!Учебный год 2024 / Чичер

нии, дабы меры и распоряжения в одном министерстве находили содействие, а не противоречие в других. Они нужны и для решения административных дел, касающихся нескольких отраслей или выдающихся по своей важности. Из таких совещаний о текущих делах может образоваться постоянное административное учреждение, каков, например, у нас Комитет Министров, или же они могут примыкать к Государственному Совету, как высшему административному

• месту.

Недостаточно, однако, установления единства направления; необходим и контроль над исполнением. Он может быть троякий: политический, судебно-административный и финансовый. Первый касается общего направления, второй исполнения, третий употребления сумм.

Политический контроль в самодержавном правлении принадлежит самому монарху, а в конституционных государствах — палатам. В последнем случае он производится не только путем принятия или отвержения предлагаемых министерством мер, но и посредством запросов о частных случаях, в которых выражается общее направление политики. Это имеет ту выгоду, что при гласном обсуждении ничто не остается скрытым и каждое дело освещается со всех сторон. Невыгода состоит в том, что министерство должно постоянно защищать свое положение, что отвлекает его от дел управления. К тому же множество пустых запросов со стороны оппозиции поглощают драгоценное время, нужное для законодательных работ. Современные французские палаты представляют тому живой пример. Лекарством против этого зла служит хороший регламент, уделяющий запросам лишь известное количество времени.

Судебно-административный контроль над действиями центральной власти предоставляется высшему коллегиальному учреждению, которое служит хранителем постоянных норм управления, подвергающихся искажению и колебаниям при частой смене министров. Типом такого учреждения является французский Государственный Совет, который соединяет в себе административно-законодатель- ные и административно-судебные функции, служа вместе с тем лучшим совещательным органом для всяких общих мер и решений. Мы уже видели различную организацию административной юстиции в высшей инстанции; иногда она вверяется особому учреждению, состоящему из бессменных лиц, частью по крайней мере с судебным характером. Но всего целесообразнее устроить для этого

особое присутствие в Государственном Совете, как высшей административной коллегии, с присоединением членов судебного ведомства. Этим охраняется единство управления, высшим органом которого является учреждение, возвышающееся над личными взглядами постоянно сменяющихся исполнителей. Необходимо только, чтобы это учреждение пользовалось должной независимостью и весом. Иначе оно может обратиться в чистое орудие правящих лиц, и тогда контроль становится фиктивным.

Наконец, финансовый контроль всего лучше производится счетными палатами, то есть независимыми коллегиями с судебным характером. Они рассматривают представляемые им отчеты и произносят свои окончательные приговоры. Бывают и другого рода учреждения; так, например, у нас контроль вверяется министерству, управляемому одним лицом. Но такое устройство гораздо менее соответствует существу дела.

Таковы учреждения центрального управления. Нам остается рассмотреть отдельные, означенные выше отрасли. Из них судебного управления мы коснулись уже выше, в отделе о суде. Церковное управление определяется отношениям государства к церкви. Здесь мы изложили главные черты управления военного, финансового, иностранных и внутренних дел.

ГЛАВА VII

Военное управление

Государство имеет нужду в защите против внешних врагов и в средствах заставить других уважать его права. Этой цели служат военные силы, сухопутные и морские. Войско употребляется и для охранения внутреннего порядка и безопасности; оно составляет одно из главных орудий власти. Требуя от подданных безусловного повиновения в области гражданских отношений, государство должно иметь в руках такую силу, которая бы значительно превосходила всякие частные силы, могущие возникнуть в обществе. Отсюда важное политическое значение военного управления.

Войско может быть устроено различным образом. В древних республиках господствовала система всеобщего вооружения. Каж-

444 КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

дый гражданин был вместе и воин. Он обязан был всегда идти по призыву отечества. Это вытекало из самого характера древней жизни. Гражданин прежде всего принадлежал государству; главное его призвание состояло в политической деятельности, а частные занятия были для него делом второстепенным. Поэтому пользование политическими правами и исполнение политических обязанностей, в том числе и военной службы, неразрывно связывались с правом гражданства. Вместе со свободой гражданину вручалось и оружие для ее охранения. Только по недостатку настоящих граждан призывались и неполные граждане — метойки и вольноотпущенные, а в случае крайности оружие вверялось и рабам.

К туземному войску присоединялись союзники. Аристократические республики, каков был Карфаген, употребляли и наемные войска; но это всегда было для них источником слабости. Главная сила древних республик покоилась на гражданском войске.

Эта система, основанная на самозащите свободных лиц, могла держаться только пока существовала свобода. Когда же древние республики пали и на развалинах их возникли обширные монархии, естественно, водворилась система вербованных войск. Таковы были войска Римской империи, которые управляли судьбами мира.

