7219

11

на грани исчезновения животных, занесенных в Красную книгу через создание генетических банок, обеспечивающих возможность воспроизвести уникальных животных в случаях их гибели в результате незаконного браконьерства либо распространения опасных эпизоотий.

Иные специальные федеральные законы

Наряду с комплексным специальным Федеральным законом «Об охране окружающей среды» к источникам экологического права относятся многочис- ленные Федеральные законы, регулирующие использование и охрану отдель- ных природных объектов и ресурсов, в частности ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах», «О континентальном шельфе Рос- сийской Федерации» и др.

Подзаконные НПА:

1.Указы Президента РФ. Следует отметить, что в отличие от начала 1990-ых годов, когда Указами восполнялось отсутствие специальных феде- ральных законов в настоящее время их роль значительно снизилась и преиму- щественно выражается в определении структурных установлений, например Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных орга- нов исполнительной власти».

2.Постановления Правительства РФ продолжают выполнять цен-

тральную роль в системе подзаконных НПА, поскольку содержат (прописыва- ют) механизмы реализации установлений, предписанных Федеральными зако- нами.

3.Важную роль в качестве источников природоохранного права играют

нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными исполнительными органами государственной власти в области охраны и исполь-

зования окружающей среды в соответствующих сферах, например: Федераль- ной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральным агентством лесного хозяйства и др.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природо- пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопас- ности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отно- шений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной вет- вей государственной власти субъектов РФ.

Перечень источников природоохранного права субъектов РФ весьма ши- рок. Региональные источники часто содержат нормы, развивающие федераль- ное законодательство, а в ряде случаев и опережающие его, например закон Нижегородской области от 30 марта 2010 г. «Об охоте и сохранении охотничь- их ресурсов в Нижегородской области» № 42-З.

Источниками природоохранного права являются нормативные право-

вые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

12

Закон «Об охране окружающей среды» определяет ряд полномочий орга- нов местного самоуправления: организацию утилизации и переработки быто- вых и промышленных отходов, организацию мероприятий по охране окружа- ющей среды в границах городского округа и др.

Перечисленные полномочия органов местного самоуправления осуществ- ляются посредством принятия нормативных правовых актов.

Самый низкий уровень актов как источников природоохранного права – локальные нормативные акты, принимаемые на предприятиях. Выделяются локальные акты общего характера и специальные. Согласно статье 41 Трудово- го кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве.

Судебные акты как источники природоохранного права

Конституцией РФ (ст. 126) закреплено право Верховного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики. Разъяснения пленумов носят об- щий характер и являются источником экологического права.

Судам предоставлено право непосредственного применения Конституции РФ. При осуществлении этого права суд может не применять тот или иной за- кон, если, по мнению суда, он противоречит Конституции. Такое решение суда, по существу, отменяющее закон, является источником права.

Наконец, при рассмотрении отдельных дел суды восполняют пробелы в праве, руководствуясь внутренним убеждением. Если такие решения апроби- руются Верховным Судом и публикуются, они становятся источником права, например Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об охране окружаю- щей среды».

2. Экологические правоотношения, объекты, субъекты, содержание

1.Понятие, содержание и особенности экологических правоотношений.

2.Субъекты и объекты природоохранных правоотношений.

3.Основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений.

2.1.Понятие, содержание и особенности экологических правоотношений

Под экологическими правоотношениями следует понимать регулируемые

нормами экологического права общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере природопользования, охраны окружаю- щей среды и обеспечения экологической безопасности.

Под содержанием экологических правоотношений понимаются права и обя- занности сторон этих отношений, закрепленные в соответствующих норматив- но-правовых актах.

Особенности экологических правоотношений:

13

1.Экологические правоотношения преимущественно носят производ- ственный характер.

2.В экологических правоотношениях действует особый субъектный со- став, выражающийся в том, что в отличие от обычного состава (граждане, орга- низации, государство) во всех экологических отношениях всегда присутствуют публичные образования (РФ, субъекты Федерации, муниципальные образова- ния), действующие от имени народа и в его интересах.

3.Экологические правоотношения всегда имеют наряду с непосредствен- ной, эксплуатационной целью свои особые цели:

а) сохранение природных объектов в ходе их использования; б) улучшение природных объектов в ходе их использования, активизации

полезных природных функций и нейтрализации вредных; в) восстановление нарушенных природных объектов, принятие таких мер,

которые бы обеспечивали восполнение природными объектами их полезных свойств, утраченных в ходе эксплуатации или иного воздействия на них;

г) одновременно с сохранностью, улучшением и восстановлением при- родных объектов их эффективное использование (непосредственно эксплуати- руемых природных объектов и эффективное использование самой продукции добычи полезных свойств природных объектов).

