7506
.pdf
41
6.1. Понятие, сущность и задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие
С учетом демократизации общественно-политической ситуации в стране, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие является важнейшей, социально значимой отраслью современного прокурорского надзора. Кроме третьей главы третьего раздела Закона о прокуратуре нормы, регламентирующие данную отрасль прокурорского надзора, содержатся в ряде ведомственных нормативных актов.1
Так, в соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Согласно ст. 29 Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования; законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Задачи прокурорского надзора в сфере деятельности дознания,
предварительного следствия носят двоякий характер, являясь равноценными по своему значению. Первая задача, состоит в надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
Вторая задача заключается в принятии прокурором мер, направленных на выполнение органами, осуществляющими уголовное преследование (органы следствия, дознания), требований ст. 6 УПК РФ о быстром и полном раскрытии
1 См., например: Приказ Генпрокуратуры России от 03.07.2013 № 262 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при производстве дознания в сокращенной форме"; Приказ Генпрокуратуры РФ от 27.11.2007 № 189 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве"; Приказ Генпрокуратуры России от 23.10.2014 № 150 "Об утверждении Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов"; Приказ Генпрокуратуры РФ от 06.09.2007 № 137 (ред. от 28.12.2007) "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания"; Приказ Генпрокуратуры РФ от 01.11.2011 № 373 "О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора"; Приказ Генпрокуратуры РФ от 01.11.2011 № 373 "О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора"; Приказ Генпрокуратуры России от 02.06.2011 № 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия"; Указание Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 1997 г. № СУ-143 «О повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на розыск лиц, обвиняемых в совершении преступлений против порядка прохождения военной службы»; Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 "Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации"; Приказ Генпрокуратуры РФ от 05.09.2011 № 277 (ред. от 08.06.2015) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия" и др.
42
преступлений, об изобличении виновных, о создании условий для справедливого наказания лица, совершившего преступление.
Решение данных задач определяет и круг объектов данной отрасли прокурорского надзора. К ним относятся деятельность: любых органов дознания, указанных в ст. 40 УПК РФ1; следственных органов, указанных в ст. 151 УПК РФ.2
Субъектами надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, исходя из смысла ст. 5 п. 31 УПК РФ являются: Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники прокуроров, которые участвуют в уголовном судопроизводстве. Вместе с тем представляется правильным, что помощники прокурора имеют право по поручению надзирающего прокурора принимать участие в проверке исполнения требований уголовнопроцессуального закона органами дознания и предварительного следствия. Однако они не вправе принимать окончательные решения.
Говоря о пределах прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, следует иметь в виду, что он осуществляется только в рамках УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре в РФ» и касается исключительно процессуальных аспектов. Вмешиваться в организационно-распорядительную деятельность органов, осуществляющих предварительное следствие и дознание, прокурор не в праве.
Вместе с тем, указания надзирающего прокурора не всегда являются безусловными для исполнения следователем. В соответствии с ч. 3 ст. 38 УПК РФ, в случае несогласия с решениями или указаниями прокурора следователь вправе представить уголовное дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений.
Таким образом, под прокурорским надзором за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия понимается урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных прокуроров в досудебных стадиях уголовного процесса, направленная на обеспечение законности при осуществлении уголовного преследования.
6.2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие
1 К органам дознания относятся:
1)органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;
2)органы Федеральной службы судебных приставов;
3)начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов;
4)органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.
2 Следователи Следственного комитета Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
43
Полномочия прокурора в данной отрасли прокурорского надзора определены нормами уголовно-процессуального права.
Основным средством устранения допущенных органами дознания (дознавателем) или следователем нарушений закона является отмена прокурором их незаконных и необоснованных постановлений (например, ст. 214 УПК РФ).
В целях устранения допущенных нарушений закона прокурор вправе давать ряд письменных указаний процессуального характера и реализовывать ряд других полномочий. Все полномочия прокурора, предоставляемые ему УПК, направлены главным образом на обеспечение полноты, всесторонности, объективности и своевременности расследования (ч.2 ст.37 УПК РФ).
Так, в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:
проверять исполнение требований (Глава 19 УПК РФ) при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
знакомиться с материалами уголовного дела находящегося в производстве следователя или дознавателя;
требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии
сУПК;
отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя в порядке, установленном УПК;
участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении
ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые
44
допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном статьей 125 УПК;
при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, направляемому в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом;
разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК;
изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, определения подследственности, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ;
утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу;
возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков;
осуществлять иные полномочия, предусмотренные нормативными
актами.
Полномочия прокурора по уголовному делу, поступившему к нему с
обвинительным заключением (по результатам предварительного следствия) регламентируются гл. 31 УПК РФ. Так, согласно ст. 221 УПК РФ прокурор рассматривает уголовное дело и в течение 10 суток принимает по нему одно из следующих решений:
об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд;
о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями;
о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду.