На совершенно иных началах строилось средневековое ополчение. Среди варварских племен, покоривших Римскую империю, господствовал дружинный порядок. Дружина была не что иное, как толпа людей, собранных около вождя, выдающегося своею доблестью, знатностью или могуществом. Это было частное товарищество для военных предприятий. Всякий член дружины обязывался верностью и повиновением вождю, но принадлежность к дружине была добровольная. Когда варвары завоевали римские области, начальник дружины получил значение верховного владельца земли, или князя. Дружинники или остались собранными около него, или же уселись по областям, однако с обязанностью следовать призыву вождя в случае войны. Оседлость дала дружине новый характер: дружинная связь превратилась в феодальную, основанную на поземельной собственности. Вассал получал от господина участок земли, или даже целую область, в пожизненное, а впоследствии и в потомственное владение, взамен чего он обязывался нести военную службу. Непосредственные ленники князя, в свою очередь, имели вассалов, которые находились к ним в таких же отношениях. Все это составляло иерархию, связанную поземельным владением и воен-

ной службой. Общей государственной обязанности здесь не было; служба основывалась на частных отношениях вассала к господину, на постоянно возобновлявшемся договоре, переходившем потомственно от одного владельца к другому.

Этим частным характером отношений, составлявшим, как мы знаем, отличительную черту средневекового порядка, феодальная система отличается от других подобных явлений, основанных точно так же на связи поземельного владения с военной службой, но вытекающих из начал государственных. Такова была установившаяся в древней России поместная система. В средние века у нас, так же как на Западе, военная сила князей основывалась на частных договорах с боярами и слугами. Но при постоянном передвижении бояр эти договоры были временные и не связывались с поземельным владением, которое, при тогдашних условиях, имело мало значения. Эта связь установилась только тогда, когда на развалинах удельной системы возникло единое государство, а с тем вместе прекратились переезды бояр. Служилым людям, превратившимся в холопов государя, стали раздавать поместья, с которых они несли свою службу. Это было нечто аналогичное феодальной системе; и здесь и там службу несло особое военное сословие, связанное с землей. Однако различие между ними было громадное: поместная система основывалась не на частных отношениях помещика к господину, а на общей государственной обязанности служилого сословия. Из этого вытекало другое начало, столь же существенное: феодальные обязанности были определенные; вассалы обязаны были служить только известное число дней, после чего они могли уходить; обязанности же помещиков определялись единственно потребностями государства. Они должны были являться по всякому призыву верховной власти и оставаться на службе, пока их не распускали. Основание различия заключалось в том, что феодальная система выражала в себе господство частного права, а поместная система была установлена возникшим государством.

Но недостатки обеих были одни и те же. Военные люди собирались только во время войны, следовательно, не могли иметь привычки действовать вместе. Самое собрание этих ополчений было дело нелегкое, а потому государство не всегда могло располагать своими силами. Развитие государственных потребностей повело к установлению постоянных войск.

И эта система проходила через различные видоизменения. Прежде всего явились наемные войска. Таковы были итальянские кон-

доттиеры и немецкие ландскнехты. Частные люди собирали около себя дружину и предлагали свои услуги за деньги. Эта форма должна была скоро исчезнуть, как совершенно несовместная с государственным порядком. Отлична от нее система вербованных войск. Здесь само правительство нанимает желающих служить, как туземцев, так и иностранцев. Эта система основана на полной свободе лиц; но она возможна только там, где вследствие особенных условий страны не нужно держать большого постоянного войска. При усиленных государственных требованиях приходится прибегать к принудительной службе. Последняя, в свою очередь, может быть двоякого рода: войско может или составлять отдельное сословие или пополняться общей повинностью граждан. Военное сословие, может не быть наследственным; оно образуется вследствие того, что военная служба составляет не срочную повинность служащих, а призвание всей жизни. Такого рода военными сословиями были у нас в древности стрельцы и другие подобные им войска; таковы же были турецкие янычары и египетские мамелюки. Таковы, в сущности, до новейшего времени были и наши солдаты; набираясь из податных сословий, они не только сами до старости должны были нести военную службу, но и дети их становились солдатами. К той же категории относится и господствовавшая у нас в первой половине XVIII века принудительная служба дворянства. С Петра Великого поместная система, позволявшая служилым людям жить на местах, заменилась пожизненной службой в постоянном войске. Но такая повинность слишком тяжело падает на подлежащие ей сословия, а потому она рано или поздно уступает место системе наборов, которая, признавая военную повинность общей для всех граждан, или, по крайней мере дл* массы народонаселения, выделяет из них, путем очереди или жребия, некоторую часть, обязанную в течение известного числа лет оставаться под знаменами. Эта система впервые была введена во Франции во время революции и затем принята другими европейскими государствами. Однако и на этом дело не остановилось. Потребовались новые напряжения, вследствие чего военная повинность распространилась в большей или меньшей степени на всех способных носить оружие. Пример подала Пруссия после 1806 года. Громадные ее успехи в новейшее время заставили и других последовать ее примеру. В настоящее время эта система установилась почти во всех европейских государствах.

