!Учебный год 2024 / Чичер

за исключением финансовых законов, вовсе не имеет этого права; оно предоставлено членам палаты. Но так как министры сами члены палаты и, кроме того, они проект всякого закона могут представить через членов своей партии, то, в сущности, та же цель достигается иным путем. Во Франции, напротив, по хартии 1814 года, а также и по конституциям обеих империй, народные представители вовсе не имели инициативы законов; последняя всецело принадлежала правительству. Во Второй империи самые изменения предположенных правительством проектов могли совершаться не иначе, как с согласия Государственного Совета, составленного из назначенных правительством лиц. Законодательное сословие могло только целиком принять или отвергнуть предложенный закон. При Первой империи оно не имело даже права обсуждать представляемый закон: оно только выслушивало доводы правительственных ораторов и затем безмолвно принимало или отвергало предложения. Подобные ограничения, без сомнения, оставляют только призрак представительства.

2.Участие правительства в законодательной деятельности проявляется в том, что министры или особые уполномоченные лица могут защищать или опровергать предложенные законы перед палатами. Это предполагает право министров являться в палаты для объяснений. Вообще, это право признается в конституционной монархии. Однако в Англии доступ в палаты имеют только их члены, вследствие чего, когда глава министерства принадлежит к верхней палате, является необходимость иметь в нижней специального руководителя прений.

3.Королю принадлежит право утверждать или не утверждать принятые палатами законы. По самому существу монархической власти, которая есть верховная, право отвержения (veto) присваивается ему безусловно. Только во французской конституции 1791 года за королем оставлен был лишь отлагательный отказ. В случае принятия того же постановления двумя следующими затем законодательными собраниями закон получал силу и без королевского утверждения. Такая же отлагательная власть установлена и в Норвежской конституции. Но в этом можно видеть приближение к республиканскому правлению.

Новейшие английские публицисты утверждают, однако, что, по установившемуся обычаю, король не имеет права отвергать закон, принятый обеими палатами. Но подобное ограничение неизвестно

английской конституции. Пятьдесят лет тому назад самые либеральные государственные люди и публицисты, как, например, лорд Брум, ничего о нем не знали, а с тех пор английская конституция не изменилась. Конечно, прилагать это право никогда не приходится. При строго консервативном направлении верхней палаты всякий сколь- ко-нибудь радикальный закон будет ею отвергнут, если не оказывается настоятельной необходимости его принять. Но из того, что право не прилагается за отсутствием повода, отнюдь не следует, что оно не существует. Те же демократические публицисты признают за нижней палатой право отказывать в податях, хотя это право никогда на деле не прилагалось. Без сомнения, если бы представился повод, английский король мог бы повторить слова Леопольда I Бельгийского, который заявил, что он никогда бы не дал своего согласия на закон, через меру возбуждающий народные страсти.

Таким образом, обе власти, законодательная и правительственная, имеют свой определенный круг действия; но им дается взаимное влияние друг на друга для сохранения единства в управлении. Этим, однако, не исключаются столкновения. Как та, так и другая власть может выйти из положенных ей границ. Спрашивается: какие же существуют способы воздержания?

Король, по существу монархической власти, не подлежит ответственности; особа его священна и неприкосновенна. Как же возможно воздержание незаконных его действий? Это совершается посредством ответственных министров. Всякое распоряжение короля имеет силу, только когда оно скреплено министром. Через это последний принимает на себя всю ответственность за действие и может быть подвергнут обвинению и суду. Обвинение, как уже было сказано, принадлежит палате представителей, которая является ближайшей защитницей прав народа; суд же предоставляется или верхней палате, или более беспристрастному политическому собранию, или особо устроенному для того судилищу, или, наконец, высшей инстанции обыкновенных судов, в Бельгии кассационному суду, в Пруссии высшему трибуналу королевства.

Закон об ответственности министров представляет, впрочем, некоторые затруднения, вследствие неизбежного на практике смешения юридической ответственности и политической. В некоторых конституциях точно обозначаются преступления, за которые министры могут быть подвергнуты ответственности: так, в Пруссии перечисляются нарушения конституции, подкуп и измена. В других консти-

189

КНИГА ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

туционных государствах ответственность остается неопределенной; она обнимает и действия, противоречащие интересам государства. Но последние трудно подвести под юридическое понятие. Самое надежное против них средство заключается в парламентском правлении, о котором будет речь ниже.

