ФСИН России. В частности, речь идет об управлении организации медико-санитарного обеспечения ФСИН России1, ветеринарной службе ФСИН России2, ведомственной противопожарной службе УИС3 и инспекции технического надзора управления организации производственной деятельности и трудовой адаптации осужденных ФСИН России4. На местах данный вид деятельности в пределах установленной компетенции осуществляют подведомственные указанным структурным подразделениям федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Названные субъекты наделены необходимыми полномочиями в части реализации по подведомственным вопросам федерального государственного санитарно-эпидемиологического, ветеринарного и пожарного надзора, а также надзора в области промышленной безопасности в отношении опасных производственных объектов УИС (промышленный надзор). Перечисленные направления деятельности А. В. Мартынов предлагает рассматривать в качестве отдельных видов административного надзора, представляющего собой особую форму государственной управленческой деятельности5.
Следует отметить, что в научной литературе отражены различные подходы
1См.: Об утверждении Положения об организации государственного санитарноэпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной системы : [приказ Минюста России от 06.06.2006 № 205] // Рос. газета. 2006. 29 июн. № 138.
2См.: Об утверждении Положения о ветеринарной службе Федеральной службы исполнения наказаний : [приказ ФСИН России от 01.11.2018 № 999] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 28.11.2018.
3См.: Об утверждении Наставления по организации деятельности пожарных частей, отдельных постов, групп пожарной профилактики ведомственной пожарной охраны учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы : [приказ Минюста России от 03.09.2007 № 177]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.04.2020); Об утверждении Положения о ведомственной пожарной охране уголовно-исполнительной системы : [приказ ФСИН России от 14.01.2014 № 4] // Рос. газ. 2014. 14 март. № 59.
4См.: Об утверждении Положения об управлении трудовой адаптации осужденных Федеральной службы исполнения наказаний : [приказ ФСИН России от 23.04.2010 № 171]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.04.2020).
5См.: Мартынов А. В. Административный надзор в России : теоретические основы построения. М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. 183 с.
82
к толкованию сущности контрольной и надзорной деятельности1. Разделяя точку зрения С. М. Зубарева относительно природы контроля и надзора в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, следует согласиться, что выбор конкретной формы деятельности определяется правовым статусом субъекта принуждения, а также характером выполняемых ими задач и функций2. Считаем, что наравне с указанными обстоятельствами важным критерием, позволяющим разграничить контроль и надзор, является объект принудительного воздействия. Так, применительно к сфере исполнения уголовных наказаний сотрудники УИС осуществляют как контрольную, так и надзорную деятельность. При этом, контроль осуществляется уполномоченными должностными лицами УИС при выполнении задач и функций в рамках служебных отношений, в то время как надзор реализуется в отношении организационно неподчиненных субъектов. Примечательно, что обе формы могут иметь место в процессе реализации одной группы властных полномочий, где основанием для их разграничения как раз и будет выступать объект принуждения. На основании вышеизложенного с учетом проведенного нами анализа должностных полномочий сотрудников УИС, можно говорить о реализуемой ими контрольно-надзорной деятельности.
Таким образом, контроль и надзор в деятельности уполномоченных субъектов УИС выступает в качестве одного из направлений реализации их властных полномочий в рассматриваемой сфере общественных отношений, позволяющей обеспечивать необходимый уровень безопасности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. В случае выявления каких-либо нарушений законности и правопорядка со стороны объектов воздействия субъекты контроля и надзора УИС вправе применить к ним соответствующие меры принуждения, вплоть до мер ответственности. При этом, меры административного принуждения в УИС применяются исключительно в процессе реализации надзорных функций, имеющих внешнесистемную правоохранительную направленность.
1См.: Ноздрачев А. Ф., Зырянов С. М., Калмыкова А. В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал российского права. 2017. № 9. С. 34-36.
2См.: Зубарев С. М. Система контроля в сфере государственного управления : монография. М.: Норма : ИНФРА-М, 2019. С. 10.
83
В контексте рассмотрения полномочий субъектов принуждения необходимо затронуть одно важное обстоятельство, на которое обращает внимание А. Ю. Якимов. Ученый совершенно справедливо делает акцент на том, что не следует буквально подходить к термину уполномоченный «орган» при рассмотрении вопроса о видах государственного принуждения, так как деятельность по применению мер принудительного воздействия осуществляют не сами уполномоченные органы, а должностные лица от их имени1. Исходя из данного утверждения и анализа действующих нормативных правовых актов следует, что в качестве непосредственного субъекта, реализующего свои административно-юрисдикционные полномочия в рамках предоставленной ФСИН России компетенции по применению мер административного принуждения выступают должностные лица (сотрудники) УИС, имеющие специальные звания.
