Административное право и государственное управление

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Функциональные административные реформы в зарубежных странах обусловлены рядом факторов. Набор этих факторов для каждой страны был свой. Но, по сути, повсеместно страны, проводящие административные реформы, стремились сократить государственные расходы и улучшить качество оказываемых государственных услуг.

Можно выделить несколько основных направлений изменений, предпринятых в ряде стран, которые условно относятся к функциональным реформам:

1)передача ряда функций децентрализованным учреждениям – независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным учреждениям;

2)перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств);

3)перераспределение функций между органами централизованной государственной администрации и местным самоуправлением.

Как показывает опыт зарубежных стран, одна из основных задач функциональных реформ состоит в деконцентрации и децентрализации государственного управления, а также в передаче децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.

Децентрализованные учреждения впервые были образованы на рубеже ХIХ – ХХ в. в странах прецедентного права. Их создание связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Среди других причин можно назвать некоторые особенности формирования правительств, назначений на высшие должности в министерствах. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями.

Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены от них. Вместе с тем децентрализованные учреждения подотчетны одновременно

органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и − главе государства.

Впроцессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные корпорации, публичные корпорации лучше приспособлены к работе в условиях рынка и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

Вгосударственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для

16

Административное право и государственное управление

экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений. Вместе с тем недостатки этого принципа являются прямым продолжением его достоинств. Если управление строится строго по отраслевому принципу, то без ущерба для развития территорий не обойтись.

Кроме того, при отраслевом принципе возникает необходимость согласования, координации деятельности отдельных министерств. В наиболее общем виде такую функцию осуществляет правительство. Однако с развитием государственного управления, т.е. с возрастанием его объема, усложнением задач и функций, координация деятельности отраслей как таковых со стороны правительства оказывается недостаточной. Возникает необходимость координации по отдельным «горизонтальным» функциям. Таким образом, постепенно отраслевой принцип построения системы центральных органов государственного управления меняется на функциональный. Такой переход четко обозначился уже в середине XX в.

Еще одна тенденция развития системы министерств – создание так называемых суперминистерств, которые образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например, в результате объединения отдельных транспортных министерств образуется единое министерство транспорта, объединение министерств в экономической сфере приводит к образованию министерства экономики и т.д. В качестве примера суперминистерства можно привести министерство по вопросам труда и экономики Германии, образованное в 2002 г. в результате объединения министерства экономики и министерства труда. При образовании этого суперминистерства перед ним была поставлена задача – сделать экономику более динамичной и реально сократить уровень безработицы в стране. Другой пример – Министерство внутренней безопасности США. Оно было создано в 2003 г. и объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства

– координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США. Меняются и функции самих министерств (ведомств)1. В их деятельности

управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.

В процессе административных реформ ведется поиск оптимальной модели взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Если местное самоуправление жестко встроено в государственную

1 О преобразованиях министерских систем см.: Гурней В. Введение в науку управления / В. Гурней. − М.,

Прогресс, 1969. − С. 177–190.

17

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

управленческую систему, то оно теряет свою автономность, а следовательно, перестает существовать как уровень публичной власти, который обеспечивает самостоятельное решение населением под свою ответственность вопросов местного значения. На местном уровне должно быть столько полномочий, сколько необходимо для жизнеобеспечения муниципального образования и решения вопросов государственного управления, которые с точки зрения эффективности управления целесообразнее решать на местах.

Одно из направлений современных административных реформ – децентрализация, при которой полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местный уровень. Многие эксперты констатирует, что в результате децентрализации улучшается уровень оказания государственных услуг1. Однако этот вывод справедлив при условии, что круг вопросов местного значения и полномочий, переданных государством, адекватен материальным и финансовым возможностям местных органов по их решению. Если полномочия местных органов не обеспечены соответствующими ресурсами, то у граждан появляется недоверие к местным органам. Тем самым дискредитируется одна из идей административной реформы и сводятся на нет ее результаты.

Для Российской Федерации важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведения преобразований, стали малая эффективность и низкое качество публичного управления. Анализ места Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления приведен в распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г.

№ 1789-р.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2004 г. Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

1 По данному вопросу см.: Мэннинг Н. Реформа государственного управления: Международный опыт / Н. Мэннинг, Н. Парисон. − С. 137–139 и др.

18

Административное право и государственное управление

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением инфляции на 0,46 %.

Одним из первых нормативных правовых актах, в котором были очерчены контуры административной реформы, стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах». Для реализации приоритетных направлений административной реформы, закрепленных в Указе, была создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы, образованная постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451.

На начальном этапе административной реформы анализировались и классифицировались функции, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти. Всего в процессе работы Правительственной комиссии было проанализировано 5634 функции, из них признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868.

На основе проведенной работы были внесены изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства; функции по контролю и надзору – на федеральные службы; функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» утверждена действующая структура федеральных органов исполнительной власти.

Учитывая опыт зарубежных стран, к актам административной реформы следует отнести федеральные законы, устанавливающие общие принципы разграничения полномочий между Российской Федераций и ее субъектами, а также федеральные законы, определяющие предметы местного ведения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными

6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», действующих с изменениями и дополнениями.

19

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Кроме того, идеи административной реформы отражены в новом законодательстве о государственной службе: федеральных законах от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Всоответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.

№1789-р целями административной реформы в Российской Федерации в 2006

– 2008 гг. являются:

– повышение качества и доступности государственных услуг;

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

– внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

– разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

– оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

– повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

– модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

– формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Анализ нормативных правовых актов показывает, что в Российской Федерации, если и произошло перераспределение функций, то оно не вышло за пределы системы исполнительной власти. Была проведена работа по отмене ряда избыточных и дублирующих функций. При этом дублирующими, как правило, признавались одноименные функции, выполняемые несколькими федеральными органами исполнительной власти, а избыточными – просто ненужные.

Задача формирования эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством, только обозначена.

Восновном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации она реализуется лишь в виде экспериментов. Вовсе не обязательно, что предусмотренное на

20

Административное право и государственное управление

федеральном уровне разграничение функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, функций по контролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом будет воспроизведено в субъектах Федерации, поскольку в соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Кроме того, содержание обновленного Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говорит о противоречивости происходящих в стране процессов. Как уже отмечалось, повсеместно административные реформы были связаны с процессами децентрализации, в результате которых функции публичного управления передавались на региональный и местный уровни. В Федеральном законе преобладает централистское начало. Об этом свидетельствуют и перечень полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (ст. 26), и разрастающийся институт ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 29.1).

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, в отличие от зарубежных стран, проводится обособленно от административной реформы, что вряд ли оправданно. В новом федеральном законе о местном самоуправлении по иному по сравнению с действовавшем ранее законодательством: решаются вопросы о территориях и границах муниципальных образований; разграничиваются вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов; установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Существенные изменения внесены в финансовые основы местного самоуправления. Говорить же о целенаправленной передаче государственных полномочий местному самоуправлению в целях улучшения качества публичных услуг пока преждевременно.

Процедурные реформы. В ходе процедурных реформ меняются порядок принятия управленческих решений и соответственно место и роль государственных служащих в этом механизме.

Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг 1 . Административные процедуры характеризуют динамику публичного управления. Они органично связаны с материальными

1 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. − М., 2005. −

С. 611.

21

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

нормами, закрепляющими статус и компетенцию соответствующих звеньев публичной администрации.

Можно выделить следующие виды процедур: распорядительные, организационные, контрольные, координационные, юрисдикционные. Разнообразие административных процедур велико, поэтому в литературе называют и иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др.

Впроцессе административных реформ в зарубежных странах:

1.Совершенствуется правовая регламентация административных процедур. Приблизительно до 1950-х гг. специального регулирования административных процедур не существовало. Сначала такой закон появился в США (1946). В 1960-х гг. один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и в странах, образованных

врезультате преобразований на территории бывшего СССР.

Законы об административных процедурах регламентируют взаимоотношения гражданина с государственным аппаратом. Так, Закон об административной процедуре США регулирует порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты США имеют свои законы об административной процедуре. Закон об административной процедуре ФРГ регламентирует издание индивидуальных административных актов, определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условия их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в

действие исправленного акта.

2. Устраняются громоздкие бюрократические процедуры. Важное направление административных реформ – упрощение административных процедур: устранение ненужных согласований, отказ от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм. В результате экономится время госслужащих и посетителей при решении административных дел, становятся ненужными сотни видов бланков иных бумаг. Для облегчения административных процедур вводится упрощенный порядок платежей.

Так, во Франции коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительских удостоверений, при уплате штрафов, выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. Одновременно упрощены административные формальности в отношении регистрации предприятий. Этим вопросом занимается Государственный секретариат по делам малых и средних предприятий, который принял решение о сокращении срока регистрации предприятий, упрощении деклараций об уплате НДС, введении единой

22

Административное право и государственное управление

декларации по взносам на социальное страхование или на предоставление рабочих мест.

3. Усиливается прозрачность административных процедур.

Прозрачность административных процедур, как и их простота, служит одной из гарантий защиты гражданина от ведомственного произвола. Такая прозрачность частично достигается через нормативное регулирование этих процедур. Кроме того, большое значение имеют участие структур гражданского общества в процессе обсуждения и принятия управленческих решений, а также в контроле за их реализацией, доступность для граждан официальной информации о деятельности публичной администрации, а также информатизация управленческой деятельности.

Страны, проводящие реформы, стремятся к созданию «информационного государства», максимально использующего информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Благодаря современным информационным технологиям ведомства могут быстро обмениваться информацией, что значительно усиливает межведомственную координацию, синхронность и оперативность исполнения решений. Через сайты каждого министерства в Интернете распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям, – как частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, контакты, выдача бланков и проч.). На сайтах государственных органов размещаются нормативные правовые акты, электронные бланки, списки вакансий и условия конкурсов на их замещение и иная официальная информация.

Составной частью деятельности по информатизации во многих странах является программа «Электронное правительство». Один из лидеров в этом направлении – Великобритания. Уже 2000 г. в Великобритании Интернетом пользовалось более 40% населения. Правительство Великобритании приняло масштабную программу модернизации и реконструкции государственного управления с использованием информационных технологий. Цель программы состоит в том, чтобы проекты «Электронного правительства» не только включали предоставление информации гражданам, но и способствовали повышению эффективности и оперативности работы государственного аппарата. В Великобритании удалось наладить использование цифровых подписей, веб-сайтов, центров обработки телефонных звонков.

Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в режим «онлайн». С той или иной степенью успешности программа «Электронное правительство» реализуется и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные «универсамы».

В процессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран преобразования на государственной службе могут рассматриваться как самостоятельная реформа. Вместе с тем,

23

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

безусловно, это и часть административной реформы. Реформирование государственной службы – проблема, которая может стать предметом самостоятельного исследования. Здесь же отметим только некоторые направления преобразований в данной сфере.

Организация государственной службы в англосаксонских и романогерманских странах имеет существенные отличия. Соответственно и недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так, существенным недостатком государственной службы признаются: в англосаксонских странах – запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы; в романо-германских странах – замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность. Административные реформы сопровождаются принятием нового законодательства о государственной службе (в 1978 г. – в США; в 1983−1985 гг. – во Франции; в 1997 г. – в Германии и др.). Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическим отношениям.

В ходе административной реформы:

1. На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. Административные реформы призваны сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса в целях повышения качества услуг и оперативности принятия и реализации управленческих решений. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах.

Проводится работа по приближению услуг к потребителям. Для этого открываются специальные центры, в которых сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Сотрудники таких центров консультируют население, помогают посетителям составить свои обращения и передать по назначению.

Например, во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты по их просьбе для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение. Создаются центры юридической и правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В этих центрах жители могут получить юридическую консультацию, в том числе бесплатную консультацию адвоката, обеспечивается

24

Административное право и государственное управление

круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.

2.Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму. Государственная служба в странах, проводящих административную реформу, рассматривается как служение обществу. Соблюдение законов и прав граждан закрепляется в качестве юридической обязанности государственного служащего. Создаются механизмы для разрешения ситуаций, когда личный интерес государственного служащего входит в противоречие с интересами общества. Такая ситуация получила название «конфликт интересов». В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов.

Большое внимание на государственной службе уделяется вопросам этики.

Сэтой целью разрабатываются кодексы поведения государственных служащих. Так, в Великобритании гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу. Гражданские служащие обязаны быть честными и беспристрастными, проявлять сдержанность в политических вопросах, стремиться к согласию и компромиссам в отношениях с коллегами.

3.Развитие контроля общества за деятельностью государственных служащих. Этой цели служат разнообразные мероприятия, направленные на усиление прозрачности государственной службы. Стимулируется приток на государственную службу квалифицированных специалистов из разных сегментов общества. Применяются современные способы комплектования государственной службы. Основным способом замещения должностей становится конкурс. Государственные органы обязаны размещать на своих официальных сайтах информацию об имеющихся вакансиях, квалификационных требованиях по замещаемым должностям.

Развиваются возможности судебного обжалования актов и действий публичной администрации.

4.Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от результатов его деятельности. В процессе реформы создаются различные механизмы оценки, которые должны стимулировать государственных служащих, успешно справляющихся со своими обязанностями, корректировать недостатки деятельности служащих и помогать освобождаться от тех служащих, работа которых не может быть улучшена.

Так, в США в каждом административном ведомстве действуют собственные системы оценки, разрабатываемые на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестации служащих проходят ежегодно. Есть одно ограничение – аттестация карьерных служащих не проводится в течение 120 дней после вступления в должность нового Президента. Профессиональная деятельность служащих оценивается руководителем ведомства на основе рекомендаций аттестационных комиссий. К работе аттестационных комиссий предъявляются требования объективности. С этой

25

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

целью такие комиссии должны наполовину состоять из карьерных служащих данного ведомства.

В США критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего состава являются эффективность, действенность и качество работы или услуг, в том числе: существенное сокращение объема делопроизводства; экономия средств, своевременность исполнения обязанностей по должности; соблюдение требований об устранении дискриминации и обеспечении равных возможностей при трудоустройстве.

5. Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих. В условиях ускорения темпов общественного развития любое специальное знание быстро устаревает. Поэтому в зарубежных странах создаются условия для поддержания высокого профессионального уровня государственных служащих: создается сеть образовательных учреждений, используются возможности дистационного образования, в сети Интернет размещаются новейшие образовательные программы.

