10013

Новые конституции и конституционные реформы в зарубежных странах

бования ст. 92 Конституции, должен был быть принят не позднее двух лет со дня вступления Конституции в силу, т. е. не позднее 1997 г., но до сих пор указанное требование Основного закона не реализовано.

Введено судебное санкционирование ареста. Ранее эту функцию на практике осуществляли органы прокуратуры, теперь это исключительная прерогатива суда. На конституционном уровне установлена возможность применения смертной казни только за террористические преступления, сопряженные с гибелью людей, а также за особо тяжкие преступления, совершенные в военное время. Данная поправка важный шаг к полной отмене в Казахстане смертной казни.

Упразднена Квалификационная коллегия юстиции, занимавшаяся подбором судейских кадров в районные и приравненные к ним суды. Ее функции переданы Высшему Судебному Совету.

В целях создания системы сдержек и противовесов в полити- ческой системе государства в Конституцию включена норма о праве президента распустить Мажилис либо парламент в целом. Такое решение президент принимает после консультаций с пре- мьер-министром и спикерами палат парламента. Основания роспуска в Конституции не указаны. До принятия этой поправки роспуск парламента был возможен в трех случаях: выражения парламентом вотума недоверия правительству, двукратного отказа парламента дать согласие на назначение премьер-министра, политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента или парламентом и другими ветвями государственной власти.

Изменилась норма о внесении конституционных поправок на референдуме. Ранее для принятия таких поправок необходимо было, чтобы за них проголосовало более половины голосовавших граждан. Теперь установлено, что изменения и дополнения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы.

Принятию изменений и дополнений в Конституцию предшествовала работа государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ. Итогом ее работы

231

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

явились предложения по конституционной реформе. Не все внесенные в комиссию предложения нашли поддержку. Не воспринято, в частности, предложение о необходимости изменения статьи Конституции об обязательности получения парламентом положительного заключения правительства на проекты законов, предусматривающих сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. Данная норма существенным образом ограничивает возможности парламента по принятию государственных решений, его законодательные функции. Возможным противовесом сдержке, содержащейся в указанной норме, могло бы стать право Мажилиса преодолеть отрицательное заключение правительства большинством в две трети голосов от общего числа депутатов этой палаты.

На наш взгляд, существует также настоятельная потребность в предоставлении парламенту в целом и каждой из его двух палат в отдельности права проводить парламентские расследования для изучения событий, имеющих государственное значение. Очевидна, к примеру, польза парламентских расследований в борьбе с коррупционными проявлениями. Несмотря на наличие в республике обширного законодательства и разветвленной системы различных комиссий и советов, борьба с коррупцией не дает пока должных результатов. В этих условиях контрольные полномочия парламента в форме депутатских расследований явились бы эффективным средством выявления латентных причин и проявлений коррупции.

Резко сократилось в последние годы общее количество обращений в Конституционный Совет, они стали единичными, а обращения судов почти сошли на нет. Между тем рассмотрение обращений судов является наиболее широкой возможностью проверки на конституционность законов парламента, указов президента, постановлений правительства, решений акима, а также любых нормативных актов, касающихся прав граждан. Отсутствие обращений полномочных на это субъектов снижает эффективность работы Конституционного Совета, сказывается на его по- литико-юридическом предназначении как института защиты прав граждан. В этих условиях становится актуальным расширение круга субъектов, имеющих право обращения в Конституционный Со-

232

Новые конституции и конституционные реформы в зарубежных странах

вет, путем включения в их число генерального прокурора и уполномоченного по правам человека.

На наш взгляд, нет необходимости в ближайшей перспективе реформировать раздел Конституции о статусе личности. Эти нормы глубоко демократичны, с должной полнотой закрепляют права и свободы человека. Весь вопрос лежит в плоскости наполнения текущих законов о правах человека конституционным содержанием, перенесения центра тяжести и внимания на их обеспече- ние и практическую реализацию, повышения эффективности работы государственных органов по охране прав граждан.

В целом конституционная реформа в Казахстане характеризуется передачей отдельных полномочий президента парламенту, введением элементов президентско-парламентской формы правления. Устанавливается ответственность правительства не только перед главой государства, но и перед парламентом. Переход на выборы депутатов Мажилиса полностью по пропорциональной системе ведет к повышению роли политических партий, усилению их связей с избирателями. Этому же способствует отмена конституционной нормы о том, что парламентарий не связан ка- ким-либо императивным мандатом, что напрямую вытекает из необходимости соблюдения единой партийной позиции при голосовании. Новая система выборов предоставляет партиям дополнительные возможности по усилению своей роли в полити- ческой системе страны, обеспечивает реальное отражение расклада политических сил и действительной воли населения.

Определяющая цель конституционных преобразований в Казахстане это движение к консолидированной демократии при президентской республике, но с более сильным и функциональным парламентом, с развитой и цивилизованной судебной системой. Реализация указанной цели будет способствовать обеспече- нию прав и свобод личности, политической стабильности и дальнейшему социально-экономическому развитию страны.

Являясь своеобразной рейтинговой моделью, юридическим паспортом казахстанского общества, Конституция отражает в сжатом виде и лаконичных формулировках то главное, что характеризует государство политическую, экономическую и социальную основу общества.

233

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Конституция утверждает Казахстан в качестве независимого демократического государства с президентской формой правления. По форме устройства Казахстан унитарное государство, суверенитет которого распространяется на всю его территорию. Республика обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории.

К числу приоритетов относятся и демократические принципы конституционного строя: экономическая свобода, защита равным образом государственной и частной собственности, идеологическое и политическое многообразие, равенство общественных объединений перед законом.