Специфика реализации мер административного принуждения в УИС позволяет всех субъектов, наделенных соответствующими властно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся у них в служебной зависимости, условно разделить на две группы в зависимости от оснований и объема реализуемых ими полномочий по применению мер административного принуждения.
Первая группа субъектов представлена должностными лицами (сотрудниками) УИС, наделенными полномочиями в рамках производства по делам об административных правонарушениях, в нее входят: а) должностные лица УИС, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях, и б) должностные лица УИС, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
Вместе с тем, административно-юрисдикционные полномочия данных субъектов в рамках производства по делам об административных правонарушениях в сфере исполнения уголовных наказаний реализуются не в равной степени. Как отмечает Н. А. Мельникова, «юрисдикция сотрудников УИС соответствует конкретным стадиям рассматриваемого производства», предусмотренным КоАП
1 См.: Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. 1996. № 8. С. 101.
84
РФ1. В частности, сотрудники УИС на стадии возбуждения дела об административном правонарушении в пределах установленной компетенции вправе составлять протокол об административном правонарушении, применять административное задержание и иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (доставление; личный досмотр; досмотр вещей, находящихся при физическом лице; досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов).
Важно подчеркнуть, что правом на возбуждение дела об административном правонарушении обладают только те из должностных лиц УИС, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях при наличии законодательно установленных поводов (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ) и достаточных данных, которые указывают на наличие события административного правонарушения. Перечень данных субъектов закреплен в Приказе ФСИН России от 19.12.2013 № 780, к ним относятся должностные лица УИС, проходящие службу в: специальных структурных подразделениях ФСИН России, подразделениях безопасности и оперативных подразделениях территориальных органов ФСИН России, подразделениях безопасности и охраны исправительных учреждений и др.2
Согласно п. 5 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица УИС вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 9.19 (в отношении производственных объектов УИС), 17.7, 17.9, ч. 1 и ч. 6 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.5, 19.6, 19.7, 19.12, ч. 3 ст. 20.2.2, ч. 1 ст. 20.25. Считаем, что передача под частичную административную юрисдикцию (право на составление протоколов) составов, напрямую не связанных с деятельность учреждений и органов УИС (ст. 19.3, ст. 19.12 КоАП РФ), способствует обеспечению режима законности в процессе осуществления производства по конкретному администра-
1Мельникова Н. А. Полномочия сотрудников исправительных учреждений в рамках производства по делам об административных правонарушениях // Ведомости уголовноисполнительной системы. 2017. № 8 (183). С. 24.
2См.: Об утверждении перечня должностных лиц учреждений и органов уголовноисполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных осуществлять административное задержание : [приказ ФСИН России от 19.12.2013 № 780] // Рос. газ. 2014. 26 март. № 68.
85
тивному делу. В частности, мы говорим о составах, предусмотренным статьями
17.7, 17.9, 19.5, 19.6, 19.7, 20.25 КоАП РФ.
Помимо перечисленных составов должностные лица УИС вправе составлять протоколы об административных правонарушениях при осуществлении государственного федерального административного надзора. В частности, при осуществлении федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора должностные лица УИС вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах компетенции ФСИН России по следующим составам статей КоАП РФ: 6.1, 6.3 (ч. 2, 3), 6.33, (ч. 1, 3), 14.26, 14.34 (ч. 1), 14.43 (ч. 3), 14.46.1, 14.46.2, а также составам, предусмотренным п. 19 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. По иным видам государственного федерального административного надзора, реализуемого в УИС, составы правонарушений перечислены в статьях 23.14 (ветеринарный надзор) и 23.31 (промышленный надзор) КоАП РФ. Здесь же представляется необходимым указать, что при осуществлении ведомственного пожарного надзора на объектах УИС в случае выявления каких-либо нарушений норм пожарного законодательства должностные лица ведомственной противопожарной службы УИС не уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, для их составления все необходимые материалы передаются в органы государственного пожарного надзора (ст. 23.34 КоАП РФ, п. 71 раздела V приказа Минюста России от 03.09.2007 № 1771).
Вслучае обнаружения правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 и ст.
19.12КоАП РФ, в том числе и по составам, связанным с причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам либо с посягательством на такие объект или вещи, а равно с проникновением в охраняемую ими зону (например, ст. 20.17 КоАП РФ «Нарушение пропускного режима охраняемого объекта»), сотрудники УИС вправе осуществлять административное задержание граждан.
1 См.: Об утверждении Наставления по организации деятельности пожарных частей, отдельных постов, групп пожарной профилактики ведомственной пожарной охраны учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы : [приказ Минюста России от 03.09.2007 № 177]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.04.2020).