Кроме преграды, состоящей в ответственности министров перед народным представительством, есть и другая, о которой уже упомянуто выше. Она заключается в независимом суде. Подданный, который отказывается исполнить незаконное распоряжение правительственной власти, подлежит суду, и суд может его оправдать, чем самым распоряжение лишается силы. Но для этого необходимо, чтобы столкновения властей с гражданами, имеющие политический характер, подлежали независимому суду, а не административной юстиции, которая более или менее находится в руках правительства. Этого рода сдержки правительственной власти получили полное развитие в Англии. Важнейшую роль играет здесь суд присяжных.

Со своей стороны, народные представители, как носители части верховной власти, точно так же безответственны за свои решения. Что же делать, когда палата переходит за пределы своей власти или действует революционным путем? Во-первых, она может быть воздержана верхней палатой, менее подверженной страстям, ибо только постановления обеих палат имеют силу закона. Во-вторых, король не только вправе не утвердить постановлений, но он может распустить палату, с тем, однако, чтобы в известный срок произвести новые выборы, ибо иначе народное представительство может совершенно исчезнуть. Право распускать палату основано на том, что она имеет власть производную и временную; следовательно, можно сделать воззвание к избирателям. Но подобное право может принадлежать только власти, от нее независимой, то есть королю.

Что касается до верхней палаты, то от нее менее всего можно ожидать превышения власти, ибо, играя посредствующую роль, она имеет наименее силы. Однако если она не в состоянии сделать положительное зло, то она может быть помехой мероприятиям, требующимся государственной пользой. Против этого существуют следующие средства: во-первых, если палата выборная, король может ее распустить; во-вторых, если члены назначаются королем, то он может назначить такое количество членов, которое перевесит упорное большинство. И эти права могут принадлежать только королю, как носителю верховной власти, и никому другому. Поэтому совер-

« 163

шенно неверно мнение новейших английских демократических публицистов, будто король, по требованию министерства, опирающегося на большинство нижней палаты, обязан, в случае сопротивления верхней палаты народной воле, назначить потребное количество лордов. Такой обязанности, уничтожающей всякие сдержки, английская конституция никогда не знала и не знает. Это дело чисто личного усмотрения.

Однако всего этого мало для установления единства в управлении. Беззаконные действия могут быть уничтожаемы; каждая власть может держаться в законных пределах, а между тем палаты и правительство могут идти вразлад со значительным ущербом для государства. В видах общественного блага необходимо, чтобы власти действовали согласно. Правительство тогда только достаточно сильно и пользуется доверием народа, когда оно опирается на представительство. Что же делать в случае упорного разногласия? Палата может быть распущена, даже неоднократно, а избиратели могут опять выбрать оппозиционное большинство.

Практика конституционных государств выработала в этом случае особенный прием, именно: назначение министерства из партии, составляющей большинство в нижней палате. Это — так называемое парламентское правление, в силу которого министерство держится, только пока оно пользуется поддержкой большинства народных представителей. Как же скоро оно потеряло эту опору, оно выходит в отставку, или же, с согласия короля, распускает палату и делает воззвание к избирателям. Но если последние снова выберут большинство, враждебное министерству, последнее должно уступить.

Это устройство — не юридическое, а фактическое, не закон, а обычай, вытекающий из положения дел, из необходимости единства в управлении. За королем остается неограниченное право назначать в министры кого ему угодно, но в силу обычая и благоразумия он всегда призывает предводителей большинства, ибо иначе невозможно единство в управлении, и страна подвергается раздорам.

Парламентское правление установилось в Англии, классической стране парламентаризма, и оттуда перешло в другие европейские страны. Оно существовало во Франции во времена Людовика-Фи- липпа; оно существует в Бельгии, в Италии. Его приняла даже современная республиканская Франция. Но оно не признавалось во времена Второй империи, не признается и в Германии. Французская империя достигала той же цели иным путем, ибо у правитель-

ства было всегда покорное большинство. В Германии же независимость министерства от большинства палаты возводится в систему; это выдается за требование монархического начала, в силу которого вся верховная власть сосредоточивается в руках монарха, а народное представительство призывается только к содействию по некоторым делам. Но мы видели уже, что эта теория не что иное, как стремление совместить две вещи несовместимые: королевское полновластие с разделением власти. На практике это ведет только к постоянным раздорам. При таком правлении между правительством и народом никогда не может быть согласия. Парламентское правление не что иное, как правление, согласное с желаниями страны, выраженными законным путем. Где народу предоставляется участие в правлении, без этого, в конце концов, нельзя обойтись.