Вместе с тем запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни. В этом особенно проявляется охранительная функция Основного закона, направленная на обеспечение законности, стабильности и порядка в обществе. Основополагающим принципом деятельности государства конституционно определен принцип общественного согласия и политической стабильности, что имеет исключительно большое значение в многонациональной и многоконфессиональной стране.

Не менее важна конституционная постановка вопроса о ценности человека, его прав и свобод. Она обусловлена стремлением защитить человека и является органичной для Казахстана, где в ходе так называемой добровольной коллективизации и последовавшего за ней голодомора были загублены миллионы жизней коренного населения (по некоторым данным, около половины численности казахов), расстреляны и политически репрессированы многие сотни тысяч людей разных национальностей, депортированы в массовом порядке целые народы, а территория республики была усеяна тюрьмами ГУЛАГа. Конституция в полной мере воплотила в своем содержании положения Всеобщей декларации прав человека и международных пактов о правах человека, принятых Организацией Объединенных Наций.

234

Новые конституции и конституционные реформы в зарубежных странах

Конституция Казахстана по-новому интерпретирует доктрину Монтескье о разделении властей. Преодолевая старый ортодоксальный подход, она придает этой концепции не безусловный, а ориентирующий характер. Президент не входит в исполнительную ветвь власти, он обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Действительно, между ветвями власти не может быть «китайской стены». Выполняя единые функции государства, его органы взаимодействуют, дополняя друг друга. Не должно быть монопольных ветвей власти, жесткого их разделения, иначе теряется значение сдержек и противовесов. Власть едина, есть лишь разделение функций и полномочий по ее осуществлению.

Своеобразие Конституции Казахстана состоит также и в том, что она вводит новые институты и нормы, которые отличают ее от конституций других стран. Речь идет об утверждении Конституционного Совета, определении иерархии источников действующего права, создании единой системы судов путем объединения арбитражных и общих судов, концепции местного самоуправления. Наблюдается и заимствование казахского опыта. К примеру, начатый в 2000 г. в России процесс укрепления вертикали власти был конституционно закреплен и осуществлен в Казахстане еще в 1995 г.

Все регулируемые Конституцией Казахстана общественные отношения можно сгруппировать в три больших блока: принципы конституционного строя, статус личности и система государственных органов. Применительно к этим блокам конституционные изменения распределяются следующим образом.

В первом блоке содержатся три изменения: сняты запреты на слияние общественных и государственных институтов, а также на государственное финансирование общественных объединений; столицей государства конституционно закреплен город Астана.

Второй блок включает в себя два изменения. Речь идет, как отмечалось выше, о судебном санкционировании ареста и сокращении количества составов уголовных преступлений, за которые предусматривается смертная казнь.

235

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Подавляющее большинство конституционных новелл касается третьего блока. Внесенные изменения охватывают полномочия практически всех звеньев государственных органов: президента, парламента, правительства, маслихатов, акиматов, прокуратуры и судов.

За время своего действия Конституция Казахстана 1995 г. доказала свою эффективность, способствуя проведению глубоких экономических и политических преобразований, т. е. прошла проверку временем и практикой. Изменения и дополнения, внесенные в 2007 г., усилили ее потенциал на путях укрепления и развития современных демократических институтов.

236

Новые конституции и конституционные реформы в зарубежных странах

Мы, народ Казахстана, объединенный общей исторической судьбой,

созидая государственность на исконной казахской земле, сознавая себя миролюбивым гражданским обществом,

приверженным идеалам свободы, равенства и согласия, желая занять достойное место в мировом сообществе,

осознавая свою высокую ответственность перед нынешним и будущими поколениями, исходя из своего суверенного права, принимаем настоящую Конституцию.

1.Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.

2.Основополагающими принципами деятельности Республики являются: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте.

1 Приводится по: Конституция Республики Казахстан: официальный текст с изменениями и дополнениями от 21 мая 2007 года ¹ 254-III Закона Республики Казахстан. Алматы, 2007. 136 с.

237

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

1.Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления.

2.Суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность

èнеотчуждаемость своей территории.

3.Административно-территориальное устройство Республики, статус ее столицы определяются законом. Столицей Казахстана является город Астана.

4.Наименования Республика Казахстан и Казахстан равнозначны.

1.Единственным источником государственной власти является народ.

2.Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам.

3.Никто не может присваивать власть в Республике Казахстан. Присвоение власти преследуется по закону. Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий. Правительство Республики и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий.

4.Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви

èвзаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.

1. Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики.

238

Новые конституции и конституционные реформы в зарубежных странах

2.Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики.

3.Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

4.Все законы, международные договоры, участником которых является Республика, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения.

1.В Республике Казахстан признаются идеологическое и политическое многообразие. Не допускается создание в государственных органах организаций политических партий.

2.Общественные объединения равны перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов.

3.Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание не предусмотренных законодательством военизированных формирований.

4.В Республике не допускается деятельность политических партий

èпрофессиональных союзов других государств, партий на религиозной основе, а также финансирование политических партий и профессиональных союзов иностранными юридическими лицами

èгражданами, иностранными государствами и международными организациями.

5.Деятельность иностранных религиозных объединений на территории Республики, а также назначение иностранными религиозными центрами руководителей религиозных объединений в Республике осуществляются по согласованию с соответствующими государственными органами Республики.

239

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

1.В Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность.

2.Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом.

3.Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом.

1.В Республике Казахстан государственным является казахский язык.

2.В государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык.

3.Государство заботится о создании условий для изучения и развития языков народа Казахстана.

Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров, отказывается от применения первой вооруженной силы.

Республика Казахстан имеет государственные символы Флаг, Герб и Гимн. Их описание и порядок официального использования устанавливаются конституционным законом.

240