Однако и теперь еще встречаются остатки прежних порядков. Так, поместная система сохранилась в Швеции под именем инделъ-

та (разделенной армии). Здесь общины поставляют известное число солдат, пеших или конных, отводят им земельные участки для поселения и пропитания и, кроме того, дают им некоторое содержание. Эти поселенцы не находятся на постоянной службе, но собираются ежегодно на короткое время для военных упражнений. Подобное этому устройство существует в Австрии, на военной границе. Таковы же и наши казаки.

Система вербованных войск удержалась в Англии, в Голландии, а также в Соединенных Штатах. В Англии, кроме того, есть и обязательная милиция для внутренней защиты. Но она редко собирается и потеряла всякое значение. Недостаток войска восполняется корпусами волонтеров, которые упражняются и в мирное время.

В Швейцарии существует система всеобщего вооружения, но более в виде милиции. Вследствие нейтрального положения Союза, постоянного войска здесь нет, но все граждане обязаны носить оружие. Исключение делается только для неспособных и для некоторых общественных должностей, взамен чего лица, пользующиеся льготой, уплачивают особую военную подать. Милиция собирается ежегодно, на непродолжительные сроки, для военных упражнений; но она обязана всегда явиться по призыву правительства. От 20 до 32 лет продолжается служба войсковая (Auszug), от 32 до 44 резервная, или в ландвере. В прежнее время отдельные кантоны имели свои правила и свое управление; с 1874 года вся военная часть состоит в ведении союзной власти.

Система всеобщей военной повинности, установленная ныне в Германской империи, основана на том, что каждый гражданин обязан прослужить известное число лет в военной службе. Но так как количество людей велико и содержание их всех под знаменами было бы слишком обременительно для государства и для общества, то из числа подоспевших к службе, обыкновенно двадцати или двадцатиоднолетних, в действительную службу принимается только известная часть, определяемая ежегодно и назначаемая по жребию, как в системе наборов; остальные же причисляются к запасу. Самый срок службы назначается короткий: три года под знаменами и четыре в запасе. Однако и по истечении этих сроков гражданин еще не освобождается от службы; он поступает в ландвер, или милицию, где он служит еще пять лет. Наконец, прослужившие эти сроки, до 42 лет включительно, могут в случае нужды призываться к общему ополчению (Landsturm).

В других государствах приняты другие сроки и другие названия. Так, например, во Франции призываемый обязан прослужить пять лет в действующем войске, четыре года в запасе, затем пять лет в территориальной армии, соответствующей милиции, и пять лет в резерве территориальной армии, соответствующем ополчению. У нас для вынувших жребий установляется пятнадцатилетний срок службы, из которого шесть лет на действительной службе и девять лет в запасе. Не вынувшие жребия, а равно и уволенные из запаса, до сорокалетнего возраста причисляются к ополчению, которое созывается только в случае нужды, особыми манифестами. Многим из призываемых даются большие или меньшие льготы по семейному положению, например единственным сыновьям, а также семействам, уже поставившим рекрута, или же по особому призванию, например учителям и лицам духовного звания. Установляются также общие льготы по образованию. Учащимся, вообще, даются отсрочки. Наконец, допускаются вольноопределяющиеся, которые, прослужив один год в действительной службе, перечисляются в запас и могут посвятить себя другим занятиям. Это делается с целью облегчить приготовление к профессиям, требующим значительной умственной подготовки. Воинская повинность не должна лишать общество самых полезных деятелей на гражданском поприще. Поэтому все подобные льготы совершенно уместны. О замещении сказано выше. Так как исполнение воинской повинности предполагает способность носить оружие, то, разумеется, исключаются больные, увечные, малорослые, вообще имеющие физические недостатки, препятствующие исправлению военной службы. Но так как ношение оружия есть вместе с тем право, которое сообщает известную честь, то исключаются иногда и опороченные судом.