При всем том подобное решение задачи не всегда возможно. Парламентское правление требует весьма высоких условий, которые встречаются не везде. Нужны крепкие и дисциплинированные партии, имеющие своих признанных вождей. Необходимо притом, чтобы их было всего две, ибо при раздроблении партий никогда не составится прочное большинство, и правительство будет подвержено всем случайностям беспорядочного голосования. Вместо сильного правительства явится шаткое и слабое. Вообще, при низком политическом уровне общества о парламентском правлении не может быть речи. Здесь, волей или неволей, королевская власть всегда будет иметь перевес и останется направляющим центром и двигателем всей государственной жизни. Но политическое развитие народа рано или поздно неизбежно приводит к парламентскому правлению. Это не всегдашнее и непременное условие, но это венец конституционной монархии.

Этим не уничтожаются и необходимые сдержки. Теория, смешивающая парламентское правление с полновластием народа, грешит в своем основании. Парламентское министерство не есть простая комиссия нижней палаты, назначенная путем косвенных выборов, как утверждают некоторые новейшие английские публицисты. Вся сила министерства заключается в том, что оно назначается помимо палаты и имеет власть, от нее независимую. Только во имя короля оно может распустить палату. Самый состав министерства выходит из тесных рамок представительного собрания. Во главе его может стоять лицо, которое не только не принадлежит к нижней палате, но и не имеет в нее доступа. Министерство должно иметь

поддержку нижней палаты, но опорой его служит более широкая, не юридическая, а фактическая организация партии, имеющей представителей в обеих палатах и в массе народа. Все это устройство представляет только практический способ установить единство управления, не имеющий ничего общего с юридическим понятием о народном полновластии.

Нет сомнения, однако, что через это главный центр влияния переносится в нижнюю палату, а политическое значение королевской власти значительно умаляется. От нее отходит все деятельное управление, которое переносится в министерство, состоящее в зависимости от народного представительства. Король остается королем, но не правит непосредственно. Это обозначается французским изречением: «король царствует, но не правит» (le roi regne et ne gouverne pas).

В чем же состоит царствование в отличие от правления? 1) Король остается знаменем государственного и народного единства, символом высшей власти, а потому предметом народной любви и уважения. Эти нравственные начала всегда сохраняют высокое значение и в политической области. 2) Он является хранителем основного закона; уважая властьл поставленную над всеми, все другие держатся в пределах своего права. 3) Как блюститель общих интересов государства и народа, он может устранить всякую меру, противную этим интересам. Он может не утвердить возбуждающего страсти закона, даже в противность мнению министерства и палат; он может не согласиться на начатие войны или на заключение мира, и верховная его воля не подлежит нарушению. 4) Пока министерство и палаты действуют согласно, он обыкновенно не вмешивается в управление; но как скоро происходит столкновение, король является судьею. Он решает, должно ли министерство подать в отставку или распустить палату. Если верхняя палата противится политике, защищаемой министерством и имеющей за себя большинство представительства, то от короля зависит назначение или неназначение потребного количества членов, которым может измениться состав верхней палаты, — огромное преимущество, которым значительно стесняется власть палаты представителей; без короля она не может провести свои взгляды. 5). При несогласии с политикой министерства и палат король может назначать от себя новое министерство и затем распустить выборную палату. Так поступил Георг III в 1783 г. при отставке Фокса и назначении Питта. Последний несколько раз

192 КНИГА ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

имел против себя большинство; но наконец палата была распущена, и избиратели своим приговором одобрили политику одного из величайших английских министров. Наконец, 6) даже в обыкновенных делах король, по своему положению, всегда может иметь на них огромное влияние. Стоя над партиями, непричастный их борьбе, он их воздерживает, умеряет, дает советы и направления. Это закулисное влияние может даже переходить границы благоразумия, как и было в царствование Людовика-Филиппа.

Таким образом, королевская власть получает здесь особенный характер. Правительственная власть раздвояется: деятельная ее часть, состоящая собственно в управлении, вверяется министерству и становится наряду с законодательной властью. Королевская же власть, участвуя в законодательстве утверждением законов, в правительственной — назначением министерства и верховными решениями и советами, в судебной — назначением судей и правом помилования, становится выше всех прочих властей. Это — четвертая власть, вновь умеряющая, или княжеская, которая, при разделении властей, представляет государственное единство, воздерживает партии, успокаивает страсти, охраняет права и интересы меньшинства, имея всегда ввиду высшее благо целого, а не какой-либо части. Король, возвышаясь над всеми, есть ключ конституционного правления и высший представитель государства.

