§ 1. Производство по делам об оспаривании нормативных
правовых актов
В настоящее время процессуальный закон к делам, возникающим из публичных правоотношений, относит значительное количество категорий дел.
Результаты властной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также должностных лиц могут облекаться в различные формы. Центральное место среди них занимает нормативный правовой акт.
Нормативный правовой акт - юридический документ, изданный в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, местного самоуправления, должностным лицом, содержащий правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на регулирование общественных отношений. То есть главными отличиями нормативного правового акта от ненормативного правового акта являются наличие норм универсального характера, обязательных для неопределенного круга лиц, а также неоднократное применение таких норм.
К отличительным признакам нормативного правового акта также относятся наличие установленной формы, реквизитов, порядка принятия и вступления в силу.
Порядок опубликования актов Президента Российской Федерации, федерального Правительства и федеральных органов исполнительной власти определен Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Порядок принятия и опубликования нормативных правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления определяется этими органами.
Следует обратить внимание на то, что не все нормативные акты проверяются на соответствие друг другу в рамках данного вида судебного производства. Не подлежат рассмотрению судами общей и арбитражной юрисдикции дела о проверке федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции России, поскольку такие дела рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации. Судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам рассматриваются дела о проверке нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона на предмет их соответствия иному кроме Конституции Российской Федерации нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Наиболее часто судами рассматриваются дела о соответствии нормативных правовых актов региональных или федеральных органов исполнительной власти, например, постановления Правительства Российской Федерации, федеральному закону.
Территориальная подсудность данных споров определяется по общим правилам, то есть заявление подается по месту нахождения органа власти, местного самоуправления или должностного лица, чей нормативный правовой акт оспаривается. Однако наибольшее количество таких дел рассматривается Верховным Судом Российской Федерации, а также краевыми, областными и другими приравненными к ним судами. В данном случае действует правило родовой подсудности: нормативный правовой акт федерального или регионального органа исполнительной власти может быть оспорен в суде соответственно федерального или регионального уровня. Данное правило распространяется и на дела об оспаривании ненормативных правовых актов. Дела об оспаривании нормативных правовых актов в экономической сфере рассматривают Суд по интеллектуальным правам и Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Лицами, обладающими правом обращения с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, являются граждане и организации, полагающие, что конкретным нормативным правовым актом нарушены их права или законные интересы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами или иными нормативными правовыми актами, прокурор в пределах своего процессуального статуса, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Нарушение компетенции — это регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми органами власти, местного самоуправления или должностными лицами, обратившимися в суд.
Поскольку деятельность органов государственной власти, местного самоуправления непосредственно связана с изданием подобных актов, а издание нормативных актов, нарушающих их компетенцию, может повлечь нарушение распределения властных полномочий между органами власти, то процессуальный закон предоставляет право публично-правовым образованиям и должностным лицам обратиться в суд с заявлением об оспаривании соответствующего правового акта.
Специальными требованиями к заявлению, подаваемому в суд заинтересованным лицом, являются необходимость указания в нем:
1) наименования органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
2) сведений о самом нормативном правовом акте, включая название, номер, дату принятия, источник опубликования;
3) прав заявителя, которые, по его мнению, нарушает оспариваемый нормативный правовой акт;
4) сведений о нормативном правовом акте большей юридической силы, которому противоречит оспариваемый нормативный акт;
5) требований заявителя о признании оспариваемого акта недействующим;
6) перечня прилагаемых документов, включая текст оспариваемого нормативного правового акта.
Подача заявления в суд не приостанавливает действие нормативного правового акта. Срок судебного разбирательства в Верховном Суде Российской Федерации и Суде по интеллектуальным правам не должен превышать трех месяцев со дня поступления заявления.
Особенности судебного разбирательства состоят в следующем:
1) суд может рассмотреть дело и в отсутствие надлежаще извещенных лиц, если не признает их явку обязательной;
2) суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое положение нормативного правового акта полностью;
3) отказ заявителя от своего требования, а также его признание заинтересованным лицом не влекут прекращения производства по делу;
4) обязанность доказывания:
а) соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту большей юридической силы;
б) наличия полномочий и оснований для принятия оспариваемого нормативного правового акта возлагается на заинтересованное лицо в лице органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, которые его приняли.
Для арбитражного суда существует определенный алгоритм проверки обстоятельств принятия нормативного правового акта. Сначала суд выясняет порядок принятия, который включает проверку полномочий субъекта, его издавшего, надлежащей формы принятия, а также правил введения в действие и опубликования. Если требования закона нарушены хотя бы по одному из обстоятельств, то суд признает оспариваемый нормативный правовой акт недействующим. Затем суд проверяет компетенцию органа или лица, принявшего нормативный правовой акт с учетом того, к чьему ведению (федеральному, региональному или совместному) относится его принятие. После этого проверяются полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса. При этом суд не вправе оценивать целесообразность принятия органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом соответствующего нормативного правового акта, а воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.
При проверке соблюдения правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта устанавливаются порядок его опубликования, государственной регистрации и вступления в силу. После проверки полномочий органа или лица, принявшего нормативный правовой акт, а также требований к форме, порядку принятия и введения его в действие суд проверяет его содержание на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, как указанным, так и не указанным в заявлении.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до вынесения решения арбитражного суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Решение арбитражного суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено его повторным принятием и публикуется в издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.
Схема N 1. Понятие нормативного правового акта
Схема N 2. Судебная компетенция в сфере нормоконтроля
Схема N 3. Подсудность дел
Схема N 4. Требования к заявлению
Схема N 5. Особенности судебного разбирательства
Схема N 6. Алгоритм проверки нормативных правовых актов