При системе всеобщей повинности ополчение связывается с войском; но при системе наборов оно может составлять совершенно отдельное учреждение. У нас, как сказано, оно созывается только в чрезвычайных случаях, в военное время. Как постоянное учреждение, оно может исполнять обязанности местной внутренней стражи, служа вместе с тем помощью для войска в случае нужды. Такова была существовавшая прежде во Франции национальная гвардия, наподобие которой устроена и бельгийская гражданская гвардия (garde civique). Первоначально это учреждение возникло во времена революции. Это было народное войско, в противоположность правительственному. В нем видели существенную гарантию закона

и свободы. Оно учреждается по общинам и здесь несет местную, обыкновенную службу, в качестве внутренней стражи. Но в случаях чрезвычайных часть его может быть мобилизована в помощь войску, образуя подвижную национальную гвардию. Обязанность служить распространяется не только на граждан, но и на поселенных в местности иностранцев, в пределах известного возраста. При этом, однако, допускаются многочисленные исключения для лиц, занимающих общественные должности. Кроме того, для действительной службы может требоваться ценз, или достаточное состояние, чтобы сшить себе мундир. Через это охранение внутренней безопасности вверяется достаточным классам. Вследствие народного характера этого учреждения офицеры в нем выборные; начальники же назначаются главой правительства из списка представляемых ему кандидатов. При введении всеобщей воинской повинности это учреждение потеряло свое значение.

При изложении государственного устройства было уже объяснено, что количество ежегодного набора, а равно и сроки службы определяются законодательной властью. В конституционных государствах это делается с участием народного представительства, ибо здесь дело идет о правах и обязанностях граждан, а также о количестве требуемых расходов. Через это палаты сохраняют некоторое влияние на войско, которое, по существу своему, находится в полном распоряжении верховной правительственной власти. Иногда, в виде исключения, количество набора определяется на несколько лет вперед, например, в Германии в настоящее время на семь лет. В Англии, при системе вербованных войск, ежегодно парламентом издается так называемый Акт о возмущении (Mutiny Act), которым правительство уполномочивается содержать известное количество постоянного войска.

Законом определяется и организация военных сил. Она приспособляется к их задаче — служить орудием государственной власти для исполнения государственных целей. Для этого необходимо, чтобы все части быстро и беспрепятственно подчинялись общему направлению. В этих видах требуется: 1) установление строгих правил дисциплины; 2) единоличное начальство над каждой отдельною частью: коллегиальное управление допускается лишь по заведованию хозяйством; 3) иерархическое подчинение начальств, для того чтобы сохранить единство направления. Одним словом, главные начала, на которых держится войско, суть дисциплина и

субординация. Для охранения их учреждается военный суд, более строгий и быстрый, нежели суды обыкновенные.

Из этих начал истекает общее правило, что войско рассуждать не может. Оно должно только повиноваться. Поэтому каждый вступающий в его ряды приносит присягу в безусловном повиновении начальству (Fahneneid). С этим связана и военная честь; нарушение повиновения есть нарушение чести, присвоенной военному званию. Эта честь прямо вытекает из тех высоких обязанностей, которые войско призвано исполнять относительно отечества.

Однако, особенно в конституционных государствах, такое безусловное повиновение начальству легко может прийти в столкновение с обязательным для всех граждан повиновением закону. Войско подчиняется правительственной власти, а эта власть ограничена. Если она захочет употребить военную силу для низвержения конституционного порядка, то войско, в силу обязанности безусловного повиновения, должно служить орудием величайшего беззакония. Так и случилось во Франции 18 брюмера и 2 декабря.

Для предупреждения этого зла заставляют иногда войско присягать в верности не только королю, но и конституции. Насколько подобная присяга совместна с военным званием, это вопрос спорный. Противники конституционной присяги утверждают, что она противоречит присяге военной. Если войско обязывается безусловным повиновением, то оно не может рассуждать, согласно ли данное повеление с конституцией или нет. Это — вопрос юридический, часто весьма тонкий и спорный, который войско решать не может. Если оно вправе отказать в повиновении, под предлогом, что приказание противоречит конституции, то нет более субординации, а с тем вместе невозможен и порядок. В таком случае при всяком народном восстании во имя конституции войско должно решать, кто прав: восстающие или правительство? То есть оно становится верховным судьею государственных вопросов, а это совершенно извращает его роль, а вместе предупреждает возможность быстрого подавления восстаний и может даже вести к междоусобной войне, если одна часть войска считает повеление конституционным, а другая нет.

На это защитники конституционной присяги возражают, что войско, как и всякая другая часть государства, не может стоять вне закона. Если оно не обязано повиноваться конституции, то начальник войска становится безусловным властителем государства. Он

имеет в руках силу, превосходящую всякую другую, и может безнаказанно нарушать закон. Военная присяга не должна противоречить общей присяге, в силу которой все граждане обязываются не нарушать законов и уважать установленные власти.