Г Л А В А XI

Сложные государства

Сложные государства суть те, в которых несколько государств соединяются вместе, не теряя, однако, своей самостоятельности. Их можно разделить на две категории: соединения и союзы. Первые состоят в том, что несколько государств соединяются под властью одного монарха, сохраняя каждое свое особое устройство. Во-вто- рых, напротив, установляется в некоторых отношениях общее устройство.

Соединение (unio) может быть двоякое: личное и реальное; первое, когда верховная власть в двух государствах случайно соединяется в одном лице; второе, когда престол одного государства, на основании общего закона, связывается неразрывно с престолом дру-

гого. В первом случае в обоих государствах может существовать различный порядок престолонаследия, вследствие чего соединенные государства могут опять разделиться. Примеры представляют Англия и Ганновер, а в недавнее время Голландия и Люксембург. Разделение может произойти и в случае пресечения династии; тогда каждое государство имеет право избирать своего монарха. Так соединены Австрия и Венгрия по Прагматической санкции, распространившей право наследования на женскую линию Габсбургского дома. При реальном соединении, напротив, не только закон престолонаследия один, но и в случае пресечения династии престолы остаются нераздельными. Так, по закону, соединены Швеция и Норвегия, а также Россия и Финляндия. Статья 4 русских Основных Законов гласит: «С Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского». Польша получила от Александра I и свою особую конституцию. После восстания 1831 года эта конституция была уничтожена, а восстание 1863 года повело к полной инкорпорации Царства Польского в состав Русской империи. Ныне Польша не составляет уже отдельного государства; она разделена на губернии, имеющие свои местнце учреждения, но управляемые центральной властью, находящейся в Петербурге. Финляндия, напротив, удержала свою политическую самостоятельность и свое особое устройство. При завоевании ей было обещано сохранение существующих учреждений. К таковым принадлежал Сейм, облеченный законодательной властью. Но после первого Сейма в Борго произошел перерыв, и только в 1863 году, при Александре II, он был созван вновь, чем самым подтверждено существующее право.

Подобные соединения возникают различными путями: вследствие законного порядка наследования, вследствие избрания одного государя на престол другого государства, наконец, вследствие завоевания, оставляющего покоренному государству самостоятельные политические учреждения. При самодержавии такое устройство не представляет затруднений, ибо вся верховная власть соединяется в одном лице. Но при установлении в обоих государствах представительного порядка могут возникнуть столкновения, ибо верховная власть распределяется по разным центрам, которые надобно приводить к соглашению. В общем деле, например при ведении войны, различные представительства могут идти вразлад. Когда одно из двух государств слишком слабо в сравнении с другим, подобные

189 КНИГА ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

столкновения не имеют значения; но когда силы более или менее равны, сладить с таким сложным механизмом не всегда легко. Поэтому с развитием представительного порядка является стремление дать соединенным государствам общее устройство для совокупных дел, то есть превратить соединение в союз. Эти противоборствующие стремления составляют источник постоянных затруднений для Австрии; они повели к распадению Дании.

Союзы можно также подвести под две главные категории: союз государств и союзное государство (Statenbund и Bundestaat). Первый есть постоянное соединение самостоятельных государств для известных общих целей; второе есть слияние нескольких государств в одно, но так, что члены сохраняют часть своей самостоятельности. В первом преобладает раздельность, во втором единство.

Из этого различия вытекают следующие признаки, отличающие одну форму от другой.

1. Союзное государство основано на понятии о народе, как едином целом, хотя составленном из частей, образующих раздельные союзы. Так, в конституции Североамериканских Штатов сказано: «волею народа Соединенных Штатов». Союз государств основан, напротив, на понятии о полной самостоятельности отдельных государств, которых правительства соединяются для общих дел.

2.Союзное государство имеет целью не только внешнюю и внутреннюю безопасность, но и общеполезные учреждения, как-то: дороги, банки и т. п. Следовательно, здесь соединяются более или менее все государственные цели, хотя не в полном объеме. Союз государств ограничивается охранением безопасности.

3.В союзном государстве есть настоящая государственная власть, хотя и ограниченная правами членов; в союзе государств во главе стоит собрание уполномоченных от отдельных государств.

4.В союзном государстве одна центральная власть представляет государство во внешних сношениях; она одна имеет право войны и мира. В союзе государств право войны, мира и внешнего представительства предоставляется отдельным членам, насколько это не противоречит целям союза.

