На практике определилось четыре основных вида целевых государственных и местных денежных фондов:

• государственные внебюджетные фонды;

• отраслевые (ведомственные) внебюджетные фонды;

• целевые бюджетные фонды;

• целевые фонды Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ.

С позиции юридической природы целевые фонды можно подразделить на: а) фонды, которые создаются на основании федеральных законов. К их числу можно отнести бюджетные целевые фонды (например, в федеральных законах о бюджете предусматривались: Резервный фонд, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, Фонд финансовой поддержки субъектов РФ) и иные денежные фонды, созданные на основании закона о федеральном бюджете, внебюджетные государственные социальные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ); б) фонды, создаваемые на основании законов субъектов РФ, иных законов и подзаконных нормативных актов, принятых органами власти субъектов РФ; в) фонды, которые создаются в силу указов Президента РФ. К числу таковых можно отнести Российский промышленно-инвестиционный фонд; г) фонды, образованные постановлениями Правительства РФ. Например, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Федеральный дорожный фонд воссоздан в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. No 68-ФЗ (с изм. от 14 декабря 2015 г. No 378-ФЗ) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении федеральных автомобильных дорог общего пользования.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Фонд национального благосостояния формируется за счет: дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины; доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния. В целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ, до 10% средств Фонда национального благосостояния могут размещаться на основании отдельных решений Правительства РФ в российских кредитных организациях, объем собственных средств (капитала) которых составляет не менее 100 млрд руб., на субординированных депозитах либо в субординированные облигации данных кредитных организаций.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

• долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

• долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

• депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях;

• депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ;

• долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ;

• паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Государственные внебюджетные фонды - не совсем обычный элемент бюджетной системы. Противоречие заложено уже в наименовании: данный элемент являются частью бюджетной системы, имеет собственный бюджет, но называется внебюджетным. На самом деле государственные внебюджетные фонды по своей природе теснейшим образом встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне системы, которая является постоянным "донором", позволяющим балансировать расходы фондов.

"Внебюджетная" природа государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в противопоставлении с бюджетными фондами, которые представляют собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия доходные источники <1>. Государственные внебюджетные фонды также представляют собой обособленные целевые расходы социального характера <2>, но не включаемые в бюджет, и являются преемниками бюджета социального страхования, который входил в качестве составной части в государственный бюджет Союза ССР. Следует заметить, что за рубежом расходы на социальное страхование принято называть "социальными бюджетами".

Социальные фонды созданы в соответствии с положениями Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., ратифицированного Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступившего в силу для СССР 3 января 1976 г.

Согласно ст. 6, 9, 12 указанного правового документа участвующие в Пакте государства должны гарантировать своим гражданам право на труд; на социальное обеспечение, включая социальное страхование; на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья.

БК РФ определяет правовые основы деятельности именно социальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Особенностью названных социальных внебюджетных фондов является то, что они представляют собой самостоятельные финансово-кредитные учреждения, денежные средства которых находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов и других фондов.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов должны быть приняты Государственной Думой не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Исполнение бюджетов социальных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством.

Пенсионный фонд РФ образован в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. No 340􏰁I «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и действует на основании Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. No 2122-I (с изм. от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ).

В настоящее время деятельность Пенсионного фонда РФ осуществляется в соответствии с БК РФ, федеральными законами от 15 декабря 2001 г. No 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. от 13 июля 2015 г. No 213-ФЗ), от 1 апреля 1996 г. No 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (с изм. от 1 мая 2016 г. No 136􏰁ФЗ), от 3 июля 2016 г. No 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование», Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. No 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами.

Пенсионный фонд России создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

Источниками формирования средств фонда являются страховые взносы на обязательное пенсионное страхование; доходы от размещения средств Пенсионного фонда РФ; межбюджетные трансферты из федерального бюджета; другие поступления.

Средства Пенсионного фонда РФ имеют целевое назначение и направляются на выплату государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы РФ; выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда и его органов; на другие мероприятия, связанные с деятельностью Фонда.

Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. No 1499􏰁I «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (с изм. от 24 июля 2009 г. No 213􏰁ФЗ) и действуют на основании БК РФ, федеральных законов от 3 июля 2016 г. N 250􏰁ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование», от 29 ноября 2010 г. N 326􏰁 ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Феде􏰁 рации» (с изм. от 3 июля 2016 г. No 286-ФЗ), Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. No 857 (с изм. от 31 октября 2015 г. N 1173), Указа Президента РФ от 29 июня 1998 г. No 729 «Вопросы Федерального фонда обязательного медицинского страхования» и др.

Указанные фонды образованы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования.

К основным задачам Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования относятся: обеспечение предусмотренных законодательством РФ прав граждан в системе обязательного медицинского страхования; участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицинского страхования. Средства этих фондов направляются, в частности, на финансирование целевых программ оказания медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в том числе на охрану материнства и детства; научные исследования в области обязательного медицинского страхования; международное сотрудничество по вопросам обязательного медицинского страхования.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования совместно с Министерством здравоохранения РФ по согласованию с Министерством финансов РФ участвует в разработке и утверждении методических рекомендаций по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью.

Источниками формирования средств фондов являются страховые взносы на обязательное медицинское страхование + доходы от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда; межбюджетные трансферты из федерального бюджета и др. Финансовые средства Федерального фонда также образуются за счет взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах.

Фонд социального страхования РФ создан в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. No 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» (с изм. от 5 августа 1995 г. No 819) в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования и действует на основании Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. No 101 (с изм. от 10 августа 2016 г. No 774).

В настоящее время деятельность Фонда регламентируется также Федеральным законом от 16 июля 1999 г. No 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (с изм. от 1 декабря 2014 г. No 407􏰁 ФЗ), Федеральным законом от 3 июля 2016 г. No 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование», федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, среди которых особое значение придается Федеральному закону от 24 июля 1998 г. No 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. от 29 декабря 2015 г. No 394-ФЗ).

Статья 4 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» определяет основные принципы осуществления обязательного социального страхования в Российской Федерации, одним из которых является принцип государственного регулирования системы обязательного социального страхования. Фонд социального страхования РФ управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации.

Фонд социального страхования РФ является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ.

Источниками формирования средств Фонда являются:

• страховые взносы работодателей;

• страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью;

• доходы от использования временно свободных финансовых средств Фонда и др.

Средства Фонда формируются также за счет страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, уплачиваемых страхователями в порядке и по тарифам, устанавливаемым федеральными законами о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год. Фонд социального страхования РФ ежегодно направляет часть сумм страховых взносов в резерв, в целях частичного финансирования предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников этих страхователей, включая финансирование периодических медицинских осмотров и санаторно-курортного оздоровления работников, занятых на работах с вредными и опасными веществами и производственными факторами. Порядок формирования, размещения и расходования резерва определяется Правительством РФ.

БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Во французской литературе под бюджетным контролем понимают "контроль за движением бюджетных средств, в основе которого лежит проверка финансовых отчетов бюджетных учреждений, осуществляющих финансовые операции. В результате такого контроля составляется отчет о соблюдении финансового законодательства" <1>. Выделяются по времени осуществления виды, но не контроля, а проверки (verification): предварительная (a priori) и последующая (a posteriori) проверки. Имеются мнения, что финансовый контроль - это регулярная деятельность по слежению за публичными денежными средствами посредством осуществления предварительных и текущих проверок <2>.

Бюджетный контроль можно определить как разновидность финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами за деятельностью участников бюджетного процесса, связанную с мобилизацией, распределением и использованием средств бюджетов бюджетной системы.

В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного периода (для последующего контроля).

39