С этим последним нельзя не согласиться: если конституционная присяга не должна противоречить присяге военной, то и военная присяга не должна противоречить конституционной. Из этого не следует, однако, что войско должно становиться судьею всякого приказания и исполнять его только тогда, когда оно согласно с конституцией. Охранение и толкование закона принадлежит не войску, а верховной власти, главным образом власти законодательной, присвоенной народному представительству. Если граждане восстают во имя конституции, то восстание частных лиц во всяком случае есть нарушение закона, а потому войско обязано его укротить. Против беззаконных действий правительства должно действовать законными средствами, а не возмущением. Но с другой стороны, если войско употребляется правительственной властью для низвержения народного представительства, то обязанность повиновения прекращается, ибо войско, наравне со всеми гражданами, обязано уважать законом установленные власти. Здесь опять оно не может рассуждать, кто прав и> кто виноват. Оно обязано подавить восстание против законных властей, но оно не вправе ниспровергать самые власти.

В этих пределах конституционная присяга не заключает в себе ничего, что бы противоречило требованиям общественного порядка и назначению войска. При всем том на практике могут встретиться столкновения обязанностей, но они более решаются духом, господствующим в войске и в народе, нежели юридическими постановлениями. Как народные революции, так и правительственные перевороты выходят из пределов закона, и если они бывают иногда неизбежны, то они всегда оставляют по себе печальные следы.

С требованием дисциплины и субординации естественно связано назначение начальствующих лиц высшей властью. В древних республиках были выборные военачальники. Так, римляне выбирали консулов и военных трибунов. Но в то время войско и народ составляли одно, и дух дисциплины был так крепок, что выборные вожди встречали полное повиновение. Как же скоро этот дух ослабел, так войско стало любимых своих вождей провозглашать правителями и, таким образом, сделалось решителем судеб государства.

460

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

О выборном начале в национальной гвардии, как народном ополчении, говорено выше.

Совершенно своеобразный способ назначения существовал в Англии до недавнего времени. Там офицерские места продавались и покупались. Через это они доставались в руки богатых и знатных лиц, которые служили более из чести. Такой порядок был явлением аристократического строя; но он совершенно противоречит государственным началам, а потому был наконец отменен.

Правительственное назначение должно, однако, совмещаться с соблюдением иерархического порядка службы, который составляет существенную принадлежность войска; этим охраняются и права служащих. Правила повышения бывают различны, смотря по тому, существует ли в государстве сословное начало или нет. Различие выражается прежде всего в получении первого офицерского чина. По существу дела, все военные чины разделяются на два разряда: высшие — начальствующие и низшие — подчиненные. К первым принадлежат офицеры и генералитет, ко вторым унтер-офицеры и простые солдаты. В государствах, где признается гражданское равенство, общее правило состоит в том, что все должны начинать службу с низших чинов. Исключение делается только для специального военного образования: молодые люди, кончившие курс в военных училищах, могут прямо получать офицерский чин. Пребывание в училище заменяет им низшую службу. Для других иногда требуется особый экзамен, через что офицерские чины становятся доступными только людям с некоторым образованием.

Освобождают от экзамена лишь военные подвиги. В государствах, где существует сословное начало, дворянство получает более или менее обширные привилегии по военной службе. Сюда относятся: 1) более короткие сроки для прохождения низшей службы; 2) преимущественное право на получение офицерского чина; 3) преимущественное или даже исключительное право на поступление в военные училища. В прежние времена дворяне с детства записывались в службу, а при действительном поступлении прямо получали офицерский чин. Это было крайнее преувеличение сословных привилегий, несовместное с государственными требованиями.

Дальнейшее повышение зависит от двух начал: старшинства и заслуги. Старшинство составляет общее правило, особенно для низших разрядов, где не требуется особенных способностей. Иногда эти начала сочетаются так, что известное число вакантных мест,

452

f ГЛАВА VIII. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

например одна треть, половина и даже две трети, предоставляются старшинству, а остальная часть заслуге, по усмотрению начальства. Обыкновенно определяется известное число лет, прежде которых нельзя получить высший чин; но для особенных отличий, в военное время, допускаются исключения. Места соответствуют чинам, но последние присваиваются лицам и сохраняются даже при оставлении мест, которые всегда находятся в распоряжении начальства. Поэтому можно иметь чин, не занимая соответствующего места и даже находясь в отставке. К правам служащих принадлежат также право носить мундир, жалованье и пенсии.