5.Союзное государство может иметь собственное войско, которым оно распоряжается по усмотрению. Союз государств собственного войска не имеет; здесь есть только контингенты отдельных членов, которые ставятся под общее начальство.

6.Имея принудительную власть в руках, союзное государство, в случае непокорности которого-нибудь члена, само исполняет свои

решения. Союз государств обыкновенно возлагает исполнение на того или другого члена.

7.Союзное государство имеет и свои собственные финансы, свои источники дохода; оно может от своего имени делать долги. В союзе государств финансы состоят из взносов отдельных государств; своих источников дохода он не имеет и долгов делать не может.

8.Союзное государство имеет непосредственное отношение к подданным; оно может от себя издавать законы, для них обязательные и вынуждать повиновение. Поэтому здесь подданство двоякое: одно местное, другое общее. В союзе государств нет этого непосредственного отношения и двоякого подданства. Законы, издаваемые центральной властью, тогда только становятся обязательными для граждан, когда они обнародованы местной властью; на последней лежит и вынуждение.

На практике могут, впрочем, встречаться уклонения от тех или других из этих начал. Жизненные формы вообще не слагаются по чисто логическим категориям; всегда есть смешения и переходы. Но это не мешает существованию противоположных типов, различающихся качественно, а не только количественно, как полагают некоторые новейшие исследователи. Всего лучше это выяснится при рассмотрении устройства сложных государств.

Как союзное государство, так и союз государств могут иметь устройство монархическое и республиканское. Сами они могут состоять из монархий, из республик, или из тех и других вместе. Но вообще государства с однородными учреждениями гораздо способнее сплотятся в одно целое, нежели те, которые имеют разное устройство. С другой стороны, республики способнее соединятся в союзное государство, нежели монархии, ибо монарх должен уступить часть своей власти другому, тогда как народ остается субъектом верховной власти и в целом и в частях. В новейшее время мы имеем, однако, пример монархий, соединившихся в союзное государство, именно, Германскую империю; но это слияние было вызвано чрезвычайными обстоятельствами, причем одно из соединяющихся государств пользовалось значительным перевесом над остальными. Пока еще трудно сказать, насколько подобное устройство может быть прочно.

В своем историческом развитии Германия представляет нам типы сложных государств самых разнообразных форм. Старая империя была созданием средневекового порядка. Во главе стоял император,

197

КНИГА ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

с властью, теоретически ведущей свое начало от Римской империи, но освященной средневековой теократией. Первоначально он считался поставленным Богом для охранения правосудия на всей земле. По идее, это была власть не государственная, а всемирная. С другой стороны, император считался верховным ленным господином немецких князей, которые получали от него свои земли в лен и через это становились правителями областей. Это было начало частное, присоединявшееся к теократическому. С наступлением нового времени оба эти начала изменились. Теократические притязания отпали; император остался главою союзного государства. А с другой стороны, из ленного владения постепенно выработалось понятие о верховном территориальном праве (Landeshoheit). Это была уже в существе своем власть государственная, однако в значительной степени с вотчинным характером. Настоящего политического полновластия не было, ибо князья, с одной стороны, ограничивались вольностями сословий, а с другой, подчинялись императору. Так же подчинены были и вольные города.

Устройство Германской империи было следующее.

Император был выборный. Он избирался коллегией семи курфюрстов, главных ленных владельцев, светских и духовных. При жизни его нередко выбирался и наследник — король Римский. Однако фактически императорский сан с XVI века почти постоянно сохранялся в Австрийском доме, который был далеко самый могущественный из всех, вследствие чего подчинение его другому оказывалось невозможным. Когда усилилась Пруссия, которая могла соперничать с Австрией, Германской империи нанесен был удар, от которого она не оправилась. С двумя большими державами сохранение единства представляло почти непреодолимые трудности.

При избрании император подписывал капитуляцию, то есть условия, которые постановлялись курфюрстами для ограждения прав отдельных князей и городов.

Император был ограничен в своей власти государственными чинами (Reichsstande), состоявшими из трех палат или коллегий: Коллегии курфюрстов, Совета князей и Коллегии городов. Как князья, так и города участвовали в чинах в силу своего территориального права. Следовательно, народного представительства тут не было; это были уполномоченные от правительств. Самые делегаты городов назначались городскими властями. Для решения нужно было согласие всех трех коллегий и утверждение императора. Но по некоторым делам Коллегия городов не имела голоса.