Задачи, решаемые в процессе процедурных административных реформ, в Российской Федерации только ставятся. Конечно, и в этой сфере есть определенные сдвиги. Разработан ряд административных регламентов. Так, приняты постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и др. Ведется работа над административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Вместе с тем в Российской Федерации нет административнопроцессуального кодекса; рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений, рассредоточено между судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание административных судов затягивается. Нет и федерального закона об административных процедурах. Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Взарубежных странах, как уже отмечалось, законы об административных процедурах очень распространены. Процессуальным нормам там уделяется гораздо больше внимания, нежели в нашей стране. Это касается не только англосаксонских стран, для которых процедура составляет основу публичного управления, но и стран с другими правовыми системами.

Внашей стране определенные сдвиги есть и в реализации программы создания «Электронного правительства». Так, многие государственные органы

иорганы местного самоуправления имеют официальные сайты, на которых граждане могут ознакомиться с официальной информацией о данном органе. В государственных органах и органах местного самоуправления вводится электронный документооборот, позволяющий экономить время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствует необходимая координация

26

Административное право и государственное управление

деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий недостаточен для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти и др.

В государственно-служебном законодательстве появился ряд механизмов, эффективность которых апробирована в процессе административных реформ в зарубежных странах. К их числу можно отнести способы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе; возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особого порядка оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте; введение на гражданской службе должностных регламентов и т.д.

Вместе с тем задачу создания комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы нельзя считать решенной. По состоянию на конец 2006 г. не принят федеральный закон о правоохранительной службе, а законодательство о военной службе приведено в соответствие с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» лишь частично.

Очевидно, что процесс разработки базовых законов по вопросам государственной службы затягивается. Ведь, после принятия Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» прошло более трех лет, а разработаны еще не все федеральные законы о видах государственной службы.

Что касается положений действующего законодательства, которые представляют собой несомненный шаг вперед по сравнению с ранее действовавшими нормами, то реализовать их позитивный потенциал удастся только при последовательном и неформальном применении. К сожалению, сравнительно недолгая история формирования современного российского законодательства о государственной службе содержит немало примеров того, как вполне разумные законодательные решения не действуют на практике и остаются только на бумаге.

Структурные реформы. Термин «структурная реформа» в научном обороте и средствах массовой информации используется в различных значениях.

Под структурными реформами в стабилизационных программах международных финансовых организаций обычно понимаются экономические преобразования, связанные с изменением институционального базиса и правил регулирования экономики. В узком смысле структурные реформы включают направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса: приватизацию и корпоративное управление; процедуры банкротства; рынок земли и недвижимости; рынок труда; конструкцию налоговой системы; развитие финансовых институтов; внешнеэкономическую политику и политику в сфере иностранных инвестиций; регулирование специфических отраслей

27

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

(естественные монополии, сельское хозяйство). В широком смысле структурные реформы включают дополнительно комплекс вопросов, связанных с «расходной» частью бюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении и жилищно-коммунальной сфере.

Термин «структурная реформа» используют и в отношении реформ, затрагивающих какую-либо одну отрасль: структурная реформа железнодорожного транспорта, электроэнергетики, образования и т.д., а также применительно в реформе отдельного государственного органа.

В российской науке административного права понятие структурной административной реформы не определено. По-видимому, под структурными административными реформами можно понимать комплексные реформы, в результате которых устанавливается структура публичного управления, разграничиваются функции стратегического руководства, текущего государственного управления и функции по оказанию публичных услуг, перераспределяются роли государственных и частных учреждений в единой системе публичного управления.

Таким образом, структурные реформы – это наиболее сложные реформы. Они не ограничиваются решением какой-то одной управленческой задачи. В процессе этих реформ проводятся системные изменения в государственном управлении. Эффективность реформ во многом зависит от подготовленности для них соответствующих условий. Такие условия создаются в процессе функциональных и процедурных реформ, которые должны предшествовать структурным реформам, готовить для них подходящую почву.

Наиболее последовательно структурные реформы были проведены в англосаксонских странах (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Страны романо-германской правовой семьи идут по пути менее радикальных преобразований и не меняют основ сложившейся системы публичного управления. Тем не менее все страны ищут пути снижения государственных расходов, улучшения качества публичных услуг, повышения эффективности государственного управления, а для решения этих задач налаживают взаимоотношения между государственными и негосударственными структурами.

Отметим характерные черты таких реформ.

1.Структурные реформы носят комплексный характер. В результате таких преобразований формируется целостная система публичного управления, включающая определенные звенья или уровни, между которыми складываются устойчивые способы и формы взаимодействия.

2.В процессе структурных реформ на смену классическим управленческим вертикалям приходит децентрализованное и деконцентрированное управление. В сфере традиционного государственного управления остаются вопросы стратегического политического руководства и государственного регулировании в различных областях управления.

3.Оказание публичных услуг возлагается на децентрализованные учреждения, которые, используя рыночные механизмы, более эффективно,

28

Административное право и государственное управление

нежели традиционные государственные структуры, работают с потребителями таких услуг – гражданами и юридическими лицами.

В Российской Федерации создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство – федеральное агентство – федеральная служба. В основу этой структуры было положено разграничение между федеральными органами исполнительной власти функций: по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по надзору и контролю, по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Однако последовательно провести эту идею не удалось. Анализ действующих положений о федеральных органах исполнительной власти показывает многочисленные отступления от этого принципа. В результате многие федеральные органы исполнительной власти, особенно силового блока, по-прежнему осуществляют все три вида функций.

Таким образом, в Российской Федерации не удалось выделить функции по стратегическому управлению. Они по-прежнему перемешаны с контролем и оказанием услуг. В зарубежных странах этой задаче уделялось большое внимание. Кроме того, в отличие от зарубежных стран, федеральное агентство, созданное для оказания услуг и управления государственным имуществом, – федеральный орган исполнительной власти. Таким образом, административная реформа идет по иному пути, чем в зарубежных странах, где в процессе реформ отлаживались взаимоотношения между государством и децентрализованными учреждениями, которые могут быть как государственными, так и частными.

Таким образом, объем и сложность решаемых в Российской Федерации задач не позволяют рассчитывать на скорый успех. Пока нет и ощутимых результатов. Так, в совместном исследовании организации Heritage Foundation

игазеты «The Wall Street Journal» Россия на начало 2007 г. занимала 120-е

место по рейтингу экономических свобод (из 161). Этот рейтинг рассчитывается на основе десяти показателей, таких как свобода инвестиций, свобода от вмешательства государства, уровень инфляции, уровень коррупции

идр.

Все говорит о том, что основная работа еще впереди. Самое главное, чтобы на практике не укоренился наиболее длительный и малоэффективный способ реформирования – путь полумер.

Условия осуществления административной реформы в каждой стране специфичны, поэтому решения, принимаемые в зарубежных странах, не должны копироваться. Вместе с тем опыт зарубежных стран, решающих аналогичные с Российской Федерацией задачи или опережающих нашу страну на пути реформ, может быть полезен как ориентир, указывающий на современные тенденции преобразований в системе публичного управления.

29

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Организационно-правовые основы экспортного контроля в Российской Федерации

Т. Н. Трошкина

Механизм экспортного контроля функционирует за рубежом более полувека. В конце 1940-х гг. в США Законом о контроле над экспортом было введено лицензирование при продаже товаров и технологий в страны «социалистического лагеря». В это же время был образован Координационный комитет по многостороннему экспортному контролю (КОКОМ) – Coordinating Committee (CoCom), начавший функционировать с 1 января 1950 г. в соответствии с секретным «джентльменским соглашением», заключенным по инициативе США и предусматривавшим контроль над экспортом так называемых стратегических товаров в СССР и другие социалистические страны. На долгие годы КОКОМ стал одним из символов «холодной войны».

Государственный контроль над экспортными операциями осуществлялся посредством выработки экспортных программ, установления контингентов и выдачи лицензий на вывоз определенных товаров, наблюдения за торговлей с отдельными странами или группами стран и контроля за экспортом отдельных товаров.

В рамках КОКОМ экспортный контроль был организован следующим образом. Формировались три списка товаров:

1)оружие и боеприпасы, а также товары, материалы и технологии для их производства;

2)оборудование, связанное с использованием атомной энергии;

3)промышленное оборудование так называемого двойного назначения, которое в принципе может быть применено в военных целях.

Экспорт в социалистические страны товаров, включенных в первые два списка, был полностью запрещен. Товары, перечисленные в третьем списке и на которые приходилась значительная часть внешней торговли промышленным оборудованием, разрешалось вывозить «в порядке исключения» после рассмотрения в КОКОМ каждого конкретного случая внешнеторговой поставки.

Механизм экспортного контроля постоянно развивался с учетом изменений мировой политической ситуации и новых достижений научнотехнического прогресса. Если первоначально экспортный контроль был направлен против социалистических стран, то впоследствии он распространился и на развивающиеся страны, а также на отдельные капиталистические государства. Экспортным контролем охватывается реэкспорт товаров и технологий из тех стран, куда они первоначально были экспортированы, экспорт продукции, производимой в третьих странах по американским лицензиям и лицензиям других стран-участниц КОКОМ, а также

Данная статья подготовлена при поддержке Научного Фонда ГУ-ВШЭ (индивидуальный исследовательский грант № 06-01-0062 «Оптимизация правового регулирования внешнеторговых связей на федеральном и региональном уровнях»).

30

Административное право и государственное управление

продукции, содержащей запасные части или отдельные компоненты, произведенные в странах КОКОМ.

Кардинальное изменение мирового политического климата, несомненно, повлияло на многостороннюю систему экспортного контроля. С распадом

СССР прекратил свое существование КОКОМ. Однако актуальность экспортного контроля не исчезла. Произошла корректировка целей экспортного контроля с учетом новых угроз и вызовов международной безопасности. Формируется новая универсальная система экспортного контроля, в которой Российская Федерация занимает одно из центральных мест.

В СССР система экспортного контроля начала формироваться лишь в 1980-х гг. (например, постановление Совета Министров СССР от 30 ноября 1989 г. № 1072 «О перечне технологий, которые могут быть использованы для производства химикатов двойного назначения, и о порядке контроля за их экспортом»1). Вскоре после распада СССР советская система экспортного контроля была фактически демонтирована. А на ее месте не сразу, но начал формироваться механизм экспортного контроля Российской Федерации.

Начало созданию организационно-правовых основ экспортного контроля в России было положено Указом Президента РФ от 11 апреля 1992 г. № 388 «О мерах по созданию системы экспортного контроля в России». В нем предусматривалось создание в Российской Федерации системы экспортного контроля, включающей органы государственного управления, деятельность которых должна быть направлена на предотвращение ущерба государственным интересам Российской Федерации от экспорта (передачи, обмена) в зарубежные страны отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и услуг, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании ракетного, ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения.

Для обеспечения единой государственной политики в указанной области, а также для координации и организационно-методического обеспечения работ по экспортному контролю при Правительстве РФ была организована Комиссия по экспортному контролю РФ (Экспортконтроль России).

Потребовался почти год, чтобы соответствующими правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ были определены ограничительные экспортные списки (перечни).

В Российской академии наук (РАН) был создан Совет РАН по экспортному контролю (постановление Президиума РАН от 23 июня 1992 г.

№2092).

Стех пор организационно-правовые основы экспортного контроля претерпели существенные изменения. Неизменными остались сущность экспортного контроля и его цели:

защита интересов Российской Федерации;

1Здесь и далее, если особо не указывается источник опубликования, тексты нормативных правовых актов приводятся по СПС «Консультант Плюс».

2Лебедев И.П. Экспортный контроль / И.П. Лебедев. – М.: Наука, – 1997. – С. 42.

31

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

реализация требований международных договоров Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения;

создание условий для интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику.

В настоящее время активное участие Российской Федерации в различных мирохозяйственных процессах со всей остротой ставит вопрос о предотвращении возможного ущерба национальным интересам Российской Федерации от экспорта отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и услуг, которые применяются или могут быть применены при создании вооружения и военной техники, а также материалов, оборудования, технологий, иных результатов интеллектуальной деятельности, которые имеют мирное предназначение, но могут быть использованы в производстве ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения.

Одной из особенностей экспортного контроля как инструмента государственного регулирования внешнеторговой деятельности является, определяющее воздействие, оказываемое на национальный (внутригосударственный) механизм экспортного контроля международноправовыми актами, принятыми по соответствующему вопросу.

Важнейшими международными договоренностями, лежащими в основании современного многостороннего режима экспортного контроля, являются Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.1 и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.2

После вступления в силу в 1970 г. Договора о нераспространении ядерного оружия государства-участники Договора, являющиеся ядерными экспортерами, образовали в 1971 г. специальный комитет – Комитет Цангера, названный по имени одного из инициаторов его создания швейцарского проф. К. Цангера. В задачу Комитета входит определение условий ядерных поставок в страны, не обладающие ядерным оружием. В 1974 г. Комитет Цангера разработал принципы передачи ядерных, специальных неядерных материалов и оборудования, а также список наименований, на которые эти принципы распространяются 3 . Одним из основных условий таких передач является осуществление контроля Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) над предметами экспорта. При этом страны-участницы Комитета должны информировать друг друга и МАГАТЭ о поставках ядерных материалов и оборудования государствам, не обладающим ядерным оружием.

Важную роль в международном механизме экспортного контроля играет

Группа ядерных поставщиков, иногда называемая Лондонским клубом

1Договор ратифицирован СССР в 1969 г. указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 ноября 1969 г. № 4518-VII. Российская Федерация участвует в Договоре как государство правопреемник СССР.

2Российская Федерация ратифицировала этот Договор в 2000 г. Федеральным законом от 27 мая 2000 г. № 72ФЗ.

3См.: Дипломатический словарь. – М.: Наука, 1986. – Т. 3. – С. 542.

32

Административное право и государственное управление

ядерных поставщиков, или Ядерным пулом. В виде дополнительной меры по контролю над ядерным экспортом1 группа стран с наиболее высоким уровнем промышленного развития промышленного использования ядерной энергии согласовала в качестве официального документа МАГАТЭ «Руководящие принципы ядерного экспорта».

Главное условие – «поставщики должны разрешать передачу изделий, указанных в исходном списке, только при наличии официальных правительственных заверений со стороны получателя, ясно исключающих использование, которое может привести к созданию ядерного взрывного устройства»2. Кроме того, поставщики должны передавать изделия, указанные в исходном списке, только при применении гарантий МАГАТЭ. Ряд условий касается передачи так называемой чувствительной технологии и оборудования3 (например, поставщики должны проявлять «сдержанность» при передаче этих чувствительных технологий и материалов).