2.2.Cубъекты и объекты экологических правоотношений

Субъекты экологических правоотношений. В экологические правоотно-

шения в соответствии с законодательством может вступать достаточно широ- кий круг субъектов, которых можно классифицировать как публичные и част- ные.

К публичным субъектам относятся: Российская Федерация; субъекты Российской Федерации; муниципальные образования. В число частных субъек- тов входят: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории РФ; российские коммерче- ские и некоммерческие корпоративные и унитарные юридические лица, ино- странные юридические лица, общественные экологические объединения, ассо- циации, союзы и иные некоммерческие организации.

Под объектами экологических правоотношений понимаются обще-

ственно значимые природные ценности, по поводу которых складываются и ре- гулируются в праве общественные отношения. В качестве самостоятельных объектов таких отношений выделяются:

а) окружающая среда (окружающая природная среда, природная среда, природа);

б) природные комплексы; в) отдельные природные объекты или ресурсы.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» в ст.1 содержит легальные определения понятия объектов экологических пра- воотношений, в частности под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объек- тов, а также антропогенных объектов. В Законе определяются и отдельные со- ставляющие этого понятия, в частности под естественной экологической систе-

14

мой понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (расте- ния, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией; под природным объектом понимается вся совокупность вещества природы одного вида – земли, недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и дикого растительного мира вне лесов, дикого животного мира и др. – в глобальном или в национальном масштабе; природный ресурс – более узкое понятие по срав- нению с природным объектом – это часть природных объектов, используемых человеком для удовлетворения своих потребностей. К примеру, животный мир весьма разнообразен. Это рыбы, охотничья дичь, комары и пр. Все виды в сово- купности образуют животный мир как природный объект. При этом животный мир как природный ресурс образуют лишь виды, которые используются чело- веком.

2.3. Основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений

Для того, чтобы природоохранное правоотношение возникло, изменилось или прекратилось необходимо наличие определенных оснований – юридических фактов – явлений, событий, действий субъектов, решений органов публичной власти и судебных решений, влекущих определенные правовые последствия.

Традиционно выделяются две группы юридических фактов: события (юридически значимые факты, которые не связаны с волей участников эколо- гического правоотношения) и действия (юридические факты, которые связаны с волей хотя бы одного из участников экологического правоотношения).

Например, событие в виде стихийного природного бедствия (пожары, наводнения, смерчи, оползни, селевые потоки, эпизоотии и др.) может быть основанием возникновения экологических правоотношений (необходимость временного изъятия у собственника земельного участка на основании решения уполномоченного исполнительного органа государственной власти).

Прекращение экологических правоотношений может быть вызвано офи- циально заявленным отказом природопользователя от реализации своих прав, т.е. путем совершения действия, заключающегося в обращении к уполномо- ченному на то органу с изложением своего волеизъявления.

Решением уполномоченного на то государственного органа может быть изменен характер экологических правоотношений в случае приостановления действия выданной природопользователю лицензии вследствие несоблюдения последним установленных лицензионных требований.

Судебные решения также могут порождать, изменять или прекращать экологические правоотношения. Например, только в судебном порядке могут разрешаться земельные споры, включающие в себя в том числе и споры, свя- занные с нарушением экологических требований к использованию и охране зе- мельных ресурсов.

15

3.Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды

1.Понятие и методы экономического регулирования в области использо- вания и охраны окружающей среды.

2.Плата за негативное воздействие на окружающую среду.

3.Экологическое страхование.

3.1.Понятие и методы экономического регулирования в области

использования и охраны окружающей среды

В ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплено, что каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на досто- верную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Это право обеспечивается комплексом взаимосвязанных между собой социально-экономических, правовых, организационных, идеоло- гических и иных мер. Среди таких мер особое место занимает система мер эко- номического регулирования в области охраны окружающей среды.

Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды подразумевает собой систему экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых в управлении охраной приро- ды обеспечивает достижение целей экологической политики.

Сущность экономического регулирования в области охраны окружающей среды определена через систему его методов, к числу которых отнесены:

−разработка государственных прогнозов социально-экономического раз- вития на основе экологических прогнозов;

−разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

−разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

−установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

−установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления

идругие виды негативного воздействия на окружающую среду;

−проведение экономической оценки природных объектов природно- антропогенных объектов;

−проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

−предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных

16

эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законода- тельством РФ;

−поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в т.ч. экологического страхования), направленной на охрану окружающей сре- ды;

−возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

−иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

3.2.Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Законодательством предусмотрены два вида платы за загрязнение: за вы-

бросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды за- грязнения в пределах установленных лимитов; за выбросы, сбросы загрязняю- щих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установ- ленных лимитов. Порядок исчисления и применения нормативов платы за ис- пользование природных ресурсов определяется федеральными законами и из- даваемыми в их развитие правовыми актами Правительства РФ.