163

ГЛАВА IX. СМЕШАННАЯ РЕСПУБЛИКА

Император назначал высших сановников империи: эрцканцлера, или главного министра, и президента Имперского Надворного Совета, который играл роль министра юстиции. Надворный Совет, которого члены также назначались императором, был настоящей правительственной коллегией и вместе верховным судилищем. Но рядом с ним существовало и другое судилище, именно, Имперская Камера (Reichskammergericht), которая замещалась совокупно императором и чинами, а потому пользовалась большей или меньшей независимостью. Сначала она ведала только нарушения земского мира, но потом притянула к себе и другие дела.

Это сложное устройство страдало совершенной неспособностью к какому-либо быстрому действию. После продолжительного периода бессилия империя пала в 1806 году. На место ее, в 1815 году, установлено было уже не союзное государство, а союз государств.

По Союзному акту 1815 года, дополненному Венским заключительным актом 1820 года, германские государства образовали постоянный союз для внешней обороны и для охранения внутреннего мира. Последнее постановление повело к самым стеснительным мерам союза относительно внутренней политики отдельных государств. Союз имел право войны и мира и связанное с этим право внешнего представительства, но то же право присваивалось и отдельным государствам, насколько это не противоречило целям союза. На деле правом войны и мира пользовались только те члены союза, которые имели владения вне Германии и играли роль больших европейских держав. Таковы были Пруссия и Австрия. То же право принадлежало Дании и Голландии, которые входили в союз только некоторыми областями. Те же государства, которые не имели внешних владений, обязались по Венскому заключительному акту воздерживаться от таких неприязненных действий в отношении к иностранным державам, которые могли вызвать возмездие и тем вовлечь союз в войну. Поэтому в случае столкновения одной из немецких держав с иностранной спор представлялся на обсуждение союза либо по просьбе члена, либо по жалобе иностранной державы. Если союз находил члена неправым, он постановлял свое решение и мог вынудить повиновение. Если же он признавал члена правым, он за него заступался и мог начать войну. Между собою члены имели право заключать отдельные союзы, Таков был Таможенный Союз. Но споры свои они должны были представлять общему суду. Войско составлялось из контингентов, общая казна из взносов отдельных членов.

199

КНИГА ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

Союзная власть сосредоточивалась в Союзном Собрании (Bundesversammlung). Оно состояло из послов, или уполномоченных от отдельных держав, под председательством Австрии. Одни и те же уполномоченные образовали два разных собрания: Тесный Совет (Engerer Rath) и Полное Собрание (Plenum). В первом 11 членов имели по одному голосу, а 27 имели 6 сборных голосов (Curialstimmen); во втором каждое государство имело не менее одного голоса, но некоторые имели более, до четырех, так что всех голосов было 66. В первом дело решалось простым большинством, во втором большинством двух третей. Полному Собранию принадлежало изменение основных законов, установление общеполезных учреждений, объявление войны и мира. Для первых двух пунктов требовалось единогласие, так что здесь вполне сохранялся характер союза. Впрочем, и в Тесном Совете некоторые дела, например религиозные, решались единогласно.

Союзное Собрание не имело исполнительной власти. Когда оказывалась надобность, назначалась исполнительная комиссия, которая, в свою очередь, поручала исполнение кому-нибудь из членов союза. В случае войны Союзное Собрание назначало высшего военачальника, ему подчиненного.

Наконец, союз имел свои суды, притом двоякого рода. Для решения споров между членами учреждался так называемый Austragalgericht или Austragalinstanz, которого устройство было следующее: в случае неудачи примирения со стороны Союзного Совета. Ответчик назначал трех беспристрастных членов союза, из которых истец выбирал одного; тогда высшее судилище в государстве этого члена становилось судьею дела. С другой стороны, для споров между правительством и палатами в отдельных государствах установлен был особый Союзный Третейский Суд (Bundesschiedsgericht), который составлялся из членов, назначаемых на три года; из них истцу и ответчику предоставлялся выбор по особому порядку. Этому судилищу дела были подсудны не иначе, как по соглашению обеих сторон, но решения его имели обязательную силу.