Полномочия прокурора по уголовному делу, поступившему к нему с
обвинительным актом (по результатам дознания) регламентируются гл. 32 УПК РФ. Так, согласно ст. 226 УПК РФ прокурор рассматривает уголовное
45
дело, и в течение 2 суток принимает по нему одно из следующих решений:
об утверждении обвинительного акта и о направлении уголовного дела
в суд;
о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта в случае его несоответствия требованиям ст. 225 УПК со своими письменными указаниями. При этом прокурор может установить срок для производства дополнительного дознания не более 10 суток, а для пересоставления обвинительного акта - не более 3 суток. Дальнейшее продление срока дознания осуществляется на общих основаниях;
о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным статьями 24 - 28 УПК;
о направлении уголовного дела для производства предварительного следствия.
Более того, прокурор вправе своим постановлением исключить из обвинительного акта отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое.
Таким образом, окончательное решение о направлении уголовного дела в суд принимается прокурором.
Свои решения о необходимости устранения выявленных нарушений на стадии досудебного производства прокурор может оформить в виде следующих процессуальных документов:
Постановление. Согласно ст. 5 УПК РФ постановление – это решение прокурора, принятое при производстве предварительного следствия или дознания (постановлениями оформляются большинство процессуальных решений прокурора по уголовному делу – например, ст. 124, 125, 148 УПК РФ).
Письменное указание. Это правовое средство является формой прокурорского реагирования, которое, как правило, носит профилактический характер и способствует недопущению совершения дознавателем нарушений требований уголовно-процессуального законодательства. Указание может касаться как производства тех или иных следственных действий, проведение которых целесообразно с его точки зрения, так и характера избрания меры пресечения. Прокурор может дать указание дознавателю о том, как квалифицировать преступление, по которому дознаватель осуществляет производство, об объеме обвинения, направлении уголовного дела в суд или его прекращении и т.д.
Письменное требование о предоставлении материалов уголовного дела для изучения.
Представление прокурора. На досудебных стадиях – акт реагирования прокурора, имеющий целью довести до руководства органа дознания или следствия, факты выявленных нарушений закона, допущенных их подчиненными. В представлении может быть поставлен вопрос о привлечении виновных к ответственности. В судебных стадиях – это акт прокурорского реагирования прокурора на судебное решение, вносимого прокурором в порядке предусмотренным УПК РФ (апелляционное, кассационное, надзорное).
46
6.3. Надзор за соблюдением законов на стадии возбуждения уголовного дела
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие на стадии возбуждения уголовного дела, заключается в осуществлении контроля за соблюдением правил приема, регистрации, рассмотрения и проверки поступающих сообщений о преступлениях, с целью установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения уголовного дела.
В этой связи прокуроры должны проверять:
своевременность и полноту регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, поступающих в органы прокуратуры, следствия и дознания;
своевременность разрешения поступивших заявлений и сообщений;
своевременность уведомления заявителей о результатах проведенных проверок;
деятельность лиц, ответственных за правильность ведения учетнорегистрационной документации;
состояние делопроизводства и учетно-регистрационной дисциплины. Осуществляя надзор за исполнением закона в стадии возбуждения
уголовного дела, прокуроры обязаны обращать внимание и на соблюдение органом дознания или расследования установленной уголовно-процессуальным законом формы поступления повода для возбуждения уголовного дела.
При установлении фактов фальсификации материалов доследственных проверок, прокурор должен выносить мотивированное постановление о направлении в органы предварительного следствия соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений.
Особое внимание при осуществлении надзора за исполнением законов в этой стадии прокурор должен уделить срокам проверки поступившего повода для возбуждения уголовного дела. В соответствии с положениями УПК следователь и дознаватель обязаны проверить поступивший повод для возбуждения уголовного дела и в течение трех суток принять решение о возбуждении уголовного дела либо об отказе в этом.
Продлить срок проверки до 10 суток может только начальник следственного органа или начальник органа дознания по ходатайству соответственно следователя или дознавателя. При необходимости производства документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, исследований документов, предметов, трупов, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий руководитель следственного органа по ходатайству следователя, а прокурор по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток с обязательным указанием на конкретные, фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления.
47
Дальнейшее продление срока проверки недопустимо. Все проверочные действия, проводимые следователем (дознавателем) после истечения указанных сроков без должного их продления признаются нарушением закона.
Следователь, дознаватель, убедившись в том, что в поступившем сообщении о преступлении содержатся признаки преступления и отсутствуют правовые основания к отказу в возбуждении уголовного дела, обязаны принять решение о возбуждении уголовного дела, вынести об этом постановление и немедленно уведомить заявителя.
Вданном случае постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору незамедлительно. В процессе проверки поступивших материалов прокурор должен установить отсутствие обстоятельств, исключающих возможность возбуждения уголовного дела, а также убедиться в своевременности и законности проведения следственных действий в этой стадии.
Вслучае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление.