Лондонская договоренность предусматривает необходимость обеспечения предметов ядерного экспорта мерами защиты с учетом существующих международных рекомендаций для предотвращения их хищений, диверсий и т.п. СССР участвовал в деятельности Группы ядерных поставщиков с момента ее создания. В 1992 г. Российская Федерация присоединилась усовершенствованному режиму Группы ядерных поставщиков.

Еще один международный режим экспортного контроля – Режим контроля за ракетной техникой (РКРТ) − представляет собой неформальное добровольное объединение государств, которые разделяют цели нераспространения непилотируемых средств доставки оружия массового уничтожения и стремятся координировать усилия, направленные на предотвращение распространения этих средств4. РКРТ был учрежден в 1987 г. Сейчас к нему присоединились более 30 государств. Российская Федерация стала членом РКРТ в 1995 г. Сфера РКРТ была расширена путем установления контроля над экспортом ракет, способных доставлять другие виды оружия массового уничтожения – химическое и биологическое.

Основными документами РКРТ являются:

–Руководящие принципы, в которых сформулированы основные начала организации над передачей ракет и ракетных технологий, а также факторы, учитываемые при рассмотрении заявки на поставку;

–Техническое приложение, в котором содержится список товаров и технологий (как военных, так и двойного назначения), экспорт которых контролируется.

1Под ядерным экспортом принято понимать экспорт и другие формы международных передач ядерных материалов, оборудования, технологии и услуг. Подробнее см.: Паламарчук П.Г. Ядерный экспорт: Международно-правовое регулирование / П.Г. Паламарчук – М.: Наука, 1989.

2См.:Курс международного права. – М.: Наука, 1992. – Т. 5. – С. 258.

3Под чувствительными технологиями и оборудованием понимаются такие технологии и оборудование для производства ядерных взрывных устройств, которые представляют серьезную опасность с точки зрения распространения ядерного оружия.

4 Джабиев А.П. Государственное регулирование внешней торговли России / А.П. Джабиев – М.: Международные отношения, 2006. – С. 148-150.

33

институционализировавшая еще один многосторонний режим экспортного контроля – режим контроля над нераспространением химического, бактериологического и токсинного оружия. Соответствующие обязанности государств в области осуществления экспортного контроля содержатся в:

–Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г.1;

–Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления

запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1971 г. 2 Соглашение, достигнутое в 1995 г. в г. Вассенааре (Нидерланды) об экспортном контроле над поставками вооружений, военной техники, товаров и технологий двойного назначения, положило начало созданию еще одного многостороннего режима экспортного контроля – Вассенаарских договоренностей. Этот режим покрывает оборот обычного вооружения, к которому относятся боевые танки, боевые бронированные машины, артиллерия, боевые самолеты и вертолеты, бронетранспортеры, боевые машины пехоты и т.д. Российская Федерация участвует в режиме Вассенаарских договоренностей.

Российская Федерация заключила ряд соглашений по экспортному контролю со странами СНГ. Одни из этих соглашений носят многосторонний характер [Соглашение о координации работ по вопросам экспортного контроля сырья, материалов, оборудования, технологий и услуг, которые могут быть использованы для создания оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки (Минск, 26 февраля 1992 г.)], другие же являются двусторонними соглашениями (межправительственные соглашения о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля, заключенные с Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Киргизией, Молдовой, Таджикистаном, Узбекистаном). С Правительством Белоруссии Российская Федерация в 1999 г. заключила также Соглашение о едином порядке осуществления экспортного контроля.

В рамках Евразийского экономического сообщества была создана

Комиссия по взаимодействию в области экспортного контроля при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС3.

В сформировавшемся в Российской Федерации механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности экспортный контроль занял свое место среди административных инструментов, которые воздействуют на внешнеторговые потоки, минуя рыночные механизмы.

Впервые на законодательном уровне понятие экспортного контроля было закреплено в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Однако через

1 Российская Федерация ратифицировала Конвенцию в 1997 г. Федеральным законом от 5 ноября 1997 г.

№ 138-ФЗ.

2СССР ратифицировал Конвенцию в 1975 г. (указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 февраля 1975 г.

№ 998-IX).

3Информационный бюллетень ЕврАзЭС. – 2002. – № 3. – С. 46–53.

34

Административное право и государственное управление

четыре года был принят Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 «Об экспортном контроле»

В нем (ст. 1) экспортный контроль определяется как комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного Федеральным законом «Об экспортном контроле», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники.

Экспортный контроль – это не просто запреты и ограничения в международной торговле, но и важный фактор воздействия на развитие мировой науки и техники, средство обеспечения и поддержания национальной и международной безопасности.

Современная система экспортного контроля, существующая в большинстве промышленно развитых государств мира, базируется на основополагающем принципе, в соответствии с которым внешнеторговые поставки товаров и технологий высокого технического уровня страны – производители и экспортеры осуществляют при условии, что с ними будут обращаться соответствующим образом и не будут реэкспортировать в «контролируемые государства». Целью экспортного контроля является наблюдение за исполнением соответствующих международных обязательств и договоренностей путем получения достоверной информации о том, где находится контролируемый товар, кто является его владельцем или пользователем и с какими целями он используется. Контроль организуется таким образом, что экспортер обязан запросить компетентный орган исполнительной власти своей страны о выдаче экспортной лицензии (разрешения на вывоз). Появление такого запроса является основанием для осуществления контроля за движением товара и целью его использования.

Мировая практика экспортного контроля исходит из того, что действие ограничительного режима должно распространяться также на изделия, произведенные из контролируемых товаров (сырья, материалов) или содержащие их в качестве компонентов.

Товары, попадающие в списки объектов экспортного контроля (так называемые ограничительные списки), либо подлежат вывозу только в исключительном порядке путем предоставления специальной разовой лицензии по заявке экспортера, либо экспортируются в рамках установленных квот1 , либо вывозятся в «контролируемые государства» под наблюдением. Списки контролируемых товаров периодически пересматриваются с учетом последних научно-технических достижений.

Современная система экспортного контроля в Российской Федерации представляет собой совокупность мер по реализации федеральными органами

1 Поставки товаров, подпадающих под действие экспортного контроля, которые осуществляются сверх установленных лимитов (квот), могут допускаться при наличии специального разрешения.

35

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

исполнительной власти установленного законодательством порядка вывоза за пределы Российской Федерации вооружений и военной техники, отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий и научно-технической информации, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники, по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия и технологий их создания, а также мер по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений данного порядка.

Вопросы экспортного контроля и формирования его законодательной базы находятся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 Федерального закона «Об экспортном контроле»).

В механизме экспортного контроля задействованы глава государства и федеральное правительство. Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области экспортного контроля, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации в области экспортного контроля, а также утверждает списки (перечни) контролируемых товаров и технологий.

Правительство РФ организует реализацию государственной политики в области экспортного контроля, определяет порядок осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Кроме того, оно принимает в пределах своей компетенции решения о проведении переговоров и подписании международных договоров Российской Федерации в области экспортного контроля.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области экспортного контроля закреплены в Федеральном законе «Об экспортном контроле» (ст. 10) в самом общем виде: «Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение настоящего Федерального закона, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и международных обязательств Российской Федерации в области экспортного контроля в соответствии с полномочиями, возложенными на них законодательством Российской Федерации».

Многие федеральные органы в той или иной форме участвуют в осуществлении экспортного контроля. Активно участвуют, например, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Федеральная таможенная служба, Министерство образования и науки РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и др.

Специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля является Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России). В соответствии с Положением об этой службе, утвержденным Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1085, Служба осуществляет реализацию государственной политики, организацию межведомственной координации и взаимодействия,

36

Административное право и государственное управление

специальные и контрольные функции в области государственной безопасности

иподчинена Министерству обороны РФ.

Вст. 9 Федерального закона «Об экспортном контроле» предусмотрено создание межведомственного координационного органа по экспортному

контролю. Такой орган был образован Указом Президента РФ от 29 января 2001 г. № 96 – это Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации, и Указом были утверждены Положение о Комиссии и ее состав. Основными задачами Комиссии являются обеспечение реализации государственной политики в области экспортного контроля, в том числе в отношении международных режимов экспортного контроля, а также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и организационно-методическое руководство работами по экспортному контролю в Российской Федерации.

Комиссия по экспортному контролю состоит из председателя Комиссии, его заместителей, ответственного секретаря Комиссии и ее членов. В состав Комиссии входят руководители федеральных органов исполнительной власти и (или) их заместители, заместитель Секретаря Совета Безопасности РФ. При необходимости в Комиссию могут быть включены другие лица. Состав Комиссии утверждается Президентом РФ.

Члены Комиссии участвуют в заседаниях без права замены. В случае отсутствия члена Комиссии на заседании он вправе изложить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме.

Несмотря на то что данный орган нацелен на координацию деятельности в сфере экспортного контроля органов исполнительной власти, законодатель закрепил право на участие в его заседаниях представителей Федерального Собрания РФ (ст. 9 Закона).

Для участия в обсуждении отдельных вопросов повестки дня на заседания Комиссии могут приглашаться представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также ученые и специалисты.

Комиссия по экспортному контролю призвана обеспечить защиту государственных интересов при осуществлении внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Она готовит предложения по основным направлениям государственной политики в области экспортного контроля в целях нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. На Комиссию возлагается также задача по выработке рекомендаций по разрешению проблемных вопросов в области экспортного контроля.

Основные функции Комиссии по экспортному контролю, которые закреплены в Положении о ней, следующие:

– разработка мер по развитию и совершенствованию системы экспортного контроля в Российской Федерации;

37

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

–координация работ по разработке списков (перечней) товаров и технологий, подлежащих экспортному контролю;

–подготовка предложений по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на повышение эффективности экспортного контроля;

–рассмотрение вопросов международного сотрудничества в области экспортного контроля;

–организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по вопросам прогнозирования и выявления угроз безопасности Российской Федерации, связанных с распространением оружия массового поражения и средств его доставки, а также по вопросам подготовки предложений, касающихся противодействия этим угрозам;

–координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти работ, связанных с участием Российской Федерации в функционировании международных режимов экспортного контроля, исходя из

еенациональных интересов и приоритетов;

–организация работ по изучению и анализу политики иностранных государств в области экспортного контроля, в том числе в целях недопущения дискриминационных ограничений в торговле высокотехнологичной и наукоемкой продукцией в отношении Российской Федерации;

–рассмотрение разногласий между федеральными органами исполнительной власти, возникающих при осуществлении экспортного контроля, и выработка рекомендаций по их устранению.

Все решения, принимаемые Комиссией по экспортному контролю в пределах ее компетенции, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти, представленных в Комиссии.

Наряду с этим Комиссия наделена полномочиями принимать решения, непосредственно регулирующие внешнеэкономическую деятельность. Одно из таких полномочий касается выдачи разрешений на осуществление внешнеэкономических операций с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, не подпадающими под действие списков (перечней) контролируемых товаров и технологий. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об экспортном контроле» «российским лицам запрещается заключать, совершать внешнеэкономические сделки с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности или участвовать в них любым иным образом, в случае если таким лицам достоверно известно, что данные товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности будут использованы иностранным государством или иностранным лицом для целей создания оружия массового поражения и средств его доставки».

Сцелью обеспечения исполнения этого запрета российские участники внешнеэкономической деятельности обязаны получить разрешение Комиссии по экспортному контролю на осуществление внешнеэкономических операций даже с такими товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, которые не подпадают под действие списков

38

Административное право и государственное управление

(перечней) контролируемых товаров и технологий, в тех случаях, если российские участники внешнеэкономической деятельности:

информированы специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля (ФСТЭК России) или иным компетентным государственным органом о том, что данные товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности могут быть использованы для целей создания оружия массового поражения и средств его доставки;

имеют основания полагать, что данные товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности могут быть использованы в указанных целях.

Такой механизм призван максимально повысить эффективность экспортного контроля, а сам экспортный контроль, осуществляемый по данной схеме, назван законодателем «всеобъемлющим».

Порядок получения разрешения Комиссии по экспортному контролю в описанной ситуации («всеобъемлющий контроль», предусмотренный ст. 20 Закона об экспортном контроле) установлен специальными правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2005 г.

№ 517.

Комиссия по экспортному контролю наделяется также правом принятия решений о вывозе из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий без лицензии, а также правом представлять в Правительство РФ предложения о лишении организаций, нарушивших законодательство Российской Федерации в области экспортного контроля, права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности. Данные полномочия Комиссия реализует в порядке, определенном Правительством РФ.

Для осуществления поставленных перед ней задач Комиссия по экспортному контролю может создавать временные рабочие группы, привлекать для выполнения исследовательских и экспертных работ научные и иные организации, ученых и специалистов.

Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Комиссии по экспортному контролю осуществляет ФСТЭК России.

Перечисленные органы, составляющие институциональную подсистему единой системы экспортного контроля в Российской Федерации, участвуют в формировании и проведении в жизнь политики Российской Федерации в области экспортного контроля, которая выстраивается в соответствии с принципами, закрепленными в ст. 5 Федерального закона «Об экспортном контроле»:

добросовестность выполнения международных обязательств Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения;

законность, гласность и доступность информации по вопросам экспортного контроля;

39

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

приоритет интересов безопасности государства; осуществление экспортного контроля в той мере, в какой необходимо

для достижения его целей; гармонизация процедур и правил экспортного контроля с

общепризнанными международными нормами и практикой; взаимодействие с международными организациями и иностранными

государствами в области экспортного контроля в целях укрепления международной безопасности и стабильности, предотвращения распространения оружия массового поражения и средств его доставки.

Экспортный контроль осуществляется единообразно на всей территории Российской Федерации в соответствии с принципом единства таможенной территории, закрепленным в Конституции РФ, таможенном законодательстве и воспроизведенным в Федеральном законе «Об экспортном контроле».

Списки (перечни) контролируемых товаров и технологий разрабатываются федеральными органами исполнительной власти с привлечением представителей Федерального Собрания РФ, промышленных и научных организаций, их ассоциаций и союзов. Такие списки (перечни) утверждаются указами Президента РФ по представлению Правительства РФ (указы Президента РФ от 8 августа 2001 г. № 1004 «Об утверждении списка возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий, подлежащих экспортному контролю», от 8 августа 2001 г. № 1005 «Об утверждении списка оборудования, материалов и технологий, которые могут быть использованы при создании ракетного оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль», от 28 августа 2001 г. № 1082 «Об утверждении списка химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль», от 14 января 2003 г. N 36 «Об утверждении списка оборудования и материалов двойного назначения и соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях, в отношении которых осуществляется экспортный контроль», от 5 мая 2004 г. N 580 «Об утверждении списка товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники и в отношении которых осуществляется экспортный контроль» и др.).