И это устройство страдало такими же недостатками, как и первое. Созидая слабый союз, оно не удовлетворяло национальным стремлениям немцев. Но пока уравновешивались две могучие державы, не было возможности достигнуть большего единения. Только победа Пруссии над Австрией привела к иному исходу. Под прусской гегемонией восстановлена была Германская империя; бессиль-

Iподданных. Главное же, существует центральная власть, способная,

вслучае нужды, принять все необходимые меры. Эта власть состоит из императора, Союзного Совета (Bundesrath) и Имперского Собрания (Reichsversammlung), составленного из представителей всего немецкого народа, выбранных всеобщим правом голоса. Таким образом, империя получает всенародное значение. В отличие от Им-

201

КНИГА ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

майской империи, пример сложного государства, основанного на средневековых началах, но с иным характером, представляли Нидерландские Штаты до покорения их Францией в конце прошлого столетия. Здесь устройство было полуреспубликанское. Во главе союза стоял статудер, первоначально избираемый, хотя постоянно из Нассауского дома; с половины 18-го века он был объявлен наследственным. Статудер не носил внешних признаков монарха; он считался только президентом республики, но он пользовался огромным влиянием, ибо командовал военной силой, назначал многих из городских властей и управлял колониями Восточной и Западной Индии. Генеральные Штаты состояли из депутатов от провинций, избираемых большей частью пожизненно, исключая Зеландских. Но депутаты были не представители народа, а уполномоченные, связанные инструкциями. Каждая провинция могла посылать по несколько депутатов, но все они вместе имели только один голос. В обыкновенных делах решение постановлялось по большинству голосов, но для дел, которые касались самого существа союза, как-то: войны, мира, налогов, прав отдельных провинций, требовалось единогласие. Отдельные провинции участвовали в общих издержках в определенной пропорции. Кроме Генеральных Штатов, были депутаты от провинций и в Государственном Совете, который составлял исполнительную коллегию под председательством статудера. Наконец, провинции Голландия и Фрисландия избирали на пять лет великого пансионера; это был советник Штатов, особенно по юридическим вопросам. Таким образом, мы находим здесь смешение различных начал, средневековых и новых, союзного государства и союза государств. После французского владычества, при восстановлении их самостоятельности, Нидерланды образовали уже не союз, а цельное государство, с монархом во главе.

Иная судьба постигла Швейцарию. Она сохранила республиканскую форму, но из союза государств она превратилась в союзное государство. Конституция 1815 года, изданная по освобождении от французского владычества, восстановила прежний Гельветический Союз. Двадцать два державных кантона посылали своих уполномоченных в Диэту (Tagsatzung), которая собиралась поочередно в Берне, Люцерне и Цюрихе, под председательством ландамана этих кантонов. Уполномоченные связывались инструкциями. Диэте принадлежало право войны и мира, а также заключение торговых договоров. Для решения требовалось три четверти голосов. Но и отдельные

163

ГЛАВА IX. СМЕШАННАЯ РЕСПУБЛИКА

кантоны могли заключать договоры между собою и с иностранными державами, насколько это не противоречило целям союза. Это право заключения самостоятельных союзов послужило поводом к междоусобной войне. Семь католических кантонов, с Люцерном во главе, вследствие религиозных распрей, составили между собою Зондербунд, а другие не хотели этого терпеть. Победа осталась на стороне последних, и результатом ее было установление в 1848 году новой конституции, которая прежний союз превратила в союзное государство.

По конституции 1848 года, цель союза не ограничивается уже охранением мира и внешними сношениями; она обнимает и общее благосостояние. Центральная власть состоит из Союзного Собрания и Союзного Совета. Первое, в свою очередь, разделяется на Национальное Собрание и Собрание Штатов. Депутаты в Национальное Собрание избираются всем народонаселением, по всеобщему праву голоса. Таким образом, каждый кантон участвует в нем соразмерно с количеством жителей. Члены Собрания Штатов, напротив, выбираются кантональными собраниями, по два от каждого кантона, в чем выражается союзное начало. Это устройство было заимствовано из конституции Североамериканских Штатов; но, в отличие от последней, правительственная власть вручается не президенту, а Союзному Совету, состоящему из семи членов, избираемых Союзным Собранием на три года. Из них ежегодно Союзным Собранием избирается президент конфедерации. Наконец, для суда существует верховное судилище.

Североамериканские Штаты еще в конце XVIII века совершили превращение союза государств в союзное государство, и это послужило примером для других. В 1777 году, по отторжении от Англии, они установили между собою конфедерацию. Отдельные штаты отказались от права войны, мира и внешних сношений; все это было возложено на центральное представительство, или Конгресс, суду которого подлежали также споры штатов между собою. Конгресс составлялся из уполномоченных от штатов, числом от двух до семи от каждого, но так, что все уполномоченные отдельного штата имели только один голос. Избрание уполномоченных совершалось сообразно с местными законами. Они связаны были инструкциями, получали содержание от доверителей и всегда могли быть отозваны. Для важнейших мер требовалось, кроме того, утверждение штатов. Так, для объявления войны, для заключения договоров, для из-

203

КНИГА ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

дания общих законов, даже для выбора главнокомандующего, нужно было согласие девяти из тринадцати штатов. Законы, изданные Конгрессом, были обязательны для правительств отдельных штатов, но не для народа непосредственно; прямого подданства не было. В случае неповиновения Конгресс не мог даже сам вынуждать своих постановлений, ибо он не имел исполнительных органов.