В соответствии со ст. 16 ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружа- ющей среды» негативное воздействие на окружающую среду является плат- ным. К видам негативного воздействия Законом отнесены:

–выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

–сбросы загрязняющих, иных веществ и микроорганизмов в поверхност- ные водные объекты, подземные водные объекты и водосборные площади;

–загрязнение недр, почв;

–загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

–размещение отходов производства и потребления;

–иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

До середины 2003 г. плата за загрязнение окружающей среды взималась на основании Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загряз- нение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия».

В целях приведения п.2 Постановления № 632 в соответствие п. 3 ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст. 28 ФЗ «Об охране атмосферного воз- духа» было разработано Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через цен- трализованные системы водоотведения, размещения отходов производства и потребления».

Конкретные нормативы по отдельным видам и разновидностям загрязня- ющих веществ, в т.ч. по комплексному воздействию на природу и здоровье населения, разрабатываются на основе базовых нормативов с поправкой на эко- логическую ситуацию в том или ином регионе, значимости охраняемых при- родных ресурсов. Непосредственные размеры платежей для отдельных регио-

17

нов, бассейнов рек, озер и морей определяются путем умножения коэффициен- та на базовую ставку платежей.

Ставки платежей за загрязнение для предприятий, организаций устанав- ливаются непосредственно представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с уча- стием территориальных органов Федеральной службы по экологическому, тех- нологическому и атомному надзору, санэпидемнадзора и предприятия- загрязнителя. Органы представительной и исполнительной власти вправе по- вышать коэффициенты экологической значимости и при сверхлимитных за- грязнениях среды устанавливать плату для предприятий-загрязнителей в увели- ченных размерах (до 5 раз – в крупных городах и промышленных центрах).

3.3. Экологическое страхование

Экологическое страхование – способ защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц при наступлении неблагоприятных экологических последствий (экологических рисков) за счет денежных фондов, создаваемых страхователями.

Предусматриваются две формы экологического страхования – добро- вольное и обязательное страхование юридических и физических лиц, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.

Обязательное страхование устанавливается законом, согласно которому страховщик обязан застраховать соответствующие объекты, а страхователи вносить причитающиеся страховые платежи. Так, ст. 18 ФЗ «Об охране окру- жающей среды» закреплено, что в Российской Федерации может осуществлять- ся обязательное государственное экологическое страхование.

В соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» определенный круг лиц подлежит обязательному бесплатному стра- хованию личности от риска радиационного воздействия за счет средств соб- ственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной энергии (ст.18). В этот круг входят работники ядерных установок, радиацион- ных источников и пунктов хранения, командированные на указанные объекты, а также граждане, проживающие, осуществляющие трудовую деятельность или проходящие военную службу в пределах зоны наблюдения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» устанавливает обязательное страхова- ние ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного произ- водственного объекта ст. 15. Организация, эксплуатирующая опасный произ- водственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте с учетом степени эколо- гической опасности, осуществляемой на промышленных предприятиях.

ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (п. 2 ст. 7) фактически введено обязательное (негосударственное) экологическое страхование при осуществле- нии деятельности в соответствии с условиями о разделе продукции: соглашение

18

должно предусматривать обязательство инвестора по страхованию ответствен- ности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду.

ВФЗ «Об использовании атомной энергии» указывается, что необходи- мым условием получения лицензии является наличие документально подтвер- жденного финансового обеспечения предела своей ответственности, которое в случае радиационного воздействия состоит из государственной или иной гаран- тии, наличия собственных финансовых средств и страхового полиса (договора). Т.о., установлена добровольно-принудительная форма страхования.

Необходимость экологического страхования предусмотрена нормами ФЗ «О животном мире» (ст. 56), «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 56), «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»; «О без- опасности гидротехнических сооружений», предусматривающих ответствен- ность граждан и юридических лиц по возмещению вреда, причиненного в ре- зультате загрязнения окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности.

Вряде субъектов РФ действуют собственные законы об экологическом страховании.

Добровольное страхование действует и в силу закона, и на доброволь- ных началах. Закон определяет подлежащие добровольному страхованию объ- екты и наиболее общие условия страхования. Конкретные условия регулируют- ся правилами страхования, которые разрабатываются страховщиком.