По составу полевая армия разделяется на пехоту, кавалерию и артиллерию. Кроме того, при ней состоят саперы и обозы. Для распоряжений при начальнике состоит штаб. Боевые единицы суть полки, в артиллерии иногда бригады. Пехотные полки разделяются на батальоны и роты, кавалерийские на эскадроны, артиллерийские бригады на батареи. Из соединения войск различного оружия образу - ются корпуса, которые могут существовать или только в военное время, или также в мирное. Вообще, состав полков в военное время и в мирное не одинаков. Для сокращения расходов и для облегчения населения, несущего тяжелую повинность, в мирное время только часть войск оставляется под знаменами; остальная находится в бессрочном отпуске. Для резервов в мирное время сохраняются кадры, которые пополняются в случае войны.

Что касается до хозяйственного управления, то здесь, так же как

ив гражданской администрации, существуют две системы: местная

ицентральная. Снабжение войска всем нужным или вверяется местным военным властям, управляющим военными округами, под общим надзором центральной власти, или же совершается непосредственно агентами последней. Но в военном управлении к вопросу о децентрализации примешивается то соображение, что войско, по существу своему, подвижно, а потому не остается постоянно на одних местах. Эти подвижные части имеют свое постоянное начальство, отличное от местного. Отсюда затруднение в распределении ведомства и подчинения между начальниками постоянных военных округов и начальниками стоящих в них подвижных частей — корпусов или дивизий. К этому присоединяются еще заведующие отдельными отраслями как в центре, так и на местах.

Общее управление войском, как в тактическом, так и в хозяйственном отношении, сосредоточивается в военном министерстве.

jL

I

Раздробление управления на части, как было, например, в Англии до Крымской кампании, ведет только к бесконечным пререканиям и неурядицам. Но при единстве управления необходимо и разделение на части, которые, при столь сложном устройстве, требуют особенных приемов, а нередко и особенной техники. Таковы: 1) генеральный штаб, заведующий передвижениями; 2) артиллерийская часть, заведующая вообще вооружением; 3) инженерная часть, заведующая постройкой, защитой и осадой крепостей, 4) комиссариатская и интендантская часть, заведующая обмундированием и продовольствием; 5) медицинская часть; 6) аудиториат, или военно-судная часть; 7) управление военно-учебными заведениями, приготовляющими офицеров; наконец, 8) казначейская и контрольная часть.

Каждая из этих частей имеет своих агентов на местах; а так как на местах же существуют окружные и корпусные власти, то из этого образуется такая сложная система, которая легко может подать повод к столкновениям и неурядицам, что в военном деле всего вреднее. В особенности многовластие недопустимо в военное время. Поэтому для действующей армии общее правило состоит в том, что все часто безусловно подчиняются главнокомандующему. Однако, относительно доставления средств, последний остается в неизбежной зависимости от центральной власти, что легко может парализовать военные действия. Еще хуже, когда командующий войском относительно самых планов и операций подчиняется отдаленному центральному правительству. История показывает, что такого рода отношения всегда имели самые печальные последствия. На войне личная власть главнокомандующего должна быть совершенно независима. Это составляет необходимое условие успеха

Флот имеет для государства такое же существенное значение, как и войско; он служит не только защитой от внешних врагов, но и охраной торговли. В особенности для приморских стран от него зависит все их международное положение. На нем основывалось политическое могущество древних Афин, а в настоящее время Англии. Судьбы истории решались морскими сражениями. Такое значение имела битва при Саламине.

Управление флотом основано на тех же началах, как и управление войском, с теми видоизменениями, которые требуются морским делом. Здесь, для матросской службы желательно иметь людей, уже несколько привыкших к морю. Поэтому набор иногда ограничивается прибрежными местностями или же он производится из

людей, посвятивших себя морскому ремеслу, по особым спискам. Такова, например, во Франции морская регистрация (inscription maritime). В Англии, в прежнее время, существовал насильственный забор матросов, служащих на торговых судах; но этот варварский способ комплектования флота ныне отменен. Военный флот, по существу дела, стоит в немногих укрепленных гаванях, где сосредоточивается и все местное управление. Но для упражнения в морском деле совершаются более или менее далекие плавания как отдельными судами, так и эскадрами. И тут, не только в военное, но и в мирное время, строгая дисциплина и безусловное повиновение начальству составляют первое и необходимое требование. Капитан корабля, находящегося в море, есть как бы самодержавный монарх. На нем лежит ответственность за жизнь команды и пассажиров, и всякое его приказание должно исполняться беспрекословно.