Недостатки этого порядка вещей, отсутствие в нем всякой твердой власти, повели к добровольному изменению конституции и к превращению союза государств в союзное государство. Это совершилось конституцией 1787 года, имеющей силу и доселе.

Этим актом установлена настоящая центральная власть. Она разделена между Конгрессом и президентом. Первый состоит из Сената и Палаты Представителей. Члены Палаты выбираются на два года гражданами отдельных штатов, сообразно с количеством народонаселения. Это — настоящее народное представительство. Сенаторы же избираются на шесть лет законодательными органами отдельных штатов, по два от каждого. Таким образом, и большие и малые штаты имеют одинаковое число голосов; в этом выражается равенство членов союза, как самостоятельных государств. И тут Палата является представительницей народного единства, а Сенат — союзного начала. Президент избирается всеми гражданами Соединенных Штатов; но выбор установлен в двух степенях. Так же выбирается и вице-президент.

Конгрессу предоставлена законодательная власть, однако в ограниченных размерах. Учредительная власть ему не принадлежит. Он может только предлагать изменения конституции, которые затем утверждаются тремя четвертями законодательных органов отдельных штатов или же особо избираемыми собраниями. Самая законодательная власгь вверяется Конгрессу только по некоторым делам. Предполагается, что полнота власти принадлежит каждому отдельному штату, за исключением тех дел, которые специально присвоены Конгрессу конституцией. Сюда относится: взимание податей для целей союза, заключение займов, набор войска и содержание флота, объявление войны, установление правил для внешней и внутренней торговли, монетное дело, почты и почтовые дороги. Все проекты законов, прошедшие через обе палаты, могут быть опротестованы президентом, который или утверждает закон своею подписью, или возвращает его в Конгресс со своими возражениями. Но если затем обе палаты, двумя третями голосов, подтверждают прежнее постановление, оно становится законом.

163

ГЛАВА IX. СМЕШАННАЯ РЕСПУБЛИКА

Президенту присваивается исполнительная власть; но министры, а также посланники и судьи, назначаются им с утверждения Сената. Последнему принадлежит и утверждение заключаемых президентом договоров. От Палаты Представителей министры совершенно независимы. Они не имеют даже доступа в Конгресс. Все переговоры насчет предлагаемых мер ведутся путем частных сношений между министрами и председателями парламентских комиссий. Таким образом, парламентское правление, как оно установилось в конституционных монархиях Европы, а также и в современной Франции, здесь не существует. Единство направления в большей или меньшей степени достигается тем, что и президент и Конгресс избираются народом. Но так как сроки выборов не совпадают, то различные власти могут идти врозь. Американская конституция более заботилась о разделении властей, нежели об их соглашении. При уединенном положении Соединенных Штатов и малом развитии государственных требований слабость центральной власти не влечет за собою больших неудобств.

Наконец, важным политическим фактором в Соединенных Штатах является судебная власть. Высшая судебная власть союза сосредоточивается в Верховном Судилище, состоящем из пожизненных членов. Оно судит пререкания, возникающие между отдельными штатами или между штатами и союзом, а также споры между подданными различных штатов. Кроме того, всякое нарушение конституции или федеральных законов подлежит его разбору. Ему подчиняются и низшие судилища союза. Наконец, оно имеет и свои исполнительные органы, независимые от штатов. При таком устройстве судебная власть играет весьма важную политическую роль, что согласно с природой союзного государства: так как верховная власть распределяется здесь между штатами и союзом, то необходим независимый и беспристрастный судья, который бы решал споры и являлся верховным толкователем основного закона.

Все эти гарантии не помешали, однако, междоусобной войне. Конституция 1787 года, установив в подробностях взаимные права штатов и союза, оставила неопределенными самые их основания, на которых трудно было сойтись. Поэтому, тотчас по ее издании, образовались две противоположные партии, из которых одна стояла за усиление центральной власти, а другая — за державные права членов. Вопрос о невольничестве довел взаимные отношения до крайней степени обострения. Южные штаты, опираясь на свое дер-