Основным документом в области добровольного страхования является Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации, утвержденное Минприроды России и Российской госу- дарственной страховой компанией соответственно 3 декабря и 20 ноября 1992 г. На основании этого Положения страховая организация (страховщик) предо- ставляет страховую защиту гражданской (имущественной) ответственности страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды на терри- тории России.

ВТиповом положении определены страховые события, по которым стра- ховщик не несет ответственности. Это события:

− прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий, восстаний, путчей, забастовок, внутренних беспорядков, боевых действий;

− вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими по- следствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива;

− связанные с умышленными действиями страхователя при условии, что он знал вредные последствия этой деятельности;

− вызванные нарушением законов и других нормативных актов; − связанные с управлением производства персоналом, не уполномочен-

ным на это или просрочившим время инструктажа, переподготовки, а также лицами, страдающими душевными болезнями и другими заболеваниями, огра- ничивающими их дееспособность;

19

− некоторые другие страховые события.

Типовое положение определяет конкретные убытки, которые страховщи- ком не возмещаются. Это убытки:

−связанные с генетическими последствиями загрязнения окружающей природной среды;

−причиненные работникам страхователя во время их нахождения на службе (работе);

−связанные с действием причин, о которых страхователю было извест- но до начала действия договора;

−штрафы, неустойки и т.п.;

−ущерб имуществу, находящемуся на территории, принадлежащей, за- нимаемой, используемой, находящейся под охраной или под контролем страхо- вателя.

4.Нормирование в области охраны окружающей среды

1.Понятие нормирования качества окружающей среды. Система приро- доохранных нормативов.

2.Нормативы качества окружающей среды.

3.Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды.

4.Нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.

4.1. Понятие нормирования качества окружающей среды. Система природоохранных нормативов

Под нормированием качества окружающей среды понимается уста-

новление уполномоченными государственными органами экологических нор- мативов в соответствии с требованиями законодательства.

ВРФ имеется немало нормативных правовых актов, регулирующих от- ношения в области экологического нормирования и стандартизации. В числе основных следует назвать Федеральный закон «Об охране окружающей среды», глава V которого – «Нормирование в области охраны окружающей среды» – определяет систему экологических нормативов, критерии их установления.

Всистему экологических нормативов входят:

–нормативы качества окружающей среды;

–нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды;

–нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.

Будучи утвержденными специально уполномоченными государственны- ми органами в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах их компетенции, экологические нормативы являются обязательными для исполнения. Соблюдение этих нормативов служит критерием оценки пра- вомерности поведения субъектов экологических правоотношений в области оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, лицен- зирования, сертификация, надзора (контроля) и др. Согласно ст. 22 Федераль-

20

ного закона «Об охране окружающей среды» за превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяй- ственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.

4.2. Нормативы качества окружающей среды

По действующему экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов предельно допу-

стимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорга-

низмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух,

воды и почву, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных

физических воздействий на окружающую среду.

Нормативы качества окружающей среды выполняют ряд функций.

Прежде всего, они устанавливают предельные величины вредных химических, физических и биологических воздействий на природную среду. Такие нормативы служат также для оценки состояния атмосферного воздуха, вод, почв по химическим, физическим и биологическим характеристикам. Это озна- чает, что если в атмосферном воздухе, воде или почве содержание, например, химического вещества не превышает соответствующий норматив предельно допустимой его концентрации, то состояние воздуха, воды или почвы является благоприятным, то есть не представляющим опасности для здоровья человека и для других живых организмов. Установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы качества окружающей среды служат одним из юридических критериев для определения благоприятного состояния окружаю- щей среды.

Нормативы качества окружающей среды учитываются также при оценке воздействия планируемой хозяйственной деятельности, реализация которой бу- дет связана с отрицательным воздействием на природу, при развитии городов и иных населенных пунктов. Соблюдение этих нормативов и других экологиче- ских требований при разработке природоохранных мер при проектировании предприятий и иных объектов может рассматриваться как критерий экологиче- ской обоснованности соответствующих проектных решений.

Рассматриваемые нормативы качества образуют основу для регулирова- ния охраны окружающей среды от химических, физических и биологических воздействий на природную среду отдельными источниками-предприятиями, транспортными средствами и т.п.

Согласно экологическому законодательству нормативы качества окру-

жающей среды являются едиными для всей территории России. Одновре-

менно допускается установление более строгих нормативов ПДК с учетом при- родно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий). Потребность в дифференциации нормативов качества окружаю- щей среды возникает также в связи с наличием на территории России различ- ных природных и климатических зон и соответственно с различной реакцией растительных и животных организмов на однотипные воздействия.