Экспортный контроль в Российской Федерации осуществляется посредством методов правового регулирования внешнеэкономической деятельности, включающих в себя (ст. 7 Федерального закона «Об экспортном контроле»):

идентификацию контролируемых товаров и технологий, под которой понимается установление соответствия конкретных сырья, материалов, оборудования, научно-технической информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, являющихся объектами внешнеэкономических операций, товарам и технологиям, включенным в списки (перечни) контролируемых товаров и технологий;

40

Административное право и государственное управление

разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями, предусматривающий лицензирование или иную форму их государственного регулирования;

таможенный контроль и таможенное оформление вывоза из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации;

применение мер государственного принуждения (санкций) в отношении лиц, нарушивших установленный настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядок осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники, или предпринявших попытку совершить такие действия.

Всвязи с этим отметим, что уголовная ответственность за незаконные экспорт или передачу сырья, материалов, оборудования, технологий, научнотехнической информации, незаконное выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники, предусмотрена ст. 189 УК РФ.

Административная ответственность за нарушение законодательства об экспортном контроле предусмотрена ст. 14.20 КоАП.

Всоответствии со ст. 32 Федерального закона «Об экспортном контроле» в случае правонарушения, предусмотренного ст. 30 этого Закона, повлекшего за собой причинение существенного ущерба политическим и экономическим интересам Российской Федерации, обороне страны и безопасности государства либо совершенного повторно, организация может быть лишена права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности на срок до трех лет. Решение о лишении организации права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности принимается Правительством РФ.

Внешнеэкономические сделки, предусматривающие передачу контролируемых товаров и технологий иностранному лицу, могут совершаться при наличии письменного обязательства иностранного лица о том, что указанные товары и технологии не будут использоваться в целях создания оружия массового поражения и средств его доставки. При этом Правительство РФ вправе устанавливать дополнительные требования к условиям, на которых должны совершаться внешнеэкономические сделки с контролируемыми товарами и технологиями. В числе таких дополнительных требований может быть право проверки использования иностранным лицом полученных по сделке товаров и технологий в соответствии с принятыми обязательствами.

Реализуя указанные полномочия, Правительство РФ приняло ряд нормативных правовых актов:

-Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении оборудования и материалов двойного назначения,

41

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

а также соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях (утверждено постановлением Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 462);

–Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении оборудования, материалов и технологий, которые могут быть использованы при создании ракетного оружия (утверждено постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2001 г. № 296);

–Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия (утверждено постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. № 686);

–Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий (утверждено постановлением Правительства РФ от

29 августа 2001 г. № 634).

Разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями может осуществляться

вформе лицензирования. Законодательной базой такого лицензирования является Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ст. 24). Положение о лицензировании в сфере внешней торговли товарами утверждено постановлением Правительства РФ от 9 июня 2005 г. № 364.

Общие требования к порядку выдачи, оформления, приостановления действия лицензии или разрешения и аннулирования лицензии или разрешения

всвязи с осуществлением экспортного контроля закреплены в ст. 22 Федерального закона «Об экспортном контроле».

Законодатель допускает выдачу генеральных лицензий на экспорт отдельных видов контролируемых товаров в иностранные государства, придерживающиеся в своей внутренней и внешней политике общепризнанных принципов и норм международного права в области нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки (ст. 19 Федерального закона «Об экспортном контроле»).

Перечень иностранных государств и виды контролируемых товаров, на экспорт которых разрешается выдача генеральных лицензий, устанавливаются

Правительством РФ (постановления от 24 сентября 2001 г. № 686; от

29 августа 2001 г. № 634; от 14 июня 2001 г. № 462; от 16 апреля 2001 г. № 296; от 15 декабря 2000 г. № 973).

Законодатель особо оговаривает, что генеральная лицензия может выдаваться только российскому юридическому лицу, создавшему внутрифирменную программу экспортного контроля.

Внутрифирменная программа экспортного контроля представляет собой комплекс мер, добровольно осуществляемых организациями и направленных на то, чтобы экспорт и иные формы передачи материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и услуг осуществлялись при неукоснительном соблюдении законодательства об экспортном контроле. В

42

Административное право и государственное управление

конечном счете она нацелена на формирование в организации, которая участвует во внешнеэкономической деятельности, эффективно действующего механизма проверок за законностью внешнеторговых сделок с контролируемыми товарами и технологиями.

«Выработка такого механизма, – считает С.С. Щербинин, – необходима для того, чтобы содействовать более эффективному управлению внешнеэкономической деятельностью, облегчить выполнение процедур, связанных с получением экспортных лицензий, а также воспрепятствовать осуществлению передач материалов, оборудования, технологий, научнотехнической информации, в результате которых может быть нанесен ущерб государственным интересам Российской Федерации либо нарушены ее международные обязательства в области нераспространения оружия массового

уничтожения, ракетных средств его доставки и иных наиболее опасных видов оружия»1.

При этом создание внутрифирменных программ экспортного контроля является обязательным для организаций, осуществляющих научную и (или) производственную деятельность по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации и систематически получающих доходы от внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями.

Организации, создавшие внутрифирменные программы экспортного контроля, проходят государственную аккредитацию, организуемую ФСТЭК России в качестве специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области экспортного контроля.

Государственная аккредитация проводится в целях подтверждения готовности организации обеспечить выполнение требований законодательства Российской Федерации в области экспортного контроля при осуществлении внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Положение о государственной аккредитации организаций, создавших внутрифирменные программы экспортного контроля, утверждено постановлением Правительства РФ от 29 февраля 2000 г. № 176.

Основанием для выдачи либо отказа в выдаче лицензии или разрешения по внешнеэкономическим операциям с контролируемыми товарами и технологиями являются результаты государственной экспертизы, правовые основы которой заложены в ст. 21 Федерального закона «Об экспортном контроле». В ней, в частности, содержится норма, в соответствии с которой внешнеэкономические сделки с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, на которые распространяется экспортный контроль, подлежат государственной экспертизе. Такая экспертиза

1 Щербинин С.С. Комментарий к Закону об экспортном контроле / С.С. Щербинин – М.: Юстицинформ, 2002. –

С. 76.

43

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

проводится федеральными органами исполнительной власти и заключается в анализе документов и информации, имеющих отношение к внешнеэкономической сделке, в целях определения ее соответствия международным обязательствам Российской Федерации, государственным интересам и требованиям экологической безопасности.

Государственная экспертиза внешнеэкономических сделок в части обеспечения требований экологической безопасности проводится в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе (Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и принятыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами).

Порядок и условия проведения государственной экспертизы устанавливаются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2001 г. № 294 были утверждены Правила проведения государственной экспертизы внешнеэкономических сделок с товарами, информацией, работами, услугами и результатами интеллектуальной деятельности, в отношении которых установлен экспортный контроль. Действие этих Правил не распространяется на внешнеэкономические сделки с продукцией военного назначения. Государственная экспертиза проводится межведомственными экспертными советами, образуемыми при ФСТЭК России по соответствующим направлениям науки, техники и технологии.

Еще одним методом экспортного контроля является идентификация контролируемых товаров и технологий. В свою очередь, такая идентификация дает возможность проведения таможенного контроля и таможенного оформления. В соответствии со ст. 24 Федерального закона «Об экспортном контроле» идентификация контролируемых товаров и технологий является обязанностью российского участника внешнеэкономической деятельности.

Российский участник внешнеэкономической деятельности вправе поручить идентификацию контролируемых товаров и технологий организации, получившей в установленном Правительством РФ порядке специальное разрешение на осуществление деятельности по идентификации контролируемых товаров и технологий, посредством заключения соответствующего договора с такой экспертной организацией. В этом случае ответственность за правильность и обоснованность результатов идентификации контролируемых товаров и технологий несет экспертная организация.

«Правила получения российскими организациями специального разрешения на осуществление деятельности по проведению независимой идентификационной экспертизы товаров и технологий в целях экспортного контроля», а также «Положение о проведении независимой идентификационной экспертизы товаров и технологий в целях экспортного контроля» утверждены постановлением Правительства РФ от 21 июня 2001 г. № 477. Указанные нормативные акты не распространяются на экспертизы на предмет отнесения товаров и технологий к продукции военного назначения.

44

Административное право и государственное управление

Отнесение товаров и технологий к продукции военного назначения и выдача соответствующих заключений осуществляются Министерством обороны РФ в порядке, установленном этим Министерством (приказ Министра обороны от 29 декабря 2005 г. № 550 «Об утверждении Порядка оформления и выдачи заключений об отнесении либо отказе в отнесении продукции, предусмотренной к ввозу в Российскую Федерацию и (или) вывозу из Российской Федерации, к продукции военного назначения».

В качестве инструмента экспортного контроля могут использоваться проверки финансово-хозяйственной деятельности. В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об экспортном контроле» при наличии оснований полагать, что законодательство в области экспортного контроля не соблюдается или соблюдается не в полной мере, ФСТЭК России в качестве специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области экспортного контроля вправе назначать или проводить в пределах своей компетенции проверки финансово-хозяйственной деятельности лиц, осуществляющих внешнеэкономические операции с контролируемыми товарами и технологиями.

При проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности должностные лица ФСТЭК России имеют право:

требовать безвозмездного предоставления любых документов (в том числе банковских и таможенных) и информации, необходимых для выполнения указанными должностными лицами своих функций, и знакомиться с такими документами и информацией;

получать от лиц, финансово-хозяйственная деятельность которых проверяется, справки, объяснения в письменной и устной формах;

получать документы, которые могут свидетельствовать о нарушении законодательства в области экспортного контроля;

составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

вносить предписания, обязывающие лица, финансово-хозяйственная деятельность которых проверяется, устранить выявленные нарушения, а также устанавливать сроки устранения таких нарушений;

осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Проверки, проводимые ФСТЭК России, ее территориальными органами, могут быть выездными и камеральными, плановыми и внеплановыми.

Инструкция по организации и проведению проверок финансовохозяйственной деятельности лиц, осуществляющих внешнеэкономические операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в отношении которых установлен экспортный контроль, утверждена приказом ФСТЭК России от 31 января 2006 г. № 36.

Несмотря на значительное приращение нормативно-правовой базы в области экспортного контроля, эта отрасль законодательства далека от совершенства. Административная реформа, существенно изменившая организационную основу экспортного контроля, привела к тому, что многие из

45

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

ранее принятых нормативных правовых актов нуждаются в переработке и редактировании. Наряду с этим ключевые проблемы современной мировой политики (в том числе иранская и северо-корейская ядерные проекты), новые угрозы и вызовы, на которые предстоит ответить мировому сообществу (в их числе – ядерный и биологический терроризм), заставляют искать более эффективные формы и методы экспортного контроля.

46

Административное право и государственное управление

Централизованная и функциональная децентрализованная публичная администрация в странах Латинской Америки

М. А. Штатина

Конец ХХ – начало XXI в. в подавляющем большинстве государств мира ознаменовались широкомасштабными административными реформами, целью которых стало повышение эффективности государственного аппарата. Задачи управленческих реформ во многих странах схожи. Подчас они даже формулируются одинаково: дебюрократизация, деполитизация, менеджеризм. Но содержание необходимых нововведений трактуется каждым государством по-своему.

Наиболее развитые западные страны, успешно реализовавшие в ХХ в. веберовскую модель рационально-бюрократического государственного управления, проводят постбюрократические реформы, ориентированные на адаптивность государственного аппарата, инновации, представительство различных социальных групп и участие граждан в управлении. 1 Страны Латинской Америки, не сумевшие создать систему рациональной бюрократии, связывают административные реформы с параллельным решением двух сложнейших задач. Им необходимо, с одной стороны, найти пути формирования эффективного профессионального управленческого аппарата, т.е. создания бюрократии в веберовском смысле, а с другой − провести преобразования, направленные на введение в государственное управление небюрократических методов взаимодействия общества и государства.

С 1980-х гг. в большинстве стран Латинской Америки осуществлялся переход от авторитарных методов государственного управления к демократическим. «Сама жесткость латиноамериканских военных режимов 70- х и 80-х годов привела гражданскую элиту и широкую общественность этих стран к признанию самоценности демократии и прав человека».2 Громоздкость государственного аппарата, неспособность избыточных, не поддающихся учету и контролю, государственных структур выполнять новые функции осложняли восстановление демократических институтов и настоятельно требовали кардинальных изменений.

C 1980-х гг. большинство латиноамериканских стран провело два этапа административных реформ.

Реформы первой волны, ориентированные на свободное развитие рыночных отношений и сокращение государственного сектора, стали ответом на кризисные явления в экономике. Осуществлялись радикальные макроэкономические реформы: приватизация, экономическая либерализация, дерегулирование. Функции государства ограничивались и изменялись с

1Об административных реформах в западных странах, см., например.: Мэннин Н Реформа государственного управления: международный опыт / Н. Мэннин, Н. Парисон. – М.: Весь мир, 2003; Barzeley M. Breaking through the Bureaucracy. A New Vision for Managing Government / М. Barzeley, В.J. Armanjani. – Berkeley: University of Carolina Press, 1999.

2Валенсуэла А. Латинская Америка: кризис президентской власти //

http:/www.russ.ru/antology/predely/2-3/dem10.htm

47

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

помощью юридических и финансовых методов. Реформы первой волны были реализованы в условиях чрезвычайной срочности, относительно узким кругом высокопоставленных служащих и серьезного сопротивления со стороны государственного аппарата не вызвали.

Реформы второй волны были направлены на повышение эффективности управления обществом. Они оказались более сложными и дорогостоящими, потребовали преобразования всего государственного аппарата и многих общественных структур. Реформы еще не завершены, но их промежуточным итогом стало изменение отношений между органами и учреждениями внутри государственного аппарата.

На современном этапе в странах Латинской Америки создана сложная система административных органов, состоящая из двух основных звеньев: централизованной (управляемой) и децентрализованной (контролируемой) публичной администрации. К централизованной администрации относятся органы отраслевой и функциональной компетенции, непосредственно управляемые правительством и президентом, ответственные перед ними. В децентрализованную администрацию объединяются относительно самостоятельные строго специализированные органы и учреждения, не управляемые правительством, а лишь контролируемые им по отдельным вопросам. Мы остановимся на вопросах взаимодействия централизованной и функциональной децентрализованной администрации. Проблемы организации и деятельности территориальной (региональной и местной) децентрализованной администрации выходят за пределы нашего исследования.