С дальними плаваниями связана и необходимость стоянок. Отсюда потребность колоний, которая тем больше, чем значительнее приморское и торговое значение государства. При небольших колониальных владениях управление может быть связано с морским министерством; но с их расширением является потребность отдельного ведомства, всецело посвященного этому делу. Самые способы управления могут быть весьма разнообразны. Колония может состоять из пустынного острова, заселенного дикарями, или она может заключать в себе многомиллионное население, со старой цивилизацией, как, например, ост-индские владения Англии. Она может быть заселена туземцами или эмигрантами из метрополии. Все это требует совершенно различных систем и способов управления. Колониальная политика должна прежде всего приспособляться к местным условиям.

ГЛАВА VIII

Финансовое управление

Государственные финансы суть натуральные и денежные средства, служащие для удовлетворения государственных потребностей. Управление финансами имеет предметом: 1) определение количества доходов и расходов, то есть составление сметы, которая в от-

ношении к общему государственному хозяйству называется также росписью, или бюджетом; 2) взимание доходов и управление теми источниками, которые находятся в руках государства; 3) государственный кредит; 4) хранение доходов и обращение их на расходы, что составляет казначейскую часть; 5) контроль.

Финансы разделяются на общие государственные и местные. Последние, в свою очередь, обнимают финансы областные и общественные.

Управление общими государственными финансами сосредоточивается обыкновенно в Министерстве финансов, которое в настоящее время почти везде вверяется одному лицу — министру финансов. В прежние времена управление нередко делилось. Так, например, у нас доходы ведались Камер-Коллегией, расходы Статс-Контор-Кол- легией, контроль Ревизион-Коллегией. Последний, впрочем, и теперь везде вверяется отдельному учреждению: этого требует независимость проверки от исполнения. Иногда, вследствие особенных соображений, от Министерства финансов отделяются и некоторые другие отрасли, например горное и лесное дело, у нас, вообще, государственные имущества.

Местное финансовое управление или сосредоточивается в областной палате, которая, состоя под надзором областного начальника, подчиняется Министерству финансов, или же раздробляется на отдельные отрасли, под тем же надзором и с тем же подчинением.

Переберем главные предметы ведомства.

1. Предварительное составление сметы доходов и расходов есть дело министра финансов. Заведующие отдельными отраслями, на которые разделяется государственное управление, представляют в назначенные сроки свои предположения о расходах, потребных на будущий год. Министр финансов соображает их с ожидаемыми доходами и составляет общую смету, которая в неограниченных монархиях представляется на обсуждение Государственному Совету, или тому подобным учреждениям, а в конституционных государствах народным представителям, и окончательно утверждается верховной властью.

Основное правило государственной сметы состоит в том, что доходы должны соображаться с расходами, то есть надобно с народа брать только то, что нужно для удовлетворения государственных потребностей. В частном хозяйстве, напротив, расходы должны соображаться с доходами. Причина та, что частный человек может

тратить только то, что получает; средства же государства в значительной степени зависят от него самого: оно может брать с граждан более или менее, смотря по потребностям. Однако, с другой стороны, нельзя брать с граждан более того, что они в состоянии платить без чрезмерного отягощения. Подати, несоразмерные со средствами плательщиков, подрывают самые источники доходов государства. Тщательное соображение требований с платежными силами населения тем более необходимо, что самые потребности государства неодинаковы: есть расходы, без которых нельзя обойтись, есть расходы просто полезные, и есть, наконец, такие, которые составляют предмет роскоши. Удовлетворение потребностей двух последних родов зависит от богатства страны. Потребность может быть удовлетворена, когда это не слишком тяжело для народа. Отсюда двоякая точка зрения на государственную смету. Правительственная точка зрения состоит в том, что потребности государства должны быть удовлетворены; точка зрения плательщиков состоит в том, чтобы не платить более, нежели необходимо. Первая, естественно, стремится к расширению потребностей, вторая к уменьшению тяжестей. На этом основано участие народных представителей в обсуждении сметы: они рассматривают ее с точки зрения плательщиков. В конституционных государствах это служит гарантией против расходов бесполезных или произвольных. Отсюда и то историческое явление, что финансовые затруднения правительств нередко служили поводом к введению или упрочению народного представительства. Там, где нет этих гарантий, желательна, по крайней мере, гласность бюджета. Надобно, чтобы плательщики знали, на что они дают деньги. Это начало было введено у нас в царствование Александра II.