86
Проведенный нами анализ составов административных правонарушений, совершаемых в сфере исполнения уголовных наказаний, позволяет прийти к выводу, что лишь некоторые из ник напрямую отражают специфику функционирования УИС (ч. 2 ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ), остальные – предусматривают совершение правонарушений общего характера, которые могут быть совершены не только в УИС, но и в иных сферах жизнедеятельности общества.
К должностным лицам УИС, в чью компетенцию входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.3 и 19.12 КоАП РФ, и принятию по ним решения, относятся начальники исправительных колоний и следственных изоляторов (п. 4 ч. 1 ст. 22.1 и ч. 2 ст. 23.4 КоАП РФ). Кроме того, помимо указанных полномочий названные субъекты административной юрисдикции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные ч. 2 ст. 19.3 КоАП РФ, в случае неповиновения законному распоряжению (требованию) сотрудника УИС при исполнении им обязанностей по обеспечению безопасности и охране этих учреждений.
Рассматривать дела об административных правонарушениях общего характера вправе должностные лица УИС, которые наделены соответствующей компетенцией в рамках осуществления государственного федерального надзора в сфере исполнения уголовных наказаний. В частности, рассматривать дела о нарушении организациями, осуществляющими предпринимательскую деятельность на режимных территориях и объектах УИС, санитарно-эпидемиологического законодательства уполномочены главный государственный санитарный врач ФСИН России, его заместители, главные государственные санитарные врачи территориальных органов ФСИН России и их заместители (ст. 23.13 КоАП РФ). Аналогичными полномочиями в части рассмотрения дел о нарушении норм ветеринарного законодательства на объектах УИС наделены главный государственный ветеринарный инспектор ФСИН России и его заместители (ст. 23.14 КоАП РФ).
Таким образом, должностные лица (сотрудники) УИС, отнесенные нами к первой группе, выступают в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что право на
87
применение отдельных мер административного принуждения делегировано государством не всем сотрудникам УИС, а только тем из них, кто на это «специально уполномочен».
Использование методов сравнительно-правового, системно-структурного и логического правового анализа положений Приказа ФСИН России от 19.12.2013 № 780 и КоАП РФ, позволило нам детально исследовать правомочия уполномоченных субъектов УИС по применению мер административного принуждения в рассматриваемой сфере общественных отношений и прийти к выводу относительно объема законодательно закрепленной за ними компетенции. Так, в рамках производства по делам об административных правонарушениях должностные лица УИС могут выступать его субъектами не на всех стадиях производства, что можно объяснить спецификой деятельности УИС и конкретных составов совершаемых правонарушений.
Вторая группа субъектов представлена должностными лицами УИС, уполномоченными применять меры непосредственного принуждения (физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие) в целях (пресечения) административных правонарушений (преступлений), совершаемых на режимных объектах и территориях УИС, а также в установленных законом случаях за их пределами. В нее входят: а) сотрудники УИС, должностные обязанности которых предусматривают применение мер непосредственного принуждения, и б) сотрудники УИС, должностные обязанности которых на прямую не закрепляют данное правомочие.
Федеральный закон «О службе в УИС РФ»1 наделяет сотрудников правом на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в случаях и порядке, предусмотренных Главой V Закона РФ № 5473-1 (п. 21 ч. 1 ст. 11). Например, основаниями для применения сотрудниками УИС мер непосредственного принуждения являются: пресечение преступлений и администра-
1 См.: О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» : [федер. закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 30. Ст. 4532.
88
тивных правонарушений; пресечение неповиновения или противодействия законным требованиям сотрудника УИС; защита охраняемых объектов УИС и др. Те же требования к порядку применения мер непосредственного принуждения распространяются на сотрудников УИС, проходящих службу в следственных изоляторах (статьи 43-47 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»)1.
В тоже время, необходимо отметить, что сотрудники УИС, относящиеся ко второй группе, не в равной степени могут реализовывать предоставленное им право на применение мер непосредственного принуждения. Их представляется возможным условно разделить на две подгруппы: сотрудников УИС, должностные обязанности которых напрямую предусматривают возможность применения мер непосредственного принуждения, и сотрудников УИС, должностные обязанности которых на прямую не закрепляют данное правомочие. Во многом данное деление обусловлено особенностями исполнения возложенных на сотрудников УИС должностных обязанностей. К примеру, если исполнение должностных обязанностей сотрудника одела охраны учреждения УИС предусматривает наличие у него во время несения службы специальных средств и огнестрельного оружия, которые необходимы для незамедлительного предотвращения любых противоправных действий со стороны граждан, то сотрудники УИС, проходящих службу в других подразделениях (например, бухгалтерия, кадры) такой возможности не имеют. В случае возникновения непредвиденной ситуации они могут применить физическую силу или подручные средства. Несмотря на названное обстоятельство, в обоих случаях можно говорить о делегированном государством праве, позволяющем сотрудникам УИС применять меры непосредственного принуждения как субъектам правоохранительной деятельности.