Ведущие позиции в централизованной публичной администрации латиноамериканских государств занимают министерства (секретариаты).1 Они играют роль системообразующей основы государственного аппарата, в то время как иные центральные управленческие органы специальной компетенции восполняют пробелы в системе управления, помогая решать проблемы, с которыми министерства в силу объективных или субъективных причин справиться не в состоянии.

Министерства выступают в общественных отношениях от имени государства и, действуя в строго определенной зоне ответственности, административной автономией не обладают. Министерства – это объект политико-административного руководства со стороны президента и правительства. Считается, что министерства помогают президенту и правительству в осуществлении исполнительной власти, а министры представляют президента в соответствующей отрасли управления. Так, согласно Закону об исполнительной власти Перу министерства – это административные органы исполнительной власти, которые формулируют политику во вверенной им области управления, координируя ее с региональными правительствами. 2 Органический конституционный закон об общих основах государственной администрации Чили относит, министерства к

1Секретариатами называются центральные отраслевые органы управления в Доминиканской Республике, Гондурасе и Мексике.

2Decreto Legislativo № 560. Ley del Poder Ejecutivo de 1990. Art.19 // Sistema Peruana de Información Jurídica.

48

Административное право и государственное управление

высшим органам, сотрудничающим с Президентом Республики в осуществлении функций руководства и управления определенными отраслями, которым в зависимости от их компетенции соответствуют специфические области деятельности1.

Многие министерства в странах Латинской Америки являются органами отраслевой компетенции и, следовательно, образуются в соответствии с классическим отраслевым принципом: министерство вправе решать все управленческие вопросы и осуществлять все административные функции в одной отрасли управления. Так, по отраслевому принципу образованы министерства: флота – в Мексике; спорта – в Бразилии; рыболовства – в Перу; образования – в Боливии, Гватемале, Панаме, Перу, Чили. Отраслевые министерства, как правило, имеют обширные управленческие полномочия, в том числе по управлению конкретными подведомственными объектами.

Ранее латиноамериканские государства формировали систему министерств, основываясь преимущественно на отраслевом принципе. Создавалось значительное число министерств, название каждого из которых четко обозначало предметную компетенцию соответствующего органа. В настоящее время отраслевой принцип остался системообразующим, пожалуй, лишь в Бразилии и Венесуэле. Так, в Бразилии из 23 действовавших в начале 2007 г. министерств большинство имело отраслевую компетенцию, в том числе министерства иностранных дел, юстиции, обороны, финансов, аграрного развития, транспорта, связи, социального обеспечения, образования, культуры, здравоохранения, спорта, туризма.2

В большинстве государств Латинской Америки отраслевой принцип успешно сочетается с функциональным принципом построения системы министерств. Министерство, имеющее функциональную компетенцию, осуществляет отдельные, строго определенные, управленческие функции в различных областях управления. Функциональный принцип обеспечивает единство подходов к важнейшим управленческим стадиям и циклам, гарантирует координацию исполнительской деятельности в различных сферах управления. Чаще всего соответствующие центральные органы образуются, когда государство считает необходимым сконцентрировать усилия на функциях планирования или координации. Так, в Аргентине действует Министерство федерального планирования, публичных инвестиций и служб, в Бразилии – планирования, бюджета и управления, в Венесуэле и Коста-Рике – планирования, в Чили – планирования и кооперации. В странах Латинской Америки в форме министерств традиционно создавались также контрольнонадзорные органы. Функции прокуратуры в ряде государств до сих пор осуществляет так называемое публичное министерство (Ministerio público). Но, в связи с тем, что в условиях демократизации общество требовало усилить контроль за государственным аппаратом, статус контрольно-надзорных органов во многих странах был изменен. Некоторые государства, подобно Бразилии,

1Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Art.19 . Ley № 18.575 // Diario Oficial de la República de Chile de 5 de diciembre de 1986.

2http://www.odci.gov/cia/publications/chiefs/chiefs25.html

49

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

включив контрольные органы в исполнительную власть, ввели их в состав президентской администрации и тем самым повысили их статус. Другие страны, как Никарагуа, вывели центральные контрольно-надзорные органы из централизованной администрации и предоставили им административную автономию. Венесуэла и Эквадор выделили контрольно-надзорные органы в самостоятельную ветвь государственной власти.

В 1990-х гг. во многих странах наметилась тенденция сокращения числа министерств. Так, перуанский президент Альберто Фухимори в 1992 г. объявил о необходимости уменьшения числа министерств за счет их слияния и перераспределения функций. Глава боливийского государства Санчес де Лосада в первые 100 дней своего правления сократил число министерств с 17 до 10. 1 Как правило, подобные изменения осуществлялись в ходе административных реформ первой волны и были связаны со стремлением руководства уменьшить государственные расходы, создать более простую и контролируемую структуру публичной администрации. В настоящее время общее число министерств в латиноамериканских странах колеблется от 10 в Аргентине до 27 в Венесуэле. В большинстве государств континента действуют всего по 13−14 министерств.

В ряде стран стремление сократить число центральных специализированных органов привело к пересмотру основ формирования министерской системы и переходу от отраслевого к проблемно-целевому принципу организации министерств. При таком подходе перед министерством ставится задача объединения управленческих ресурсов для решения проблемы, требующей постоянного внимания со стороны государства (такой, как обеспечение эффективного развития национальной экономики или сохранение национально-культурной идентичности). В результате сфера деятельности министерства расширяется, и оно начинает контролировать не отдельную отрасль, а целую сферу управления. Пересматриваются и функции центрального органа: расширяются функции планирования, регулирования и координации, а функции распорядительства сокращаются. Так проблемноцелевой принцип приводит к образованию суперминистерств. Бывшие министерства и ведомства, ранее разрешавшие аналогичные или взаимосвязанные проблемы, теряют статус самостоятельных органов и входят в состав нового министерства на правах его подразделений.

Суперминистерствами во многих латиноамериканских странах являются экономические специализированные органы, ответственные за разработку стратегии экономического развития страны: Министерство экономики в Аргентине; Министерство развития, промышленности и внешней торговли в Бразилии; Министерство экономического развития в Колумбии; Министерство торговли и промышленного развития в Мексике; Министерство экономики и финансов в Перу. В социальной сфере функции суперминистерств выполняют министерства: социальной защиты Колумбии; образования, спорта и молодежи Уругвая; образования, культуры и спорта Никарагуа и им подобные органы.

1 См.: Реформы: цифры и факты // Латинская Америка. – 1994. – № 5. – С. 33.

50

Административное право и государственное управление

Произошло перераспределение полномочий центральных органов управления и в административно-политической сфере. Во многих странах управленческие функции в области внутренних дел и юстиции были вверены одному органу, в результате чего в Боливии, Гватемале, Мексике, Никарагуа и Сальвадоре образованы министерства правительства (de Gobierno); в Эквадоре – Министерство правительства и политики, в Венесуэле и Гондурасе – министерства внутренних дел и юстиции; в Панаме – Министерство правительства и юстиции.

Создание суперминистерств помогает ориентировать государственный аппарат на решение стратегических вопросов, преодолеть ведомственные барьеры и снизить конкуренцию управленческих органов, способствует экономии материальных, людских и финансовых ресурсов. Не случайно поэтому проблемно-целевой принцип считается наиболее перспективным для построения эффективного государственного аппарата. Однако система суперминистерств имеет и недостатки: центр принятия управленческих решений отдаляется от объекта управления, что всегда таит в себе опасность принятия ошибочных административных решений. Чтобы свести к минимуму этот недостаток, при введении проблемно-целевого принципа построения министерств необходимо перераспределить функции, полномочия и предметы ведения всех органов межотраслевого и отраслевого управления.

Вбольшинстве стран Латинской Америки проблемно-целевой принцип пока играет лишь субсидиарную роль при построении системы министерств. Представляется, что в современных условиях, когда правительствам не удается добиться консолидации политических сил, сложно так определить приоритеты развития, чтобы они были приняты населением в качестве национальных целей.

Врезультате система министерств перестраивается в соответствии не со стратегическими задачами управления, а с тактическими установками политических лидеров. Пожалуй, лишь в Аргентине проблемно-целевой принцип стал основой формирования системы центральных административных органов. Каждое из десяти федеральных министерств (обороны; внутренних дел; международных отношений, международной торговли и культов; юстиции

иправ человека; экономики и производства; планирования, публичных инвестиций и служб; социального развития; здравоохранения; образования и культуры; труда, занятости и социальной безопасности) нацелено на решение важнейших общественных проблем.

Всвязи с появлением суперминистерств министерское звено получило дополнительные полномочия по вопросам стратегического управления и стало освобождаться от обилия распорядительных полномочий по текущему управлению подведомственными объектами. Со второй половины XX в. расширились политические функции министерств, касающиеся планирования соответствующей отрасли хозяйства и подготовки законопроектов на длительную перспективу. Показательны в этом отношении функции министерств, установленные Законом Никарагуа 1998 г. «Об организации, компетенции и процедурах исполнительной власти». Никарагуанские министерства должны исполнять и обеспечивать исполнение норм,

51

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

установленных законом; формулировать и предлагать Президенту Республики политику соответствующей отрасли управления; формулировать и предлагать Президенту проекты законов, декретов, регламентов, соглашений, резолюций и приказов; контрасигновать декреты и положения о согласовании, как это определено в ст. 151 Конституции; формулировать, предлагать, координировать и направлять планы работы и бюджеты министерства и подведомственных предприятий; проводить с помощью компетентного органа решения, касающиеся технического и финансового сотрудничества министерства и отрасли, ратификацию или присоединение к конвенциям и другим юридическим международным документам. 1 Функции стратегического управления подчеркиваются и в венесуэльском Органическом законе о публичной администрации: министерства уполномочены формулировать, принимать, инициировать и развивать политику, стратегию, генеральные планы, программы и проекты по вопросам своей компетенции2.

Министерства латиноамериканских государств строят свою работу по всем правилам бюрократической организации труда, предполагающим строго определенную специализацию органов, четкую регламентацию прав и обязанностей всех работников, иерархические связи и формализацию основных процедур.

Законодательство весьма детально определяет структуру министерств, указывая место каждого подразделения в строгой иерархической системе. Так, в Декрете № 4.276 от 12 февраля 2006 г. иерархия министерских органов в Венесуэле представлена следующим образом: кабинет министра – кабинеты вице-министров (заместителей министров) – генеральные дирекции – линейные дирекции – отделы 3 . Закон об исполнительной власти Перу 1990 г. устанавливает (ст. 46−49), что министерскими органами являются линейные отраслевые управления, два функциональных управления – внутреннего контроля, планирования и бюджета, а также генеральные директораты, разрабатывающие технические нормативы в соответствующих секторах министерской деятельности.

Структурные подразделения министерств в каждой стране называются по-своему, но принципы организации министерской деятельности едины. Всюду выстраивается две подсистемы иерархических подразделений: одна – по внутриотраслевому (линейные подразделения), другая – по функциональному признаку. Если к ведению министерства отнесены сразу несколько отраслей экономики, то для управления каждым сектором назначается соответствующий заместитель министра (вице-министр).

Практика свидетельствует, что функции политического руководства и оперативного управления внутри министерства разграничиваются. Политическим руководителем и юридически, и фактически является министр.

1Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo. Art.16. Ley No.290 del 27 de marzo 1998 // Gaceta No.102 del 3 junio 1998.

2Ley Orgánica de la Administración Pública. Art.60 // Gaceta Oficial, № .37.305 de 17 de octubre de 2001.

3Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central. Decreto No.4.276 de 13 de febrero de 2006 // Gaceta Oficial No. 38.386 de 23 de febrero de 2006.

52

Административное право и государственное управление

Он имеет право делегировать свои полномочия непосредственным подчиненным, сохраняя за собой всю полноту ответственности. В некоторых странах законодательство прямо устанавливает, какие полномочия не подлежат делегированию. Так, в соответствии со ст. 60 Органического закона о публичной администрации Венесуэлы не могут быть делегированы полномочия: по принятию нормативных актов; осуществляемые в порядке делегирования; по своей природе либо по конституционным или законодательным основаниям не допускающие делегирования. Министры обычно передают полномочия, связанные с текущим, рутинным управлением, руководителю генерального секретариата (или заместителю министра, выполняющему соответствующие функции). В связи с этим управление процессом реализации министерских функций, как правило, распределяется между министром и генеральным секретарем.

Генеральный секретарь министерства – функционер гражданской службы. Он обеспечивает должное функционирование всех подразделений министерства, направляет техническую работу его отделов и служб, консультирует министра по вопросам состояния дел в отрасли, контролирует надлежащее использование финансовых средств, материальных и людских ресурсов. Главы наиболее крупных внутренних подразделений министерства непосредственно подчиняются генеральному секретарю и только через него – министру. Так, в Перу согласно ст. 10 Декрета-закона № 25993 «О секторе юстиции» генеральный секретарь Министерства юстиции помогает министру и вице-министру в решении технико-административных задач, координирует работу органов министерства, руководит ведением документации и архивами министерства, а также отвечает за связи с общественностью. В большинстве случаев генеральный секретарь играет главную роль в руководстве текущей работой министерства, поскольку он благодаря значительному стажу работы на управленческих должностях в министерстве как никто другой разбирается в технике руководства данной отраслью.

Министры как политические назначенцы сменяют друг друга довольно часто. Непрерывность и преемственность работы центрального специализированного органа обеспечивает генеральный секретарь министерства. Разделение управленческих функций между министром и генеральным секретарем позволяет обеспечить относительно стабильное функционирование центрального специализированного органа, создать для него такие условия деятельности, которые позволяют сохранить управляемость даже при глубочайших политических кризисах.

В связи с важнейшей ролью профессионального управления, которую оно играет в министерствах, можно говорить о существовании так называемого министериализма в странах Латинской Америки – о руководстве министерством, осуществляемом бюрократией, несменяемыми государственными служащими. Министериализм обеспечивает определенную автономию министерств на практике (хотя это и не признается законодательством), относительную независимость служащих министерства от политического руководства. Так, в конце 1980 – начале 1990-х гг. в Перу шесть

53

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

раз менялись министры экономики, но фактическая политика министерства оставалась неизменной.