Единство финансовой системы ведет к тому, что как доходы, так и расходы составляют одно целое. Поэтому, вообще, за некоторыми исключениями, нет определенных доходов, которые бы шли на известные расходы, но все доходы сливаются в общую сумму, из которой производятся расходы по разным частям. Точно так же и остатки возвращаются в общую кассу. Это называется единством кассы. Оно служит признаком совершенствования финансовой системы. При таком только порядке возможно равномерное и пораздельное распределение сумм, так, чтобы в одной отрасли не было избытка, когда в другой есть недостаток, случаи, нередко встречавшиеся в прежней практике, когда известные подати и доходы имели свое предназначенное употребление, а остатки образовывали так

называемые экономические суммы, состоявшие в распоряжении отдельных ведомств. Последнее имело, однако, ту выгоду, что содействовало сбережениям. При единстве кассы каждое ведомство склонно тратить все, что ему ассигнуется, ибо остатки все равно от него уходят. Но сбережения по сметам играют в государственном хозяйстве весьма второстепенную роль; они указывают только на излишек ассигновок. В прежнее время скопление экономий нередко подавало повод к совершенно непроизводительным и произвольным расходам. Только в корпоративных учреждениях, имеющих свою собственность, уместно и сохранение своих сумм; этим обеспечивается самостоятельное их положение. Впрочем, и в общем государственном управлении, когда есть доходы, связанные с известными действиями, они могут быть обращены на возмещение расходов по этим действиям. Таковы, например, шоссейные, мостовые, почтовые и телеграфные сборы. Помещение их в ту или другую рубрику сметы есть чисто дело удобства.

Так установляется единство сметы. Но рядом с этим существует и начало специализации сметы. Суммы ассигнуются именно на известные расходы, которые считаются нужными; запрещается употреблять их на другие. Это начало весьма важно во всяком правильном хозяйстве, но в особенности там, где смета обсуждается народным представительством. Оно дает деньги именно на известные расходы, а не на другие, а потому здесь существенное значение имеет вопрос: какой простор предоставляется правительству при употреблении ассигнованных ему кредитов? Имеет ли оно право переводить суммы из одной рубрики или статьи в другую, так чтобы недостатки одной части восполнялись сбережениями в другой, или нет? Предоставление известного простора, вообще, желательно; этого требует практика. Но ограничение может быть больше или меньше. Отсюда различные способы голосования сметы при обсуждении ее в представительных собраниях: по статьям, по главам, по отделам, наконец, по министерствам. Когда смета утверждается по статьям, переводы сумм совершенно невозможны, ибо на каждую статью расхода определяется именно известная сумма, из которой нельзя выйти. Но когда бюджет хотя рассматривается по статьям, но утверждается по главам или отделам, обнимающим целую отрасль управления или часть ее, тогда в этих пределах допускается перевод сумм. Чем шире отделы, тем более предоставляется усмотрению правительства. При введении той или другой системы имеется в

459

ГЛАВА VIII. Ф И Н А Н С О В О Е УПРАВЛЕНИЕ

виду, с одной стороны, сдержать произвол в известных границах, а с другой стороны, не затруднять оборотов и не заставлять при малейшей передержке прибегать к дополнительным кредитам, когда есть остатки, которые могут покрыть дефицит.

Смета составляется обыкновенно ежегодно, ибо потребности государства изменчивы и ранее как за год предвидеть их нельзя. Однако бывают статьи доходов и расходов, которые утверждаются на более продолжительные сроки. В Англии большая половина податей имеет значение постоянное. Они установлены законом и вносятся в ежегодную смету только для ведома, что не мешает, однако, в случае нужды делать в них изменения. Есть и постоянные расходы. Такова, например, сумма, назначаемая на расходы монарха, так называемая liste civile; обыкновенно она устанавливается на все продолжение царствования. В Англии к постоянным расходам принадлежит также штатное жалованье высших судей, послов и некоторые другие статьи. К числу расходов, устанавливаемых на несколько лет, относится иногда и военный бюджет. Но все это составляет исключение. Общее правило состоит в том, что законным основанием доходов и расходов служит ежегодно устанавливаемый бюджет.

В нормальном порядке смета утверждается и вступает в силу перед началом года, на который простирается ее действие. Но иногда обсуждение затягивается или встречаются обстоятельства, препятствующие своевременному ее утверждению. В таких случаях, нередких в парламентской практике, конституционное правительство испрашивает у палаты разрешение взимать подати и производить расходы на прежнем основании в течение нескольких месяцев. При парламентском правлении, когда министерство пользуется доверием представительного собрания, это не встречает препятствия. Но иначе ставится вопрос, когда между правительством и палатой возгорается борьба и общее соглашение относительно сметы вовсе не может состояться. Подобные примеры представляет конституционная история новейшего времени. Острое столкновение произошло в Пруссии при министерстве Бисмарка в начале шестидесятых годов. Конституция постановляла, что подати продолжают взиматься на прежнем основании до утверждения новой сметы; но произ-

водство расходов правительству не разрешалось без согласия палаты. Тем не менее правительство присвоило себе это право. Отсюда конфликт, который продолжался несколько лет и разрешился нако-