Таким образом, правовая наполненность административного принуждения в УИС неотъемлема от установления конкретного перечня субъектов, реализующих его в своей правоприменительной деятельности. Субъектами административной
1 См.: О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений : [федер. закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 29. Ст. 2759.
89
деятельности, наделенными административно-юрисдикционными полномочиями по применению мер административного принуждения в уголовноисполнительной системе Российской Федерации, выступают ФСИН России (уполномоченные структурные подразделения ФСИН России), учреждения и органы УИС, должностные лица (сотрудники) УИС.
Как отмечает Э. А. Сатина, любой вид принуждения представляет собой двустороннее явление, которое характеризуется, с одной стороны, с позиций уполномоченных государственных органов и их должностных лиц, применяющих конкретные меры государственного принуждения, с другой стороны, с позиций субъекта, к которому эти принуждение применяется1. Именно поэтому помимо обозначенных нами в данном параграфе субъектов принуждения в УИС следует обратиться и к принуждаемым лицам. Считаем, определение объекта принудительного воздействия выступает в качестве одного из ключевых элементов, позволяющих в полной мере охарактеризовать компетенцию уполномоченных субъектов УИС по применению мер административного принуждения.
Меры административного принуждения в УИС могут применяться к гражданам, не являющимися осужденными, и к организациям, осуществляющим свою деятельность в пределах границ режимных объектов и территорий УИС. Как показали результаты проведенного нами анкетирования сотрудников УИС, меры принуждения в УИС, в основном, применяются к гражданам (родственникам осужденных; друзьям, знакомым осужденных; водителям транспортных организаций) – 451 (74,92%) и вольнонаемному персоналу учреждения – 109 (18,11%).
Несмотря на то обстоятельство, что подавляющее большинство респондентов в качестве субъектов, к которым применяются меры административного принуждения, назвали граждан (не осужденных), вместе с тем, 242 сотрудника УИС, что составляет 40,20% от общего числа опрошенных считают, что подобные меры применяются к осужденным2. Полученные данные свидетельствуют о том, что в практической они деятельности не разграничивают два совершенно самостоя-
1См.: Сатина Э. А. Понятие и виды государственного принуждения // Вестник Тамбовского университета. Серия : Гуманитарные науки. 2003. № 2. С. 73.
2См.: Приложение № 1 диссертации.
90
тельных вида государственного принуждения - административное и уголовноисполнительное.
Данный факт свидетельствует о наличии определенных правовых и организационных проблем, с которыми сталкиваются сотрудники УИС в процессе реализации мер принудительного воздействия. Представляется возможным в качестве причин возможного возникновения обозначенных проблем перечислить следующие: во-первых, отсутствует четкое нормативное разграничение разновидностей реализуемых уполномоченными субъектами мер государственного принуждения; во-вторых, повсеместно наблюдается определенная нехватка знаний у сотрудников относительно природы реализуемых мер, что, в свою очередь, приводит к не соблюдению последовательности и не правильному процессуальному оформлению указанных мер; в-третьих, в совокупности первые два фактора зачастую приводят к нарушениям законных права и интересов принуждаемых лиц.
Функциональная специфика ведомства не только обусловила наделение сотрудников УИС меньшим объемом полномочий по применению мер административного принуждения, но и предопределили наличие законодательно установленных территориальных ограничений в процессе их реализации. Необходимо отметить, что изучение проблем реализации юрисдикционных полномочий сотрудниками силовых ведомств в рамках определенных территорий, в том числе, с особым правовым режимом, становилось предметом научных исследований различных ученых, как в области административного права1, так и в сфере социального управления2. Тем не менее, особенно остро данный вопрос стоит в уголовноисполнительной системе, являющейся одним из значимых компонентов существующей общегосударственной правоохранительной системы. Так, если осуществление производства по делам об административных правонарушениях в
1См.: Попова Н. Ф. Военное положение: административно-правовой аспект : монография. М. : МВД РФ, Всерос. научноиссл. ин-т, 1999. С. 20; Рушайло В. Б. Административноправовые режимы : монография. М. : Щит-М, 2000. 264 с.
2См.: Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовой и организационный аспекты) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 1112; Порфирьев Б. Н. Государственное управление в чрезвычайной ситуации. М. : Наука, 1991. С. 37; Микеев А. К. Управление силами и средствами органов внутренних дел при ликвидации последствий стихийных бедствий: лекция. М. : Изд-во Акад. МВД России, 1995. 60 с.