В условиях проведения административных реформ такая самостоятельность министерств часто бывает нежелательной, поэтому в некоторых странах предпринимаются попытки усилить роль политического лидерства в министерствах, создать новые административные должности высшего ранга. В федеральных министерствах Бразилии, например, оперативным руководителем центрального отраслевого органа наряду с генеральным секретарем признается глава обслуживающего персонала. Он осуществляет политическую координацию действий руководителей министерских подразделений, контролирует документацию, отвечает за подбор министерских назначенцев, их добросовестную и квалифицированную работу.1

Организационная и функциональная дифференциация политического руководства и оперативного управления на уровне центральных отраслевых органов приводит к внешне противоречивой закономерности. С одной стороны, система министерств постоянно модифицируется и является одним из наиболее изменяемых элементов публичной администрации. С другой стороны, бюрократическая министерская система как определенная форма управления не только является постоянным атрибутом государственного аппарата, но и оказывает консервативное, стабилизирующее воздействие на всю публичную администрацию. Она стала самовоспроизводящейся и подверженной минимальным сущностным изменениям моделью. Структурные элементы системы министерств неустойчивы и подвержены частым перестройкам. С учетом политических требований момента упраздняются одни и создаются другие министерства; они то объединяются, то разукрупняются. Но функционально министерская система на редкость устойчива и незаменима. Методы и принципы ее деятельности, а также формы реализации политических решений сохраняются и имеют тенденцию к непрерывному воспроизводству.

На особенности организации труда в министерствах латиноамериканские административисты указывают постоянно, отмечая, подобно эквадорцу Х. Валенсии, прежде всего отрицательные черты. Примат в правовой регламентации политических аспектов над технико-организационными, создание новых структурных подразделений без должного обеспечения их материальными ресурсами и квалифицированными кадрами – вот главные управленческие ошибки, которые, по мнению эквадорского исследователя, боровшегося за реформирование Министерства труда, препятствуют эффективной работе государственного аппарата. 2 С этими и подобными замечаниями соглашаются как политики, так и практики, ориентирующиеся на комплексный подход к реформированию публичной администрации. Но представляется, что сама специфика министерского труда, призванного формировать и поддерживать управленческую систему, не способствует

1См. об этом: Wesson R., Fleischer D.V. Brazil in transition. – N.Y., 1983. – P. 76.

2Cм.: Valencia H. Los servicios administrativos nacionales del trabajo.– Quito, 1960. – P. 6.

54

Административное право и государственное управление

быстрой, вслед за изменившимся политическим курсом правительства, перестройке деятельности министерств.

Попытки отказаться от бюрократических форм организации министерского труда и принципиально перестроить управление в органах централизованной администрации, как правило, оказывались неудачными и приводили к краху многие административные реформы в латиноамериканских странах. Более плодотворными были те трансформации, в ходе которых не разрушалась система управления, а дополнялась новыми управленческими структурами.

Министерское звено управления включается в государственный аппарат через систему вертикальных связей: правительство – министерство – подчиненные органы. При министерствах образуются различные учреждения, службы, предприятия, являющиеся объектами регулирующего министерского воздействия. Часть полномочий министерства может в порядке делегирования передаваться этим структурам. Так, в Венесуэле подчиненные министерствам ведомства работают в субъектах федерации, а Президент Республики, действуя в Совете министров, создает в качестве деконцентрированных учреждений подведомственные министерствам автономные службы без статуса юридического лица. При этом Президент в соответствующем декрете указывает компетенцию служб, источники их доходов, степень бюджетной, административной и финансовой самостоятельности, специальные механизмы контроля1. Таким образом, министерства образуют строго централизованные замкнутые управленческие системы.

Корпоративную замкнутость «вертикального» министерского управления многие латиноамериканские правительства пытаются преодолеть путем введения в государственный аппарат функциональных «горизонтальных» звеньев централизованной администрации.

Функциональные органы, имеющие неминистерский статус, обеспечивают единство государственного аппарата, устанавливая горизонтальное взаимодействие отраслевых органов на определенном этапе реализации государственной политики, непосредственно связанном с той или иной стадией управленческого цикла – прогнозированием, организацией, координированием или контролем2. Функциональные межотраслевые органы создаются прежде всего в том случае, когда механизм осуществления правительственной политики требует согласованных действий по наиболее сложным вопросам. Как указывалось в российской литературе, «функциональные органы как раз и призваны усилить горизонтальные, межотраслевые связи и тем самым, хотя бы частично, компенсировать отсутствие или слабость координирующего и управляющего центра в государственном секторе»3.

55

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

В настоящее время в латиноамериканских государствах создана разветвленная система функциональных органов. В некоторых странах (Мексике, Колумбии) ведущими органами этого типа являются административные департаменты, которые даже по названию выделяются из других звеньев централизованной администрации. Они имеют особый правовой статус, позволяющий давать обязательные указания всем отраслевым органам по определенному кругу вопросов своей компетенции и контролировать выполнение отдельных правительственных программ. Так, в Колумбии административные департаменты управляют службами Президента, а также планированием, безопасностью, гражданской службой, транспортом, интендантствами и комиссариатами, статистикой и кооперативами, 1 т.е. занимаются управлением такими важнейшими сферами государственной политики, как подготовка общенациональных планов, финансирование, распределение материальных и людских ресурсов. Административные департаменты подчинены непосредственно Президенту и потому статус их довольно высок. Однако если учитывать особенности принятия политикоадминистративных решений в этой стране, то оценить положение административных департаментов можно иначе. Президент, рассматривая вопросы в сферах компетенции этих органов, вовсе не обязан учитывать мнение их руководителей и вправе самостоятельно решить любой вопрос. В связи с этим оправданна позиция тех латиноамериканских ученых, которые полагают, что в процессе выработки политических решений административные департаменты осуществляют технико-управленческие функции2.

Типичную для стран Латинской Америки эволюцию административных департаментов можно проследить на примере Мексики. Там административные департаменты были задуманы как не связанные с политической борьбой специализированные органы, профессионально выполняющие поставленные перед ними задачи. Но по мере развития управления деятельность административных департаментов приобретала все более явно выраженный политический характер. Закон о государственных секретариатах 1935 г. ввел глав исполнительных департаментов в состав Совета министров и предоставил им право контрасигнатуры президентских актов. Органический закон о федеральной публичной администрации 1977 г. вслед за поправками к Конституции Мексиканских Соединенных Штатов установил, что руководители административных департаментов так же, как государственные секретари (министры), «после открытия очередных сессий отчитываются перед Федеральным Конгрессом о состоянии дел в соответствующих отраслях».3 Из всех черт, изначально характерных для этих функциональных органов Мексики, в настоящее время сохранилось, пожалуй, лишь их строгое подчинение Президенту.

1См.: Santa E. Instituciones políticas de Colombia. – Bogotá, 1981. – P. 114−115; Libardo Rodrigues R. Estructura del poder público en Colimbia. – Bogotá, 1984. – P. 22.

2См. об этом, например: Santa E.P. – P. 115.

3Цит. по: Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. – М., 1986. - 222.

56

Административное право и государственное управление

Надминистерские функциональные органы в латиноамериканских странах фактически, а иногда и формально включаются в структуры президентской власти. Это положение противоречит важнейшей тенденции, наметившейся в условиях демократизации, – тенденции ограничения единоличных полномочий президента. Чтобы разрешить возникшее противоречие, во многих странах Латинской Америки в последние годы проводится унификация правового статуса центральных органов управления специальной компетенции. Ранее правовое положение административных департаментов во многом отличалось от статуса министерств, а руководители департаментов, в отличие от министров, не имели права контрасигнатуры и не должны были давать обязательных отчетов парламенту. Но в Мексике с 1974 г., а в Колумбии с 1991 г. полномочия центральных отраслевых и функциональных органов управляемой администрации были уравнены. Теперь они имеют равные права во взаимоотношениях с президентом и парламентом. Нововведения направлены прежде всего на повышение ответственности функциональных органов и усиление парламентского контроля за деятельностью публичной администрации. Считается, что новое распределение политико-административных полномочий между ведущими звеньями государственного аппарата препятствует процессам концентрации власти.

В странах Латинской Америки создаются и другие функциональные органы управления, но они либо включаются в состав контролируемой администрации, либо подчиняются министерствам и выполняют функции органов суботраслевого управления.

Применение функционального принципа организации государственного аппарата в странах Латинской Америки обусловлено не только, а порой и не столько техническими, сколько политическими задачами. Часто функциональные органы создаются в целях ослабления политических разногласий в правящих кругах. В таких случаях образование новых функциональных органов приводит к разбуханию государственного аппарата, обостряя и без того сложную проблему нехватки финансовых средств.

Чтобы добиться эффективности публичной администрации, недостаточно обеспечить координацию работы ее различных звеньев. Публичная администрация действует слаженно в том случае, когда достигнуто взаимопонимание между государственным аппаратом и обществом. В связи с этим во многих латиноамериканских странах создаются межведомственные корпоративные советы и комитеты для обеспечения прямых связей государственных органов с общественными структурами. Задача таких советов и комитетов – согласование проектов управленческих решений с представителями наиболее активных социально-политических структур. Так, в соответствии со ст. 89 Конституции Бразилии высшим консультативным органом Президентства является Совет Республики. В его состав входят: Вицепрезидент, председатели палат Национального Конгресса (Палаты депутатов и Федерального сената), главы правительственного большинства и оппозиции в Палате депутатов и Федеральном сенате, министр юстиции, а также шесть бразильских граждан по рождению старше 35 лет, двое из которых назначаются

57

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Президентом, по двое избираются Федеральным сенатом и Палатой депутатов на три года. Президент может приглашать на заседания Совета государственных министров, если Совет рассматривает вопросы, относящиеся к их полномочиям.

Подобные советы образуются для разработки правительственных программ и подготовки заключений по ним. Они способствуют осуществлению одной из первых стадий подготовки политико-административных решений, причем до последующих этапов управленческого действия, как правило, не допускаются. Межминистерские советы и комитеты являются консультативными, совещательными учреждениями и не располагают самостоятельными государственно-властными полномочиями. Их решения имеют характер рекомендаций и претворяются в жизнь только после принятия другими административными органами. Однако значение таких совещательных учреждений чрезвычайно велико, ведь они способствуют обеспечению единства общественного и государственного управления. Представители высших эшелонов государственного аппарата имеют возможность, с одной стороны, получать важную информацию непосредственно от делегатов различных социальных групп и корректировать свои позиции с учетом общественного мнения, а с другой – информировать представителей общественности о предстоящих правительственных программах. Как только закончится официальная процедура принятия этих программ, их исполнение уже будет идеологически и организационно подготовлено.

Данная форма так называемой корпоративной демократии, по сути, является институализированным лоббизмом. Воздействие общественных групп на высшие государственные органы канализируется официальными структурами, контролируется и направляется ими. Тем самым снижается уровень конфликтного противостояния в обществе, обеспечивается более стабильная работа государственного аппарата.

Корпоративные совещательные учреждения создаются на всех управленческих уровнях. В настоящее время множество подобных советов и комитетов образуется при министерствах. Министерские советы должны способствовать подготовке сбалансированной и обоснованной государственной политики и могут участвовать в контроле за осуществлением отраслевых программ. Так, при колумбийском Министерстве национального образования создаются: Верховный совет сектора образования и контроля за качеством, а также Национальный совет перспектив развития образования. Первый является совещательным учреждением при министре, второй – исследовательским центром при заместителе министра национального образования1 . В Перу в соответствии с Законом об исполнительной власти каждое министерство образует консультативную комиссию, в состав которой входят от 6 до 12 высококвалифицированных специалистов данной области (ст. 44).

Другим методом совершенствования деятельности государственного аппарата в латиноамериканских странах считается последовательное внедрение

1 См.: Ley No.24 de Febrero 11 de 1988. Art. 17–21.

58

Административное право и государственное управление

принципов децентрализации, прежде всего за счет создания функциональных децентрализованных учреждений. Эти своеобразные звенья публичной администрации подключены к работе государственного аппарата и в законодательстве объединяются понятиями контролируемой, децентрализованной или парагосударственной администрации.

Децентрализованные учреждения создаются либо для помощи министерствам, либо для замены централизованных структур, скомпрометированных перед обществом. В первом случае автономные организации дополняют деятельность государственного аппарата в соответствующей сфере управления, во втором – вытесняют органы централизованной администрации и, когда требуются неполитические методы руководства, выступают от имени всего общества во взаимоотношениях с частными лицами.

Учреждения контролируемой администрации образуются прежде всего в экономической и социальной областях. В законодательстве Бразилии, например, выделены следующие виды децентрализованных органов: 1) государственные учреждения регулирования экономики; 2) государственные транспортные корпорации; 3) органы социального обеспечения; 4) организации

В экономической области на правах децентрализованных учреждений действуют структуры, занимающиеся как управленческой, так и хозяйственной деятельностью. Управленческие структуры, например Национальная служба санитарии и качества сельскохозяйственных продуктов питания или Управление по регулированию в электроэнергетике Аргентины, имеют статус автономных учреждений. К другому виду функциональных децентрализованных организаций отнесены государственные предприятия и предприятия с преобладающим государственным участием. В соответствии со ст. 46 Органического закона о федеральной публичной администрации Мексики в контролируемую публичную администрацию входят предприятия с преобладающим государственным участием, удовлетворяющие одному из следующих требований: не менее 50% их общественного капитала принадлежит Федеральному правительству, правительству Федерального округа, децентрализованному учреждению, другому предприятию с преобладающим государственным участием, либо национальному кредитному учреждению, национальной вспомогательной организации кредита, национальному страховому или залоговому учреждению или фидейкомиссу; в их учреждающих документах предусмотрены акции специальной серии, подписываемые только Федеральным правительством; Федеральному правительству принадлежит право назначать членов руководящих органов таких предприятий.

1 См.: Melo das Chagas F. Instituciones de Direito público e privado. São Paulo, 1973. – P. 133.

59

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Действующие в социальной области публичные фонды, учреждения социального страхования, здравоохранения, образования, искусства и науки, а также организации, регулирующие деятельность лиц свободных профессий, имеют правовую форму публичных либо государственных учреждений или организаций.

Децентрализованные учреждения создаются и в административнополитической управленческой сфере. Так, в Колумбии при Министерстве национальной обороны действуют: жилищное управление; ротационные фонды армии, военно-воздушных сил, национальной полиции; военный клуб. Министерству внутренних дел и юстиции Колумбии приписаны: Национальный фонд пенитенциарных учреждений, Автономный институт кассы пенитенциарных работ, Институт социального прогнозирования технического персонала судебной политики. 1 Эти децентрализованные учреждения не имеют права выполнять административно-политические функции государства, они занимаются социально-экономическими вопросами.

Подавляющее большинство децентрализованных учреждений образуется «сверху», на основе актов делегирования, когда государственные органы передают автономным организациям свои функции или полномочия. Но возможен иной путь формирования децентрализованных учреждений – «снизу», когда общественные организации сами берутся за осуществление функций управления, и государственное вмешательство в данную сферу становится излишним. Государство в таком случае лишь признает за действующими общественными структурами права самоуправления. Так могут формироваться саморегулируемые организации, осуществляющие регулирование общественных отношений на основе самоорганизации, без непосредственного вмешательства государства 2 . Но в странах Латинской Америки стихийное, без участия государства, образование саморегулируемых организаций допускается крайне редко. Чтобы сильная организация саморегулирования возникла самостоятельно, недостаточно желания наиболее активных участников регулируемых общественных отношений. Необходимо, чтобы государство допускало самостоятельное структурирование гражданского общества. Поскольку в начале XXI в. даже после десятилетия демократизации в большинстве латиноамериканских государств функционирует политический режим управляемой демократии, образование децентрализованных учреждений «снизу» является исключением.

Децентрализованные учреждения в странах Латинской Америки функционируют на различных уровнях управления: национальном, региональном и местном.

Общенациональные учреждения контролируемой администрации, как правило, создаются на основе актов парламента. Так, Политическая конституция Республики Коста-Рика 1947 г. в редакции 1968 г. определила, что автономные учреждения образуются Законодательным собранием при

1Decreto No.2218 de 1984 // Compilacion de disposiciones legales. Ministerio de Defensa Nacional. T. 24, 1984. – Bogotá, 1986. – P. 481−482.

2См. об этом, например: Холл Х., Симпсон Р. О саморегулировании. – М.: ТАСИС, 2002. – С. 6−7.

60

Административное право и государственное управление

поддержке не менее двух третей голосов депутатов, включенных в его списочный состав. Аналогичные положения содержит также Конституция Гондураса 1982 г.

Ст. 142 Конституции Венесуэлы 1999 г. воспроизвела положения действовавшего ранее федерального законодательства: «Автономные учреждения могут создаваться только законом». Естественно, эта норма ослабляет позиции исполнительной власти, затрудняет создание новых децентрализованных структур. Фактически же парагосударственные образования в Венесуэле зачастую учреждались в обход установленных законодательных процедур. Административными полномочиями по созданию децентрализованных учреждений в порядке субделегирования наделялись не только министерства, но даже торговые общества и гражданские ассоциации, деятельность которых регулировалась нормами частного права 1 . Хотя юридически они не имели статуса учреждений публичной администрации, выполняемые ими функции приравнивали их к автономным административным органам. Складывалась абсурдная с юридической точки зрения ситуация: публичные децентрализованные учреждения образовывались субъектами частного права. Более жесткий контроль за процедурой делегирования во время правления У. Чавеса позволил изменить эту практику. Но от однозначного решения вопроса о создании автономных учреждений действующее законодательство все же отказалось. Основываясь на положениях п. 8 ст. 236 Конституции, предоставляющей возможность Президенту Республики в рамках делегированных ему Национальным конгрессом полномочий принимать акты, равные по силе закону, Органический закон о публичной администрации2 установил: автономные учреждения могут создаваться национальным законом, законом штата или ордонансом (ст. 95); государственные предприятия и государственные организации учреждаются Президентом Республики, действующим в составе Совета министров, губернатором или алькальдом, в зависимости от уровня деятельности государственного предприятия или организации (ст. 101, 109); государственные ассоциации и гражданские общества создаются декретом Президента Республики либо резолюцией высшего органа управления ассоциации или общества (ст. 114). Однако теперь ни министерства, ни другие специализированные структуры создавать децентрализованные учреждения не могут, поскольку такое субделегирование запрещено законом (подп. 3 и 4 ст. 35 Органического закона о публичной администрации).

В ряде латиноамериканских стран закон прямо наделяет главу государства полномочиями по созданию децентрализованных учреждений. Так, в соответствии с мексиканским законодательством децентрализованные учреждения образуются на основе постановлений Федерального Конгресса либо в соответствующих случаях Федеральной исполнительной властью. 3 В

1См.: Brewer–Carias A.R. Derecho administrativo. T. 1. – Caracas, 1981. – P. 367.

2Ley Orgánica de la Administración Pública // Gaceta Oficial No.37.305 de 17.10.2001.

3См: Ст. 45 Органического закона о Федеральной публичной администрации // Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1986. – С. 262.

61

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Аргентине из 70 действующих на федеральном уровне децентрализованных учреждений 42 были образованы на основе положений законов, 18 – декретами Президента, 10 – актами делегированного законодательства1.

Стремление латиноамериканского законодателя вывести вопрос об образовании парагосударственных структур на высший политический уровень оправданно. Децентрализованные учреждения составляют основу государственного сектора латиноамериканских стран. Они способны точно учитывать потребности оперативного управления, представляют собой наиболее гибкое звено публичной администрации и потому считаются главным и ведущим инструментом проведения административных реформ. Контролируемой администрации поручается исполнение ведущих социальноэкономических программ, осуществление связей государства с частным сектором. Действуя самостоятельно, децентрализованные учреждения фактически становятся влиятельной политической силой (хотя собственно политическими правами юридически не наделяются). В связи с этим решение вопроса об учреждении автономных, парагосударственных органов не признается внутренним делом исполнительной власти и не всегда доверяется единолично даже Президенту.

Количество децентрализованных учреждений государственного сектора в течение последнего столетия неизменно увеличивалось. В Мексике действуют более 800 парагосударственных структур, в Аргентине более 70 децентрализованных учреждений общенациональной компетенции, в Колумбии

– более 100. В Венесуэле в соответствии с Декретом № 1.127 от 2001 г. в ведении 14 федеральных министерств находились 118 децентрализованных учреждений2.

Быстрое расширение контролируемой администрации привело к дополнительным сложностям в обеспечении единства государственного аппарата, а также заметно уменьшило роль министерского звена управления. Поскольку децентрализованные учреждения успешно противостоят строго централизованной министерской бюрократии и создают своеобразную дихотомию в государственном аппарате, законодательство латиноамериканских стран предусматривает специальные ограничения, которые должны, с одной стороны, препятствовать разбуханию автономной администрации, а с другой – предоставлять возможность эффективного контроля ее деятельности. Так, Политическая конституция Республики Гондурас 1982 г. установила, что децентрализованные учреждения создаются специальным законом, когда есть гарантии: большей эффективности управления в национальных интересах; удовлетворения общественных нужд, не связанного с целью извлечения выгоды; большей эффективности в выполнении задач, стоящих перед публичной администрацией; экономической и административной целесообразности расходов на их деятельность, получения ожидаемой

1Подсчитано автором по: http://www.sgp.gov.ar./dno/index.htm

2Подсчитано автором: Decreto con rango y fuerza de Ley sobre adscripción de institutos autónomos, empresas del Estado, fundaciones, asociaciones y sociedades civiles del Estado, a los órganos de la Administración Central // Gaceta Oficial No.37.126 de 27.01.2001.

62

Административное право и государственное управление

полезности, рентабельности либо предполагаемой экономии; исключительности их компетенции, чтобы не возникало дублирования функций с уже существующим органом управления; надлежащего использования имущества и ресурсов государства, его участия в тех областях экономической деятельности, которые оно сочтет необходимыми для социального прогресса и всеобщего благосостояния.1

Компетенция каждого децентрализованного учреждения подробно прописывается в акте о его создании и определяется на основе принципа позитивного регулирования: «разрешено лишь то, что прямо предписано». Этот подход характерен для закрепления компетенции любой децентрализованной структуры и является необходимым условием административной автономии. Однако если для территориальных децентрализованных органов (муниципальных или региональных) латиноамериканское законодательство устанавливает конкретные полномочия, то функциональным автономным учреждениям оно передает те или иные функции управления. В этом выражается сама суть функциональной децентрализации, не допускающей мелочного регламентирования. Такой подход таит в себе опасность разбалансированности государственного аппарата и даже потери качеств управляемости, с чем неоднократно встречались многие латиноамериканские страны.

В настоящее время законодательство стремится компенсировать отсутствие детальной регламентации четким указанием на цели деятельности каждого децентрализованного учреждения. Так, в соответствии со ст. 96 Органического закона о публичной администрации Венесуэлы национальный закон, закон штата или ордонанс, создавая автономное учреждение, должны точно указать его цель, компетенцию и виды деятельности, которым оно может заниматься. Статья 46 Федерального закона о парагосударственных учреждениях Мексики предписывает, что цели деятельности парагосударственных структур должны быть конкретизированы в отраслевых программах, подготовленных соответствующим государственным координационным органом2.

Возможен иной подход к закреплению компетенции функционального децентрализованного учреждения: предоставление ему полномочий ad hoc для реализации конкретной правительственной программы. В таком случае децентрализованная структура образуется как временная организация, и в соответствующих правовых актах определяются не только цели и задачи ее деятельности, но и конкретные результаты, которых необходимо достичь за соответствующий период.

При построении контролируемой администрации используется как отраслевой, так и функциональный принцип. Децентрализованные учреждения могут наделяться внутриотраслевой компетенцией, и тогда они подпадают под контроль определенного министерства или, по распространенной в

1Constitución de la República de Honduras. – Tegucigalpa, 1982. См. также: Конституции государств Америки. Т.1. – М., 2006. – С. 293–294.

2Ley Federal de las entidades paraestatales // http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/tcfed/114htm?s=

63

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

латиноамериканском регионе терминологии, приписываются к тому или иному министерству. Если децентрализованные учреждения получают межотраслевые функции, то им может быть предоставлен статус надминистерских органов. Кроме того, в связи с переходом к проблемно-целевому принципу формирования министерств автономным учреждениям стали предоставляться полномочия в определенной отрасли управления. Однако среди всех видов децентрализованных учреждений количественно преобладают внутриотраслевые структуры.

Автономные парагосударственные учреждения можно классифицировать в зависимости от осуществляемых ими функций на: регулирующие, координирующие, распределяющие, контролирующие и юрисдикционные.

Регулирующие учреждения, такие как Мексиканская комиссия по регулированию землевладений, имеют полномочия по подготовке и принятию административных актов, устанавливающих определенные стандарты в конкретной управленческой области. Они образуются в тех случаях, когда общество и государство заинтересованы в неполитическом регулировании сложных проблем.

Статус децентрализованных регулирующих учреждений могут иметь саморегулируемые организации, защищающие профессиональные интересы определенных категорий лиц. Они самостоятельно регулируют деятельность лиц свободных профессий (адвокатов, нотариусов, журналистов), могут создаваться так же, и как внутриотраслевые структуры управления, для установления общих правил деятельности участников рынка, производящих схожие товары и услуги.

Однако большинство регулирующих учреждений имеет иную правовую форму и относится к организациям со-регулирования. В отличие от органов централизованной администрации, с одной стороны, и саморегулируемых организаций, с другой, они должны не просто отражать позицию участников регулируемых отношений, а находить сбалансированные решения, учитывающие интересы и государства, и общества, и частных лиц. Регулирование общественных отношений в таких случаях осуществляется представителями всех заинтересованных сторон совместно: представителями государства, общественных организаций, социальных групп, бизнеса и т.д. Задача со-регулирующих учреждений – выработать правила, приемлемые для всех заинтересованных сторон.

Координирующие децентрализованные учреждения, как правило, должны организовывать совместную работу государственных и частных структур, направленную на достижение установленных целей. Они нередко отвечают за успешное развитие того или иного региона. Так, в задачи Венесуэльской корпорации Гуайаны входят обеспечение комплексного и целостного развития региона, эффективное использование и воспроизводство его природных ресурсов, координация деятельности публичных и частных организаций национального, регионального и местного уровней 1 . Децентрализованные

1 См.: Estatuto orgánico del desarrollo de Guayana // Gaceta official No.5.561 de 28.10.2001. – Art. 4.

64

Административное право и государственное управление

учреждения могут наделяться координационными функциями и для стимулирования перспективных форм экономической деятельности. В этом отношении типична Корпорация развития малых и средних предприятий в Аргентине, созданная в соответствии с законом № 20568 еще в 1974 г. и уполномоченная обеспечивать технико-экономическое, финансовое, торговое и административное развитие малых и средних предприятий в промышленности, горнорудной, агропромышленной и других производственных отраслях, а также в сфере торговли и обслуживания.1

Контролирующие децентрализованные учреждения создаются в ряде латиноамериканских государств (Аргентина, Колумбия, Эквадор) в форме суперинтендантств. Так, согласно ст. 222 Конституции Республики Эквадор «суперинтендантства являются техническими учреждениями, обладающими административной, экономической и финансовой автономией и правами юридического лица публичного права, наделенными полномочиями контролировать публичные и частные учреждения, чтобы экономическая деятельность и оказываемые ими услуги осуществлялись в соответствии с законом и общими интересами». 2 В Колумбии для надзора и контроля за выполнением правительственных программ в частном секторе создаются суперинтендантства: нотариата и регистра; банков; контроля и обмена; промышленности и торговли. Суперинтендантство банков, например, компетентно осуществлять надзор за деятельностью в стране национальных и международных банков.

В контролируемую администрацию могут включаться также юрисдикционные, квазисудебные органы, полномочные рассматривать определенные категории административных споров. Так, в Аргентине при Министерстве промышленности действует Национальный трибунал защиты компетенции, при Министерстве экономики – Национальный налоговый трибунал.

Децентрализованные учреждения основывают свою деятельность на принципах автономии: им предоставлена имущественная, финансовая и административная самостоятельность. Так, в соответствии со ст. 125 Конституции Республики Никарагуа «университеты и высшие технические учебные заведения наделены правом академической, финансовой, структурной и административной автономии в соответствии с законом. Они освобождаются от уплаты любых налогов, включая региональные и муниципальные. Их имущество и источники доходов не могут являться объектом вмешательства, экспроприации и ареста, за исключением случаев, когда необходимость совершения указанных действий вытекает из гражданских, торговых и трудовых договоров» 3 . Децентрализованные учреждения имеют собственное имущество, выделенное из государственного имущества, свой бюджет и собственные источники доходов, которые лишь частично поступают из национального, регионального или местного бюджета. Так, имущество

1Текст закона опубликован в: Beladrich N.O. El Parlamento suicida. – Buenos Aires, 1980. – P. 95.

2Цит. по: Конституции государств Америки. Т. 3. – С. 1141.

3Цит. по: Конституции государств Америки. Т. 1. – С. 606.

65

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Венесуэльской корпорации Гуайаны составляют: имущество и права любой природы, предоставленные законом о создании Корпорации; поступления, предусмотренные Законом о бюджете; имущество, права и обязанности любой природы, приобретенные в результате осуществления деятельности Корпорации; ежегодные платежи опекаемых предприятий1; платежи и дотации публичных и частных организаций2.

Децентрализованные учреждения вправе самостоятельно решать вопросы собственной компетенции, руководствуясь только законом. Этот формула прямо закреплена в Конституции Гондураса: «Поскольку децентрализованные учреждения независимы в исполнении своих функций и управлении, они самостоятельно регламентируют свою деятельность в соответствии с законом»3.

Правовая природа функциональных децентрализованных учреждений публичной администрации, как правило, двойственна. Во-первых, они являются административными органами в той мере, в какой обладают управленческими, исполнительно-распорядительными полномочиями. Вовторых, большинство из них также имеет статус хозяйственных организаций, поскольку они могут заниматься непосредственной производственной или коммерческой деятельностью (что для органов централизованной администрации в странах Латинской Америки, как правило, запрещено) или оказывать платные публичные услуги. Вопросы, касающиеся властноуправленческих полномочий контролируемой администрации и отношений ее с государственным аппаратом, регламентирует административное право. Рыночные отношения децентрализованных учреждений с частными организациями подпадают под действие норм частноправовых отраслей. Таким образом, децентрализованные учреждения входят в систему экономических связей через использование рыночных механизмов, а в систему административных органов – посредством включения их в государственный аппарат и распространения на них действия административно-правовых режимов.

В ходе проводимых в конце ХХ – начале XXI в. административных реформ структура и роль децентрализованной публичной администрации существенно изменяются. Децентрализованные учреждения начинают все более заменять собой органы централизованной администрации. В некоторых странах проявляется тенденция полной передачи отдельных управленческих функций децентрализованным учреждениям. Этот процесс наблюдается прежде всего в государствах, провозглашающих самостоятельность контрольнонадзорных органов или предусматривающих существование соответствующей ветви власти (контрольной, гражданской, иной аналогичной). Так, в соответствии со ст. 154 и 155 Конституции Никарагуа 1987 г. Главное контрольное управление Республики, обладающее административной

1Корпорация осуществляет административную опеку предприятий региона.

2См.: Art. 18 del Estatuto Orgánico del desarrollo de Guayana.

3Цит. по: Конституция Республики Гондурас 1982 г. Ст. 262. абз. 1 // Конституции государств Америки. − Т. 1.

– С. 294.

66

Административное право и государственное управление

автономией, осуществляет контроль и надзор за использованием государственного имущества и средств, в частности обеспечивает контроль за надлежащим использованием государственных фондов, исполнением государственного бюджета, финансовой деятельностью государственных и финансируемых государством учреждений и предприятий. Правовое положение таких контрольно-надзорных децентрализованных учреждений приближается к статусу функциональных органов централизованной администрации. Они также являются субъектами только публичного права и не вправе заниматься хозяйственной деятельностью. Отличие состоит лишь в том, что децентрализованные учреждения действуют самостоятельно и не подчинены ни правительству, ни президенту.

Вто же время увеличилось количество публичных децентрализованных учреждений, основная деятельность которых полностью регламентируется частным правом. Многие децентрализованные организации теряют привилегии, предоставлявшиеся им ранее нормами публичного права, и входят в систему рыночных отношений на равных основаниях с частными юридическими лицами. Так, в соответствии с венесуэльским Органическим законом о публичной администрации 2001 г. к функциональным децентрализованным учреждениям относятся: автономные учреждения (institutos autónomos), государственные предприятия (empresas del Estado), государственные организации (fundaciones del Estado). Государство устанавливает порядок образования, состав и функции руководящих органов, требования к правообразующим документам всех децентрализованных учреждений. Но полностью под административно-правовой режим подпадает деятельность только автономных учреждений. Государственные предприятия занимаются производственной и торговой деятельностью по общим для коммерческих организаций правилам. Многие аспекты деятельности научных, художественных, социальных и иных государственных организаций регулируются нормами гражданского кодекса.

Влатиноамериканских странах отчетливо проявляется и противоположная тенденция – предоставление публично-правового статуса организациям частного сектора. В связи с ограничением вмешательства государства в экономику отдельные управленческие функции передаются частным структурам. Эти частные структуры по мере осуществления в публичных интересах делегированных полномочий, включаются в децентрализованную администрацию и подчиняются нормам не частного, а публичного права. В Колумбии данная тенденция закреплена даже на конституционном уровне: ст. 210 Конституции 1991 г. установила, что частные лица могут осуществлять отдельные полномочия, переданные им органами исполнительной власти, на условиях, установленных законом.

Таким образом, границы частноправового и публично-правового регулирования размываются, перераспределяются также объекты административных, гражданских, торговых и трудовых правоотношений. Главным критерием отнесения того или иного учреждения к публично-

67

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

правовым структурам становится не форма собственности, а характер выполняемых функций.

Во главе парагосударственных учреждений в отличие от министерств, как правило, стоят коллегиальные органы. Коллегиальность руководящих органов децентрализованных учреждений должна обеспечить учет позиций заинтересованных сторон, гарантировать неполитический характер, объективность и взвешенность принимаемых решений. Так, в состав управляющего совета децентрализованного учреждения Мексики в соответствии со ст. 18 Федерального закона о парагосударственных учреждениях должны входить от 5 до 15 членов, причем Закон устанавливает строгие ограничения для кандидатов на руководящие должности (ст. 19). Не могут быть членами руководящих советов: генеральный директор парагосударственного учреждения; супруги, а также родственники до четвертой степени родства и свойственники до четвертой степени свойства члена правительственного совета или генерального директора; лица, подавшие иск против учреждения; лица, осужденные за имущественные преступления, не имеющие права заниматься торговлей, занимать должности или выполнять работу на публичной службе; депутаты Национального конгресса и сенаторы. Законодательство, как правило, определяет те вопросы компетенции руководящих советов, которые не подлежат делегированию другим органам или должностным лицам.

Исполняет решения руководящего совета децентрализованного учреждения управляющий, директор или генеральный директор. Поскольку он также весьма самостоятелен в выборе законных методов и средств реализации полномочий, законодательство латиноамериканских стран, как правило, устанавливает жесткие квалификационные требования и определяет полномочия директоров децентрализованных учреждений. К кандидату на должность директора автономной организации в Никарагуа предъявляются те же требования, что и к кандидату на должность государственного министра. Эти должности не могут замещать: военные, находящиеся на действительной военной службе; лица, замещающие одновременно другую должность в органах какой-либо из ветвей власти; лица, занимавшиеся сбором налогов или управлявшие государственными или муниципальными фондами, чьи счета еще не закрыты; должники, просрочившие платежи в государственную казну; родственники до четвертого колена и свойственники до второго колена уполномоченных представителей власти, осуществляющих назначения на указанные посты1.

Предоставляя децентрализованным учреждениям административную автономию, законодательство сохраняет за органами исполнительной власти полномочия по подбору и расстановке руководящих кадров парагосударственных структур. В Коста-Рике, например, правом назначать директоров автономных учреждений обладает правительство. Руководящие

1 См.: Политическая конституция Республики Никарагуа 1987 г. Ст. 130, 152 // Конституции государств Латинской Америки. Т.1. – С.607, 622-623.

68

Административное право и государственное управление

органы децентрализованных учреждений решают вопросы назначения персонала, управления им и осуществления дисциплинарного контроля.

Внутренняя структура каждого децентрализованного учреждения устанавливается его руководящими органами. Внешне структурные подразделения децентрализованных учреждений и министерств обычно немногим различаются: те же иерархичность и специализация. Нередко государство стремится воздействовать на децентрализованные учреждения, закрепляя определенные принципы и правила формирования их внутренней организации. Так, в Колумбии директивный совет, определяя внутреннюю структуру публичного учреждения, должен в соответствии с положениями декрета 3130 от 1968 г. создавать следующие подразделения: органы, непосредственно подчиненные управляющему, директору, вице-президенту или секретарю; канцелярии, комитеты, советы; отделы, секции, группы, в крайнем случае – генеральные дирекции; комиссии или хунты. 1 А на суперинтендантства распространены нормы, определяющие структуру министерств: в составе центральных органов должны создаваться генеральный секретариат, юридический и плановый отделы, генеральные дирекции, отраслевые и функциональные отделы, группы.2 Таким образом, автономным учреждениям навязывается внутренняя структура, по основным параметрам сопоставимая с министерской.

Но характер работы децентрализованных учреждений и внутренние связи их структурных единиц могут быть иными, поскольку предпринимательский элемент в их деятельности требует ориентации на конечные результаты, большей мобильности, максимального учета личных способностей работников, препятствует разбуханию штатов.

Парагосударственные структуры сами определяют основные направления, формы и методы своей деятельности, которая, однако, не должна противоречить законам и актам вышестоящих органов. В Гондурасе, например, децентрализованные учреждения должны представить оперативный план своей работы центральному правительству, сопроводив его докладом о каждой из областей намечаемой деятельности и детальным описанием бюджета. Министерство народного хозяйства и кредитов, а также Высший совет экономического планирования разрабатывают акты, которые конкретизируют этот план и затем утверждаются Президентом Республики. Кроме того, децентрализованные учреждения должны представлять проект годового бюджета Национальному конгрессу3.

Органы централизованной администрации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность парагосударственных структур. Даже полномочия высших государственных органов ограничиваются при воздействии на децентрализованные учреждения. Так, в Конституции Коста-Рики установлено, что для обсуждения и одобрения проектов, касающихся какого-либо автономного учреждения, Законодательная ассамблея предварительно

1См.: Libardo Rodriguez R.. – P. 25–27.

2Ibid. – P. 24.

3Конституция Республики Гондурас. Ст. 268 // Указ.соч. – С. 295.

69

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

выслушивает мнение этого учреждения (ст. 190). Органы централизованной администрации не вправе давать обязательные указания руководителям парагосударственных структур, а могут лишь контролировать их деятельность, используя методы административной опеки. Контролируемые учреждения, в свою очередь, несут ответственность перед централизованной администрацией только за законность своих действий. Не случайно поэтому их нередко называют, как в законодательстве Бразилии, непрямой публичной администрацией.

У каждого из видов парагосударственных органов по-своему строятся взаимоотношения с централизованной администрацией.

Координационно-регулирующие децентрализованные учреждения, приближающиеся по статусу к функциональным административным органам, имеют наиболее тесные связи с правительством, министерствами и парламентом, контролируются ими по широкому спектру вопросов и, как указывалось в российской литературе, «выступают, по существу, в роли автономных органов государства»1. Государственные и полугосударственные предприятия, в отличие от координационно-регулирующих децентрализованных учреждений, обычно являются внутриотраслевыми объектами управления и контролируются прежде всего министерствами. Децентрализованные учреждения, для которых одинаково важны и административные, и производственные функции, имеют двойственную правовую природу и поддерживают контакты как с правительственными, так и с министерскими структурами.

Деятельность децентрализованных учреждений оценивается по конечным, поддающимся количественным измерениям результатам. В Мексике, например, министерства и административные департаменты объединяют децентрализованные органы в сектора, программируют основные направления деятельности парагосударственных структур и оценивают осуществляемые ими операции 2 . Труд служащих децентрализованных учреждений мотивирован и нацелен на эффективность, дает возможности для инициативы и творчества. Во многом это предопределено финансовой автономией этих организаций, ведь их доходы лишь частично определяются бюджетными поступлениями, слагаясь главным образом из средств, получаемых от собственной хозяйственно-экономической деятельности.

Таким образом, административная автономия децентрализованных учреждений отнюдь не является их полной независимостью. Напротив, право самостоятельно решать поставленные перед ними задачи предполагает существование правовых механизмов планирования, контроля и оценки результатов деятельности парагосударственных структур со стороны органов исполнительной и законодательной власти.

ВКоста-Рике главным ограничением административной

самостоятельности децентрализованных учреждений считаются финансовые

70

Административное право и государственное управление

методы, косвенным образом регулирующие работу контролируемой администрации − это право Генерального контрольного управления Республики изучать, утверждать или отказывать в утверждении бюджета автономных учреждений, контролировать его выполнение. Контроль осуществляется по строго определенному кругу вопросов, прежде всего по вопросам финансовой дисциплины, что позволяет исследователям сделать вывод о применении института административной опеки, осуществляемой органами управляемой администрации, прежде всего министерствами, по отношению к децентрализованным учреждениям.

Административно-правовые нормы контроля за децентрализованной администрацией разнообразны, порой казуистичны, порой сформулированы таким образом, что допускают расширительное толкование и возможность централизованной администрации фактически лишать автономии любые парагосударственные структуры или вовсе ликвидировать их. Такой подход, более откровенно зафиксированный в законодательстве одних стран (например, в Гондурасе) или нашедший отражение в завуалированной форме (как в КостаРике), прослеживается в административном праве всех латиноамериканских государств. Он отражает общую тенденцию, характерную для государственного управления в странах Латинской Америки на современном этапе: создание парагосударственных структур не является ни самоцелью, ни данью какой-либо кампании или моде, а преследует цель формирования более эффективной публичной администрации. Если деятельность децентрализованного учреждения оказывается неэффективной или нецелесообразной с точки зрения органов, осуществляющих политическое руководство публичной администрацией, они имеют возможность изменить функции децентрализованного учреждения либо ликвидировать его. Контролируемая администрация рассматривается как дополнительное звено управления, вспомогательное по отношению к бюрократическому аппарату и выполняющее сугубо прагматические задачи.

Итак, в странах Латинской Америки явно прослеживаются две основные тенденции: во-первых, стремление правовыми способами гарантировать стабильное государственное управление, а во-вторых – способствовать ускоренному общественному развитию. Латиноамериканские государства пошли по пути диверсификации управленческих средств и форм для реализации этих тенденций. В результате были образованы две подсистемы публичной администрации, одна из которых преимущественно решает задачи стабилизации управления, а другая нацелена главным образом на обеспечение ускоренного развития. Ни одна из этих подсистем не действует самостоятельно, функции каждой из них переплетаются, и они работают в тесном контакте, дополняя одна другую. При этом латиноамериканские государства стремятся решать задачи формирования рациональной бюрократии и применения новых небюрократических методов управления, изменяя для этого деятельность как контролируемой, так и управляемой администрации. Внутренняя противоречивость целей административных реформ приводит государства региона к неизменному воспроизводству дихотомии противоположных

71

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

управленческих моделей: бюрократизм – менеджеризм, политизация – профессионализм. Но все же централизованная администрация остается консервативным бюрократическим элементом государственного аппарата, в то время как более гибким, подвижным и способным к восприятию новых идей становится контролируемая администрация.

72