§ 2. Производство по делам об оспаривании ненормативных
правовых актов, решений и действий, бездействия
публично-правовых образований, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих
Властная деятельность публично-правовых образований в лице органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов, наделенных властными полномочиями, а также должностных лиц, государственных и муниципальных служащих может облекаться не только в форму нормативного правового акта, но и в другие формы, посредством которых они реализуют свои полномочия, осуществляют государственно-властную деятельность. К таким формам, в отношении которых процессуальный закон предусматривает возможность судебного контроля, относятся ненормативные правовые акты, решения, действия, бездействия соответствующих публичных органов и лиц. Наличие судебного контроля в данной сфере корреспондирует с правом граждан обжаловать в суд действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, которое закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации и конкретизировано Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Ненормативный правовой акт — это официальный документ письменной или устной формы, принимаемый публичным органом или лицом, адресованный конкретному лицу и содержащий обязательные для него правила поведения.
Решение - это письменный или устный акт органа государственной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятый единолично или коллегиально, в установленной законом или в произвольной форме, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций, проверяемое судом на предмет законности в рамках производства по делам об оспаривании решений, действий, бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, государственных, муниципальных служащих, должностных лиц. Например, распоряжение высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимается в установленной законом форме, а письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина - в произвольной форме.
Действие - это властное волеизъявление органа государственной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, не облеченное в форму решения, но повлекшее нарушение прав и свобод граждан и организаций или создавшее препятствия к их осуществлению, предполагаемое наличие которого устанавливается судом. Например, действием является устное требование должностных лиц Роспотребнадзора об устранении нарушений в торговле продуктами питания.
Бездействие - это неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами), предполагаемое наличие которого устанавливается судом.
Условиями обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действия, бездействия являются нарушением ими прав и законных интересов заявителя, незаконное возложение на него каких-либо обязанностей, незаконное привлечение к ответственности либо противоречие нормативному правовому акту. Оспариваемые решения, действия (бездействие) могут быть приняты федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Должностное лицо - это гражданин Российской Федерации, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенный распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также выполняющий организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Организационно-распорядительные функции - полномочия должностного лица по руководству трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в его служебном подчинении отдельными работниками, формированию кадрового состава и определению трудовых функций работников, организации порядка прохождения службы, применению мер поощрения или награждения, наложению дисциплинарных взысканий и т.п. Например, выдача медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установление работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, прием экзаменов и выставление оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии.
Административно-хозяйственные функции - полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом, находящимся на балансе или банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению действий по распоряжению или контролю за распоряжением имуществом. Например, принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием.
Субъектами обращения с подобными заявлениями являются граждане, организации независимо от организационно-правовых форм, органы, осуществляющие публичные полномочия, включая органы государственной власти, местного самоуправления, а также прокурор.
Заявление подается в суд по месту нахождения органа, должностного лица, чьи акты, решения, деяния обжалуются, или по месту нахождения, жительства заявителя-гражданина.
Срок обращения с заявлением в суд не должен превышать трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, который в случае пропуска по уважительным причинам может быть восстановлен судом одновременно при подаче заявления. Специальными требованиями к заявлению являются указание в нем сведений об оспариваемом ненормативном правовом акте, решении, действии, бездействии, об органе или лице, их принявшем, указание прав и законных интересов, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым ненормативным актом, решением, действием или бездействием, указание нормативных правовых актов, которым противоречат оспариваемые ненормативные акты, решения и деяния, а также требование заявителя о признании их незаконными.
Особенности судебного разбирательства:
1) срок судебного разбирательства арбитражными судами, включая Суд по интеллектуальным правам, Верховным Судом Российской Федерации не превышает 3-х месяцев со дня поступления заявления. Трехмесячный срок в рамках производства арбитражного суда может быть продлен его председателем до 6 месяцев в связи с особой сложностью дела, значительным количеством участников арбитражного процесса;
2) суд вправе приостановить действие оспариваемого ненормативного правового акта, решения или деяния;
3) обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, деяний возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые деяния;
4) при подготовке дела к судебному разбирательству суд проверяет соблюдение срока подачи заявления, а также законность и обоснованность принятого решения, совершенного деяния (действия или бездействия);
5) дело может быть рассмотрено в отсутствие надлежаще извещенных сторон;
6) при рассмотрении дела суд проверяет наличие полномочий публично-правового органа или должностного лица на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемых деяний, соблюдение порядка их принятия, а также их соответствие требованиям нормативного правового акта, регулирующего спорные публичные правоотношения. Суд удовлетворяет заявление, если обнаружит нарушение требований закона хотя бы по одному из этих оснований;
7) суд может принять отказ заявителя от заявления с проверкой мотивов такого отказа, но не вправе утвердить мировое соглашение;
8) при удовлетворении заявления суд в решении указывает на признание незаконным оспариваемого ненормативного правового акта и устанавливает срок для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению либо на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия.
Со дня принятия решения суда о признании незаконным или недействительным ненормативного правового акта полностью или в части, этот акт или отдельные его положения не подлежат применению. Решение суда направляется для устранения допущенных нарушений закона публичному органу или должностному лицу, их принявшему, либо в вышестоящий орган или должностному лицу, которые в течение месяца со дня получения решения суда должны сообщить о его исполнении суду и заявителю.
Схема N 1. Производство по делам об оспаривании
ненормативных актов
Схема N 2. Порядок обращения в арбитражный суд с заявлением
Схема N 3. Вопросы, разрешаемые арбитражным судом.
Принятие решения и его реализация