При получении от надзирающего прокурора согласия на возбуждение уголовного дела следователь, дознаватель обязаны уведомить об этом заявителя
илицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело.
Для незамедлительного рассмотрения вопросов, связанных с дачей согласия на возбуждение уголовного дела, в соответствующих прокуратурах в нерабочее время (включая выходные и праздничные дни) устанавливается дежурство прокурорских работников, правомочных принимать процессуальные решения. Ответственность за организацию этой работы возложена лично на прокуроров городов и районов.
Если в процессе доследственной проверки будет установлено отсутствие основания для возбуждения уголовного дела руководитель следственного органа, следователь, орган дознания или дознаватель выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, копия которого в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заявителю и прокурору. Отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован заявителем не только руководителю следственного органа или в суд, но и прокурору.
Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с
48
указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.
Прокурор вправе после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве.
Реализация прокурором предоставленных ему надзорных полномочий на стадии возбуждения уголовного дела, обеспечивает соблюдение законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия.
6.4. Организация прокурорского надзора за досудебной подготовкой материалов
Выявить нарушения закона, допущенные следователем, органом дознания, дознавателем при производстве уголовного дела, прокурор может путем: ознакомления с материалами предварительного расследования; рассмотрения жалоб граждан на действия и решения следователей и дознавателей; непосредственного участия в расследовании преступлений; изучения и обобщения практики расследования преступлений.
С этой целью прокурор может вызвать следователя или дознавателя и заслушать их доклад как о производстве по уголовному делу в целом, так и по отдельным эпизодам расследования. Прокурор также может ознакомиться с наблюдательным производством по уголовному делу, в котором находятся копии важных процессуальных документов, отражающих решения следователя, дознавателя: постановления о возбуждении уголовного дела, протокол задержания лица в порядке, установленном ст. 91 УПК РФ, о привлечении в качестве обвиняемого, об избрании меры пресечения, письменные указания прокурора и т.д.
Наиболее эффективной формой прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие является непосредственное ознакомление прокурора с материалами уголовного дела.
Изучая уголовное дело, прокурор, в первую очередь, должен обратить внимание на:
законность и обоснованность задержания лица по подозрению в совершении преступления;
избрания меры пресечения, ее продления или изменения;
недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка;
качество и своевременность проведения неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления, получения и надлежащей фиксации доказательств;
законность и обоснованность решений о приостановлении производства по уголовному делу на основании п. 1 и 2 части 1 ст. 208 УПК РФ1;
1 В связи с тем, что лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено или
49
своевременность и эффективность мер по розыску либо установлению лица, совершившего преступление;
законность и обоснованность прекращения уголовного дела и уголовного преследования.
7.Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Координация деятельности
правоохранительных органов в предупреждении правонарушений и в борьбе с преступностью
7.1Сущность и содержание надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
Оперативно-розыскная деятельность (ОРД) – вид деятельности,
осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», посредством проведения оперативнорозыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.1
На территории РФ право осуществлять ОРД предоставляется оперативным подразделениям: органов внутренних дел РФ; органов федеральной службы безопасности; федеральных органов государственной охраны; таможенных органов РФ; службы внешней разведки РФ; федеральной службы исполнения наказаний; органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Задачами ОРД являются:
выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности РФ;
установление имущества, подлежащего конфискации.
Специфика задач, решаемых с помощью ОРД, форм, методов и негласный характера ее осуществления, возможность вторжения субъектов
подозреваемый (обвиняемый) скрылся от следствия либо место его нахождения не установлено по иным причинам.
1 Согласно данным официальной статистики, ежегодно около 80 % преступлений раскрывается при помощи сил, средств и методов ОРД.
50
этой деятельности в сферу личных прав, свобод и законных интересов личности, закрепленных и охраняемых Конституцией России, предопределяет актуальность прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Согласно действующим нормативным актам1 предметом прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, является обеспечение: законных гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенности жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прав и законных интересов юридических лиц; установленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности; законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятия должностными лицами решений, представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, налоговому органу или в суд; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; соблюдение порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, установленного законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов.
Говоря о пределах надзора прокурора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, следует отметить, что в его предмет не входит контроль за исполнением внутриведомственных нормативно-правовых актов, развивающих положения федерального законодательства об ОРД.
Более того, прокурор не вправе: своим указанием отстранить сотрудника оперативно-розыскного подразделения от выполнения должностных обязанностей в связи с нарушением требований федерального законодательства, подзаконных нормативно-правовых актов или по иным причинам; своим решением отменить незаконные или необоснованные решения сотрудника, осуществляющего ОРД. Прокурор также не может опротестовать судебное решение о производстве оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан.
Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.
1 См.: Федеральный закон «О прокуратуре РФ» ст. 29; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15.02.2011 № 33 (ред. от 09.07.2015) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" (вместе с "Инструкцией о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности", "Инструкцией об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность").