Финансовое право

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

При этом в соответствии со ст. 243 БК РФ запрещается совершение операций со средствами федерального бюджета, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, которые согласно ст. 244 БК РФ могут быть открыты только в Банке России. Статьей 155 БК РФ также установлено, что счета бюджетов обслуживает Банк России.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством (ст. 215.1 БК РФ), что также является частью реализации принципа единства бюджетной системы.

Мировая практика и исторический опыт подтверждают преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве таких преимуществ можно назвать:

–наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации об остатке в кассе (на счетах) государства;

–ежедневная информация о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и

для федеративного государства − о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;

–возможность у правительства исключить кассовые разрывы при исполнении бюджета;

–полная прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета;

–возможность снижения рисков размещения средств на банковских счетах и получения прибыли в результате инвестирования на финансовых рынках значительного объема денежных средств, представляющих собой постоянно существующий остаток на едином счете.

Единый счет. Сегодня принцип единства кассы трансформировался в

принцип единого счета. Можно утверждать, что принцип единого счета – это более совершенный и развитый принцип единства кассы1 . В связи с этим следует упомянуть замечание М.И. Боголепова о том, что «центральные эмиссионные банки появились тогда, когда система казначейств и связанные с ней организации счетоводства и контроля были уже совершенно развиты и упрочены, например система казначейства во Франции, которая насчитывает за

собой более чем 400-летнюю историю, а «Банк де Франс» был организован только в начале XIX столетия».2

При этом не имеет значения, сколько банковских счетов открыто для исполнения бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых будет основным, а остальные – техническими (транзитными),

1См. подробнее: Артюхин Р.Е. О принципе единства кассы / Р.Е. Артюхин // БиНО: силовые ведомства. − 2003.

−№ 1.

2Боголепов М.И. Предисловие к монографии Федяевского К.К. Исполнение бюджета в капиталистических

странах / М.И. Боголепов. – М., 1939. − C. 3−4.

74

Финансовое право

не имеющими переходящего остатка. Единый счет может пониматься как система (совокупность) банковских счетов.

Рассмотрим в связи с этим кассовое устройство различных стран. Образцом последовательной реализации принципа единства кассы можно

назвать Францию, где все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Данное положение дел осталось неизменным и после принятия органического Закона от 1 августа 2001 г. № 2001-692 «О финансовых законах». Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции. Территориальные подразделения Банка Франции обслуживают более 10 тыс. операционных (транзитных) счетов с обязательным режимом ежедневного перечисления остатка на центральный казначейский счет (сальдированием).1

В Швеции каждому госучреждению открыто определенное число банковских счетов в государственной системе единого казначейского счета и учреждение имеет к ним прямой доступ. Однако на таких счетах никогда не хранятся ликвидные средства, выплаты производятся и регистрируются через счета учреждений, но снимаются с основного счета бюджета.

Точно так же при исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы Федерации принципиально проводятся через центральный счет Федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном Министерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс. Кассовые отделения и пункты выдачи авансов на руки могут быть созданы иными, помимо федерального министерства финансов, высшими федеральными органами по его разрешению, (п. 4 параграфа 79 Положения о федеральном бюджете Федеративной республики Германия).2 Такие кассы имеются (около 1200 кассовых отделений, из них 250 за пределами ФРГ), что позволяет говорить об отступлении от принципа единства кассы3 . Данное отклонение сложилось исторически и обставлено рядом условий, ограничивающих компетенцию таких касс и устанавливающих периодическую их отчетность. Здесь можно говорить об исключении, подтверждающем общее правило.

Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета. 4 При этом в Японии такие функции, как: прием бюджетных средств, их хранение и

1Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета / С.Е. Прокофьев // Бюджет. − 2003. − Июнь. −

С. 58.

2Бюджетная система Федеративной Республики Германия – Bonn: Bundesministerium der Finanzen, 1994.

3Очевидно, что такое решение является компромиссом между интересами федеральных министерств и Министерства финансов.

4 Дано по: Козырин А.Н.: Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование / А.Н. Козырин. – М., 1998.

75

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

выдача в строгом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности, возложены на Банк Японии, статус, задачи и функции которого урегулированы Законом о Банке Японии 1949 г. Таким образом, Япония – один из очевидных примеров реализации принципа единства кассы в условиях, когда функции по исполнению бюджета выполняются банком, а не специальным органом исполнительной власти.

Современное состояние исполнения бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству) имеет максимальную свободу действий в условиях единства кассы. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельного открытия банковских счетов как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно перераспределять любым образом. И, тем не менее, все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов Австралии в Резервном банке Австралии. Таким образом, в бюджетном процессе Австралии также реализован принцип единства кассы.

История единства кассы в России до 1917 г. Исполнение бюджета в России первоначально именовалось кассовым устройством. Эволюция исполнения государственного бюджета в России не всегда была позитивной, будучи тесно связанной с историей российского государства и историческим процессом вообще. Иллюстрацией служат воззрения на исторический процесс В.О. Ключевского о том что «исторический процесс никогда не рисовался Ключевскому в виде геометрического чертежа. Обилие противоречий в рисунке этого процесса служило для него лучшим доказательством верности этого рисунка».1

Вплоть до XII в. (до распада Древнерусского государства) государственный бюджет Руси был идентичен частной казне государя, т. е. государственные средства не обособлялись от частных средств князя, на усмотрение которого отдавалось совершение тех или иных государственных расходов. По выражению В.А. Лебедева, «в Древней Руси финансовое управление было организовано в духе домашнего». 2 Сохранялось такое положение вещей и в период феодальной раздробленности (XII−XIV в.). Кассовое дело в эту эпоху фактически сводилось к хранению княжеских (государственных) средств специально назначаемым тиуном, под началом которого имелись казначеи, ключники и дьяки. Доходы собирались княжескими данниками и пошлинниками, которые везли собранное непосредственно в княжескую казну, подчиняясь напрямую князю. Надо сказать, что, несмотря на наивный (упрощенный) характер тогдашнего

1Кизеветтер А.А. На рубеже двух столетий. Воспоминания 1881−1914 / А.А. Кизеветер. – Прага, 1929. − С. 69. Приводится по: Русская история // Полный курс лекций В.О. Ключевского. Т. 1 – Москва−Минск, 2002. − С. 6.

2Лебедев В.А. Указ соч. − С. 139.

76

Финансовое право

финансового хозяйства, исполнение бюджета имело высокую степень централизации и, в буквальном смысле слова, единую кассу (княжескую казну), куда собирались все доходы и откуда производились все расходы. «Кормление», осуществляемое княжескими посадниками на местах, не относилось к государственным доходам и расходам, так как государственные доходы и расходы полностью отождествлялись с княжеской казной.

В период XIV-XV вв. (Московский период) возникают «приказы», в числе которых: Приказ большой казны, Приказ большого прихода, которые ведали пошлинами и другими налогами, а также расходованием собираемых сумм на нужды государства, и Приказ счетных дел – тогдашний орган финансового контроля. Помимо перечисленных существовало значительное число иных приказов, ведающих отдельными доходами и расходами государства. В приказы доходы доставлялись в определенные сроки сборщиками податей.

На местах государственными расходами ведали воеводы, а деньги хранились в Съезжей избе. Выдача средств из государственных касс на местах производилась на основании царских указов и грамот, а больше на основании собственных распоряжений воевод и в силу их наказов. Деньги, оставшиеся от удовлетворения местных потребностей, отсылались в Москву.1

Одновременно с середины XVI в. − до середины XVII в., т.е. в период сословно–представительной монархии, уже неоднозначным являлось отождествление царской казны и государственного бюджета. Императорским указом 1797 г. «Учреждение об императорской фамилии» были образованы «удельные имения», отличные от имуществ государственных. Глава государства юридически более не рассматривался в качестве собственника государственных имуществ.

Таким образом, начиная с XIV в. можно говорить о децентрализации кассового устройства России.

Значимой для изучения эволюции кассового устройства в России является эпоха царствования Петра I (предшествующая периоду так называемой абсолютной монархии). Реформирование кассового устройства произошло в рамках губернской реформы Петра I, когда территория империи была разделена на восемь губерний во главе с губернаторами, а каждая губерния поделена на провинции во главе с воеводами. Управление государственными расходами и доходами на местах было возложено на земских камериров и находящихся в их ведении рентмейстеров (земских казначеев), непосредственно осуществлявших кассовые операции, т.е. прием, хранение и выдачу денежных сумм из государственной кассы (местного казначейства), именовавшейся рентереею. Камериры назначались Камерколлегией, а надзор за их деятельностью осуществляли воеводы. В столице деньги хранились в Главной казенной палате, откуда производились централизованные расходы.

1 Там же. − С. 152.

77

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Однако созданное Петром в области кассового устройства было уничтожено при его преемниках. В период царствования Екатерины I и Петра II должности камерира и рентмейстера были упразднены и их функции перешли к воеводам, а к в моменту воцарения Екатерины II в области государственного кассового устройства от реформ Петра I практически ничего не осталось.

В 1773 г. в составе Сената была образована Экспедиция о государственных доходах, а в 1780 гг. на ее базе появились четыре отдельных экспедиции общего назначения о государственных доходах и расходах, фактически представлявшие собой канцелярию Генерал-прокурора по управлению финансами. Также в 1780 г. в Санкт-Петербурге и Москве были учреждены казначейства для остаточных сумм и казначейства для штатных сумм, подчиненные начальнику Экспедиции о государственных доходах. На местах было осуществлено новое территориальное деление на губернии, уезды и волости. В каждой губернии, согласно Учреждению о губерниях1 , были учреждены казенные палаты.2

Все «финансовое управление»3 на местах сосредотачивалось в казенных палатах. Во главе каждой казенной палаты стояли помощники губернаторов (вице-губернаторы). В штате казенных палат, в числе прочих состояли губернские казначеи, каждый из которых являлся начальником отделения казначейства губернской казенной палаты. Учреждены были также и уездные казначейства для осуществления кассовых операций на местах, подчиненные непосредственно казенным палатам (либо находящиеся в структуре казенных плат). В литературе упоминается4 , что для высшего управления финансами предполагалось учредить должность государственного казначея, однако это было сделано только после 1862 г., до того функции государственного казначея исполнялись генерал-прокурором. По другим источникам, до 1862 г. главным казначеем по должности являлся начальник Экспедиции о государственных доходах, находящийся под надзором генерал-прокурора.5

Вплоть до 1862 г. «кассы были децентрализованы».6 Более того, помимо несовершенства организации кассового дела, можно отметить полное отсутствие «бюджетной дисциплины». После Петра I «финансовая отчетность все более падала. В 1748 г. Сенат с трудом добился от Камер-коллегии приходно-расходной ведомости за 1742 г., но она оказалась несходной с прежде присланной по некоторым статьям на сумму до миллиона рублей. В 1749 г., чтобы добиться от той же коллегии ведомостей за 1743 1747 гг., Сенат пригрозил ее президенту и членам приставить к ним унтер-офицера с солдатами и не выпускать их из коллегии, пока не исправятся». Точно так же на местах «сенатский ревизор в 1726 г. находил вместо приходно-расходных книг валявшиеся записки на гнилых лоскутках и открывал непостижимые воровства

1Там же.

2Казенные палаты с некоторыми изменениями просуществовали вплоть до начала XX в.

3Ключевский В.О. Указ соч. − Т. 3. − С. 395.

4Иловайский С.И. Указ. соч. − С. 344. 5Лебедев В.А. Указ. соч. − С.153.

6Озеров И.Х. Указ. соч. − С.31, 38.

78

Финансовое право

и хищения казенных денег».1 В результате такого небрежения по отношению к кассовому делу (и в отношении государственных финансов вообще) «вышнее правление брело ощупью, по указаниям подчиненных, не умевших составить ни одной верной и отчетливой ведомости».2

Манифестом об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. (время царствования Александра I) на Министерство финансов была возложена обязанность составлять Штат общих государственных расходов и Генеральную ведомость о доходах на наступающий год и представлять их на утверждение Императору через Комитет министров.3 После утверждения бюджет (роспись общих государственных расходов и доходов) отсылался министром финансов государственному казначею для исполнения. Должность государственного казначея появилась одновременно с созданием Министерства финансов, и в ведении казначейства находились кассовые, контрольные и счетные (бухгалтерские) полномочия, в том числе и в казенных палатах. Департамент Государственного казначейства был учрежден формально только в 1821 г., войдя в состав Министерства финансов.

Недостаток в общей организации местного управления касался и кассового устройства на местах: новое Министерство финансов являлось «единоличным» учреждением, а перешедшая с прежних времен казенная палата сохраняла коллегиальный характер. 4 Таким образом, губернский казначей получал двойное подчинение: функционально – Министерству финансов (государственному казначею), а организационно – губернской власти.

С вступлением на престол Александра II началась подготовка к новым реформам. Они затронули и кассовое устройство. В 1856 г. в Западную Европу был командирован Государственный контролер Валериан Александрович Татаринов для изучения системы государственной отчетности и контроля в странах континентальной Европы (Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии). По собственной инициативе он изучил устройство финансового управления касс и бюджета. На основании записок В.А. Татаринова генерал-контролер представил на высочайшее утверждение проект улучшений по разным отраслям финансового хозяйства. Для обсуждения проекта была создана специальная комиссия, которая выработала «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» от 22 мая 1862 г. (так называемые Общие сметные правила), которые действовали до утверждения 8 марта 1906 г. «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных». На основании материалов В.А. Татаринова комиссия пришла к заключению о необходимости единства кассы. В результате была установлена система единства касс с 1864 г. в Санкт-Петербургской губернии, а с 1866 г. – по всей России.

1Ключевский В.О. Указ. соч. − Т. 3. − С.234. 2Ключевский В.О. Указ. соч. − Т. 3. − С.237.

3См., например, Озеров И.Х. Указ. соч. − С. 30; Иловайский С.И. Указ. соч. − С.245.

4 См. Ключевский В.О. Указ. соч. − Т. 3. − С. 490.

79

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

В литературе отмечается, что «коренное преобразование нашего кассового устройства вошло в состав общей реформы формального порядка государственных финансов, душою которой был государственный контролер В.А. Татаринов». До этого «ни начало единства фонда государственных доходов, ни начало единства кассы не были принципиально проведены в нашем кассовом устройстве. С применением этих последних двух начал и с учреждением Государственного банка (31 мая 1860 г.) получило действительное и систематическое применение и третье начало современного кассового устройства – начало соучастия банков в кассовой службе государства».1

Единство кассы в Российской империи реализовывалось казначействами (и приходно-расходными кассами Министерства финансов). Форма участия Государственного банка в кассовой службе государства представляет собой роль хранителя денежных средств государства.

Территориальными органами ведомства Департамента государственного казначейства после 1862 г. и вплоть до 1918 г. являлись:

–местные казначейства, образованные в каждом губернском и уездном городе, которые, в свою очередь, по объему операций делились на семь разрядов. В отдельных областях образовывались казначейства «вне разрядов»;

–Главное казначейство, находившееся в Санкт-Петербурге с 1864 г.;

–приходно-расходные кассы Министерства финансов, которые существовали в степных областях и в других местах, где осуществлялись сравнительно незначительные денежные операции.

Корганам, входившим в систему кассового устройства дореволюционной России, можно причислить также кассы специальных сборщиков, через которые отдельными ведомствами (не относящимися к Министерству финансов) осуществлялся сбор находящихся в их ведении доходов (например, таможенные платежи, некоторые виды пошлин). Суммы, собираемые таким кассами, регулярно перечислялись в местные казначейства по месту расположения касс.

Иногда (например, в г. Бодайбо Иркутской губернии или в поселке Юзовка Екатеринославской губернии) местные отделения Государственного банка функционировали вместо казначейств, при этом для контроля при данных отделениях Госбанка состояли бухгалтера казначейства с помощниками, непосредственно подчиненные казенной палате.

Местные казначейства и приходно-расходные кассы подчинялись казенным палатам, Главное казначейство – департаменту Государственного казначейства.

Вкруг операций, осуществляемых местными казначействами, входили:

–взимание всех поступающих доходов государства, за исключением доходов, взимаемых кассами специальных сборщиков;

1 Иловайский С.И. Указ. соч. − С. 423.

80

Финансовое право

–производство из сумм государственного казначейства всех, по общему правилу, платежей по расходам, осуществляемым находящимися на данной территории государственными ведомствами;

–взимание и хранение сумм, поступающих в специальные средства и депозиты иногородних органов управления всех государственных ведомств, а также производство платежей из этих сумм.

Для выполнения данных функций входящие в систему касс учреждения вступали в правоотношения:

–во-первых, с так называемыми распорядителями кредитов в целях получения сведений о распределении ассигнований по сети подведомственных органов;

–во-вторых, с самими плательщиками (государственными учреждениями) при совершении расходных операций;

–в-третьих, с учреждением Государственного банка для получения информации о поступающих доходах и совершенных со счета казначейства расходах.

Кассовое устройство в советский период. Коренная ломка государственного устройства в 1917 г., как и во все иные подобные времена, пагубно отразилась на кассовом устройстве российского государственного бюджета. После событий 1917 г. экономика России имела расстроенное денежное обращение и недействующий (разрушенный) финансовый аппарат.

После декабря 1917 г. было упразднено Главное казначейство и для производства расходов кредиты открывались непосредственно на казенные палаты, которые возглавили назначенные местными Советами комиссары. Центральным ведомствам бюджетные средства выдавала центральная расходная касса, образованная при петербургском (позднее – при московском) казначействе. В литературе упоминается, что в январе 1918 г. были утверждены

правила о советском бюджете, определившие порядок его составления и исполнения.1

Всвязи с национализацией промышленности и акционерных обществ (в том числе банков) отпуск средств всем государственным предприятиям и учреждениям производился по утвержденной смете непосредственно из

государственного бюджета, т. е. «кредитование фактически превратилось в разновидность бюджетного финансирования»2. Иначе говоря, пропала разница между операциями государственного казначейства и государственного банка.

Впоследующем произошло полное слияние казначейства с учреждениями вновь созданного путем объединения всех государственных кредитных учреждений Народного банка, при этом кассовое исполнение государственного бюджета было возложено на Народный банк. Бывшее Главное казначейство, существовавшее с 1 декабря 1918 г. под наименованием

Центральной расходной кассы при государственном казначействе, было

81

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

преобразовано в особое отделение Народного банка по обслуживанию центральных учреждений Республики.

В период военного коммунизма произошла полная натурализация бюджета, временно отпала необходимость в банковских услугах, в результате чего возник вопрос о целесообразности параллельного существования Народного банка и финансовых органов. Народный банк был упразднен, а его функции и аппарат отошли ко вновь организованному Центральному бюджетно-расчетному управлению Наркомфина, в ведение которого входили операции, ранее выполняемые Народным банком. На местах все функции по исполнению государственного бюджета были сосредоточены в сметнорасчетных и кассовых учреждениях Наркомфина, образованных из бывших учреждений Народного банка и казначейств.

Следующий этап развития законодательства о кассовом устройстве соответствует началу так называемой новой экономической политики (НЭПа), когда Х съезд Коммунистической партии вынес решение пересмотреть в основе финансовую политику и «провести в советском порядке нужные реформы».1 13 октября 1921 г. было утверждено Положение о Государственном банке РСФСР2, на который было возложено «производство кассовых операций по исполнению росписи государственных доходов и расходов». Позже Госбанк РСФСР был преобразовали в Госбанк СССР, просуществовавший до 90-х гг. ХХ в.

После принятия Постановления ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик»3 исполнение госбюджета должно было осуществляться на основании принципа единства кассы. Это означало, что вся денежная наличность кассы Народного комиссариата финансов Союза ССР и народных комиссариатов финансов союзных республик едина и является источником покрытия всех государственных расходов как по общесоюзному бюджету, так и по бюджетам союзных республик.

Э. Вайнштейном в работе «Развитие банковской системы кассового исполнения государственного бюджета» упоминается, что в течение 1925 г. обсуждались два варианта развития кассовой системы. Первый в целом соответствовал порядку, существовавшему в дореволюционной России, когда роль казначейств выполняли бы кассовые учреждения Наркомфина (финорганы), а кассовая и оборотная наличность хранилась бы в Госбанке РСФСР. Второй вариант предусматривал переход на «банковскую систему кассового исполнения государственного бюджета с упразднением касс Наркомфина». Переход на банковскую систему исполнения бюджета планировался и в дореволюционной России.

В результате дискуссии был принят второй вариант, однако на тот момент Госбанк не был готов принять полностью на себя функции по кассовому исполнению госбюджета, что явилось основой для принятия ЦИК и

1Дано по: Вайнштейн Э. Указ соч. − С. 17.

2СУ РСФСР. − 1921. − № 75. − Ст. 615.

3СЗ СССР. − 1924. − № 19. − Ст. 189.

82

Финансовое право

СНК СССР 16 октября 1925 г. Постановления «О единстве кассы Союза ССР»1,

всоответствии с которым все общегосударственные доходы должны были сосредоточиться в приходно-расходных кассах Наркомфина СССР и учреждениях Госбанка СССР. Все учреждения под страхом дисциплинарной и уголовной ответственности их руководителей обязаны были полностью сдавать

вкассы Госбанка СССР или в кассы Наркомфина СССР поступающие к ним суммы общегосударственных доходов не позднее следующего дня накопления до установленного предельного размера. Расходы состоящих на государственном бюджете организаций осуществлялись из касс Наркомфина посредством ассигновок, выписываемых распорядителями кредитов.

Позже вся денежная наличность была передана из касс Наркомфина в Госбанк СССР, который в конечном счете сосредоточил у себя всю работу по учету доходов и расходов госбюджета.

Работа по исполнению государственного бюджета в тот период была построена таким образом, что средства на расходы по союзному и республиканским бюджетам выдавались Госбанком СССР по открытым бюджетным кредитам. Позже, когда с ликвидацией коммерческого кредитования и вексельного обращения единственной формой безналичного оборота в СССР стали расчеты по счетам в Госбанке, его роль в исполнении государственного бюджета только возрастала. При этом финорганы выполняли

вбольшой степени роль статистов, лишь получающих отчеты от учреждений Госбанка по исполнению госбюджета в целях администрирования тех или иных доходов (по уровням бюджетов).

С1929 г. учреждения Госбанка открывали балансовый счет Наркомфина по бюджету СССР и счет Наркомфина по бюджету союзных республик, при этом операции по ним производились независимо от состояния данных счетов в отдельных местных учреждениях Госбанка СССР.

С1934 г. были стандартизированы документы на открытие кредитов и строго определено их назначение:

–расходное расписание – по кредитам, открываемым Наркомфином по учреждениям, состоящим на государственном бюджете;

–кредитные предписания – для предприятий народного хозяйства;

–переводные требования – для разассигнования и распределения по подведомственным распорядителям второй и третьей очереди сметных кредитов (по расходным расписаниям) и кредитов по финансированию народного хозяйства (по кредитным предписаниям).

Ответственность за исполнение госбюджета СССР как по доходам, так по

расходам была возложена на Министерство финансов СССР, 2 но при этом

1СЗ СССР. − 1925. − № 75. − Ст. 559.

2См., например: Положение о Министерстве финансов СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16 февраля 1971 г. № 105, Положение о Министерстве финансов РСФСР, утвержденное постановлением Совета министров РСФСР от 29 февраля 1972 г. № 128.

83

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

кассовое исполнение бюджетов осуществлялось соответствующими учреждениями Госбанка СССР.1

Исполнение государственного бюджета СССР и исполнение входящих в его состав республиканских и иных бюджетов, характеризовалось высокой степенью централизации и последовательным соблюдением принципа единства

кассового исполнения государственного бюджета. Например, письмом Госбанка СССР от 31 августа 1990 г. № 320 «О внесении изменений в нормативные акты Госбанка СССР и их отмене» было разрешено открытие расчетных, текущих и бюджетных счетов предприятий и кооперативов в любом банке по месту их регистрации или в другом банке с согласия последнего. Законом СССР от 11 декабря 1990 г. № 1828-1 «О Государственном банке СССР» 4 было установлено, что «Госбанк СССР и центральные банки республик осуществляют кассовое исполнение союзного бюджета и бюджетов республик через свои учреждения и коммерческие банки». То есть, с данного момента (начиная с 1990 г.) можно зафиксировать отказ от принципа единства кассы.

В дальнейшем, после распада Советского Союза, исчезновения государственного бюджета СССР и создания нового государства – Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации окончательно отошел от выполнения функций по исполнению бюджетов. Об этом, например, упоминается в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 2663-1 «О бюджетном послании Президента Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации» и введении в действие Закона Российской Федерации «Об уточнении показателей бюджетной системы Российской Федерации на I квартал 1992 г.». 5 В них отмечено, что Центральным банком Российской Федерации не обеспечено выполнение Закона Российской Федерации «О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 г.»6 в части, касающейся сохранения системы учета кассового исполнения бюджетов.

Таким образом, к середине 1992 г. исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства Российской Федерации, что явилось прямым следствием несоблюдения принципа единства кассы. Любой распорядитель и получатель бюджетных средств мог открывать в любом коммерческом банке собственный расчетный счет для учета

1См., например: ст. 24 Закона РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной социалистической республика, автономных советских социалистических республик и местных советов народных депутатов РСФСР».

2Ведомости СНД и ВС СССР. − 1990. − № 25. − Ст. 460.

3Ведомости ВС СССР. − 1988. − № 22. − Ст. 355.

4Ведомости СНД и ВС СССР. − 1990. − № 52. − Ст. 1154.

5Ведомости СНД и ВС РФ. −1992. − № 20. − Ст. 1083.

6Ведомости СНД и ВС РФ. −1992. − № 9. − Ст. 392.

84

Финансовое право

поступающих ему бюджетных средств. Операции, осуществляемые с бюджетными средствами на таких счетах, были непрозрачны и неподконтрольны Правительству Российской Федерации и Минфину России. Имели место несвоевременное зачисление доходов на счета Минфина России, отсутствие отчетности об их поступлении, масштабное нецелевое использование средств федерального бюджета, что объясняется коммерческим интересом банков максимально увеличить свой кредитный ресурс за счет средств бюджета и полным отсутствием контроля.1

Закрепление Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»2 и, позже, Законом Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» 3 самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов освободило местные (республиканские, краевые, областные) финорганы от контроля над своевременностью и полнотой зачисления доходов федерального бюджета, правильностью их использования.

Казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации.

Новейшую историю принципа единства кассы в России следует отсчитывать от вступления в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации. Статьей 215 БК РФ было введено легальное определение «казначейского исполнения бюджета», которое представляет собой организацию исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и денежными средствами бюджетных учреждений единственным уполномоченным органом исполнительной власти. При этом специальный орган исполнительной власти, уполномоченный к исполнению бюджета, является кассиром всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляет платежи со счетов бюджета от имени и по поручению бюджетных учреждений. Термин «казначейское исполнение бюджета» активно употребляется и в научной литературе. 4

На протяжении последних десяти лет банковский способ исполнения бюджета в России противопоставляется казначейскому способу, при этом последний выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения находит поддержку, так как свежа в памяти провальная политика начала 1990-х гг., когда исполнение бюджета бюджетными учреждениями осуществлялось самостоятельно на расчетных

1См., например: История Минфина России. – М.: Инфра-М., 2002. − Т. 4. − С. 176.

2Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. − № 46. − Ст. 1543.

3Ведомости СНД и ВС РФ. −1993. − № 18. − Ст. 635

4 См., например: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: учеб. пособие / О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова. – М., 2002. − С. 150; Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций / И.И. Кучеров. – М., 2002. − С. 190 и др.

85

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

счетах, открываемых ими в коммерческих банках. Схема, существовавшая при такой организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел ни кассового резерва, ни информации об остатках на счетах.

Изложенный опыт породил мнение о негативности банковского способа исполнения бюджета. Однако такое мнение оспоримо, так как участие банков при исполнении бюджета неизбежно. Разделение исполнения бюджета на два полярных типа – казначейское и банковское своим основанием имеет такой ненадежный критерий, как наименование органа, уполномоченного к кассовому исполнению бюджета. В конкретном публично-территориальном образовании вполне возможно существование органа, именуемого «казначейством», что не влечет необходимость называть исполнение бюджета данного публичнотерриториального образования «казначейским».1

Таким образом, термин «казначейское исполнение бюджета» следует употреблять как имя собственное, т.е. как наименование только той уникальной совокупности правоотношений, которые сложились при исполнении бюджетов в Российской Федерации

Итак, эволюция законодательства об исполнении российского государственного бюджета не является линейной и поступательной. Всю историю развития законодательства о кассовом устройстве российского государственного бюджета можно разбить на три укрупненных и достаточно самостоятельных этапа. Сначала они характеризуются полной децентрализацией и отсутствием системы, урегулированной нормативными правовыми актами. По окончании каждого этапа принцип единства кассы закрепляется в нормативных правовых актах и последовательно реализуется. Одновременно с принципом единства кассы присутствует четко выраженная тенденция перевода всех средств государственного бюджета на хранение в государственный банк.

Первый этап (до начала XX в.) начинается с приказной системы государственного устройства, существовавшей до XVII в., и после реформ 1802 г. и 1862 г. и к началу XX в. заканчивается тем, что существует система казначейств, осуществляющих совместно с Государственным банком кассовое исполнение государственного бюджета на основе принципа единства кассы. Было принято решение о банковском исполнении государственного бюджета, существовало четкое разделение между кассовыми (у казначейства и Госбанка) и распорядительными (у министерств и всех иных государственных учреждений) полномочиями при исполнении государственного бюджета.

Второй этап (с 1917 г. по 1990 г.) характеризуется беспорядками в финансовой сфере после революций 1917 г. Однако, приблизительно через

1 Например, в Австралии английским аналогом слова «казначейство» именуется орган исполнительной власти, уполномоченный отвечать за налоговые поступления и налоговую реформу, а также за проведение макроэкономической и фискальной политики (совместно с Резервным банком Австралии). В США организация под названием «казначейство» по своим функциям представляет собой не что иное, как Департамент финансов. (Департамент финансов как таковой в США отсутствует).

86

Финансовое право

десять лет (1927−28 гг.) принято решение о создании Государственного банка РСФСР, на который легли полномочия по кассовому исполнению государственного бюджета, был утвержден на самом высоком уровне принцип единства кассы, исполняемый вплоть до начала 1990-х гг.

На третьем этапе (с 1990 г. по настоящее время) многократно продекларированный ранее принцип единства кассы был полностью проигнорирован по принятии решения о возможности обслуживания счетов бюджетов коммерческими банками. ЦБ РФ полностью устранился от функций по исполнению бюджетов, что соответствовало состоянию дел, существовавшему в сфере исполнения государственного бюджета после 1917 г. Но опять спустя десятилетие (2000–2002 гг.) вновь законодательно утвержден и реализуется принцип единства кассы, счета по учету бюджетных средств переводятся в ЦБ РФ, Федеральное казначейство в части кассового исполнения бюджетов все больше сближается по функциям с бывшим Госбанком СССР.

87

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Эволюция правового регулирования неналоговых доходов в России

А. А. Ялбулганов

Неналоговые доходы следует рассматривать как институт бюджетного права. Наш интерес к неналоговым доходам можно объяснить их переменчивым составом, отсутствием единого подхода в их классификации как

вдоктрине, так и в законодательстве. Между тем к понятию «неналоговые доходы», анализируя российское законодательство, можно отнести большую группу платежей, имеющих различную правовую природу. Единственным объединительным критерием этих платежей, образующих в совокупности неналоговые доходы бюджетов, является их неналоговый характер. В данном случае действует формализованный подход — если налогоплательщики и основные элементы установлены не в законе по принципам, установленным Налоговым кодексом РФ, значит, они представляют иные виды платежей. Причем они могут быть не только публично-правовыми платежами, но и доходами из частноправовых источников, а также от применения мер гражданско-правовой или административной ответственности. При таком подходе общим для всех этих платежей, является то, что они все направляются

вбюджет государства.

Эволюция правового регулирования неналоговых доходов, развитие финансово-правовой доктрины по этому вопросу представляют определенный интерес и с практической точки зрения. В дореволюционной финансовой науке значительное место уделялось вопросам классификации государственных доходов, разграничению обыкновенных доходов от неналоговых по различным основаниям, объемам и составу этих доходов. 1 Так, в общих положениях (отделение 1) «Правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений», 2 который с 1863 г. становится основным бюджетным законом Российской Империи, устанавливалось, что государственная роспись есть исчисление: а) всех предстоящих государственных расходов; б) источников их удовлетворения.

В общих положениях также давался перечень доходов и расходов, которые не вносились в финансовые сметы министерств и главных управлений (например, «доходы и расходы сословий или обществ на их собственные надобности, а также суммы, назначаемые на удовлетворение губернских и

Исследование выполнено в рамках конкурса индивидуальных исследовательских грантов Научного Фонда ГУ-ВШЭ 2006 г. (№ гранта 06-01-0057).

1Подробнее см.: Государственные доходы. Теоретические и практические исследования В. Безобразова. Т.2. — СПб. 1872; Лебедев В.А. Финансовое право: учебник. – Т.2 / В.А. Лебедев // Золотые страницы российского финансового права. — М., 2000; Озеров И.Х. Основы финансовой науки. / И.Х. Охеров // Вып.1: Учение об обыкновенных доходах. – М., 1905; Плехан И.С. Бюджетные законы. / И.С. Плехан — СПб., 1911; Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах / И.И. Янжул // Золотые страницы российского финансового права. — М., 2002; Яроцкий В.Г. Финансовое право. Лекции, читанные в Военноюридической академии. / В.Г. Яроцкий – СПб., 1898; Ходский Л. В. Государственное хозяйство: курс финансовой науки. – СПб., 1907. – Вып.1.

2Полное Собрание Законов Российской Империи (ПСЗ-1). – Т.37. — СПб., 1865. — № 38309.

88

Финансовое право

частных земских повинностей» — ст. 2 отделения). Все остальные сборы и доходы «как принадлежащие к средствам казны» вносились в финансовые сметы.

Доходы и расходы в финансовых сметах министерств и главных управлений распределялись по утвержденной для каждой сметы форме на параграфы и статьи. Государственные доходы Российской Империи с 1893 по 1916 г. подразделялись на обыкновенные (прямые налоги, косвенные налоги, пошлины и др.) и чрезвычайные (от реализации займов и др.). Исследователи бюджетного права дореволюционного периода в своих работах применяли понятие «неналоговые доходы» к доходам, не относящимся к налогам прямым

икосвенным, а также к пошлинам.

Внауке советского финансового права и финансовой науке правовую природу неналоговых доходов определяли через признаки, характер платежей, включавшихся в систему неналоговых доходов, по субъектному составу, по

критериям изъятия средств, методам мобилизации и по финансовому содержанию налоговых и неналоговых доходов.1 При классификации доходов союзного, республиканских и местных бюджетов указывалось на особенности применения сметных подразделений доходов в классификации местных бюджетов, когда неналоговые доходы поступали в местные бюджеты в

зависимости от характера использования имуществ и предприятий, а именно в виде отчислений от прибыли, валовых доходов и арендной платы.2 Иногда в системе финансового права выделялись институты, которые имели непосредственное отношение к неналоговым доходам. Так, Р.О. Халфина в специальную часть финансового права включала институты пошлин и доходов

сгосударственных имуществ. Под доходами с государственных имуществ ею понимались не доходы предприятий социалистического хозяйства, которые, по словам Р.О. Халфиной, служили мощной базой для аккумуляции средств, а лишь доходы с государственных имуществ в узком смысле, т.е. доходы с тех имуществ, которыми располагало государство как носитель власти, а именно

доходы от реализации выморочного имущества, находок, неврученных почтовых отправлений, бездокументарных и невостребованных грузов.3

Если обратиться к советскому законодательству 1920-х гг., то можно отметить, что государственные бюджеты в первые годы советской власти (1918–1922) отличались эмиссионной составляющей дефицитного бюджета. Финансовая политика Советской России была направлена на самое широкое

1 Подробнее см.: Александров А.М. Финансы социализма. / А.М. Александров, Э.А. Вознесенский. — М., 1974;

2Ровинский Н.Н. Государственный бюджет СССР. — М., 1944. — С. 61. — В доходы местных бюджетов включались отчисления от прибылей местной промышленности, торговых предприятий местного подчинения, доходы от сельскохозяйственных имуществ, от лесов местного значения, жилищного хозяйства советов и т.д. (Там же. – С. 42–43).

3Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права / Р.О. Халфина // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. — С.212.

89

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

использование системы эмиссионного хозяйства. Например, в названные годы доходы от эмиссии в структуре доходов государственного бюджета составляли от 50 до 90%. 1 Постановлением ЦИК и СНК СССР от 25 мая 1927 г. было утверждено Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, совместным Постановлением этих же органов власти от 22 августа 1928 г. в

СССР перешли к кассовому исполнению единого государственного бюджета и местных бюджетов. В Конституции СССР 1936 г. содержались примерно те же финансово-правовые нормы, что и в Конституции СССР 1924 г. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 января 1936 г. «О расширении доходных источников сельских бюджетов за сельскими бюджетами» был закреплен полностью ряд доходных источников (например, доходы от эксплуатации торфяных болот, рыболовных и зверобойных угодий и т. д.), установлены минимальные обязательные процентные отчисления в сельские бюджеты от государственных доходов и сборов.

Государственный бюджет СССР представлял собой основной финансовый план Советского государства, посредством которого осуществлялось централизованное распределение и перераспределение значительной части национального дохода. Государственный бюджет СССР

строился в соответствии с принципом полноты, под которым понималось включение в бюджет всех государственных доходов и расходов. В течение 1959–1963 гг. в СССР была проведены мероприятия по систематизации и обновлению бюджетного законодательства. 2 Так, 30 октября 1959 г. принят Закон СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик». В этом Законе закреплялись основы советского бюджетного устройства, расширялись бюджетные права союзных республик. Согласно этому Закону во всех союзных республиках были приняты законы о бюджетных правах союзной республики, автономных республик и местных Советов.3

Этими законами осуществлялось более детальное регулирование государственных доходов в целом и неналоговых доходов в частности. Характерными чертами правового регулирования неналоговых доходов государственного бюджета в советский период являлись: общее указание на доходы от государственных предприятий без дальнейшего раскрытия их видов, а также иных неналоговых доходов; отсутствие четкого разграничения с налоговыми доходами, объединение различных по природе доходов в одну группу; использование понятия «неналоговые доходы» в бюджетных законах, однако в большей степени в законах о бюджетных правах республик или о бюджетной системе, а не в законах о бюджете на соответствующий год. Аналогичное регулирование неналоговых доходов осуществлялось в законах о бюджетах СССР и РСФСР на соответствующий год. В целом в бюджетных законах того времени неналоговые доходы отражались бессистемно, а в ряде

1Государственные финансы России: ХIХ — первая четверть ХХ в. / под ред. И.В. Караваевой. — М., 2003. —

С. 81–82.

2Подробнее см.: Пискотин М.И. Указ. соч. — М., 1971; Пискотин М.И. Закон о государственном бюджете

СССР: Автореф. дис. … к. ю. н. / М.И. Пискотин — М., 1953.

3Ведомости Верховного Совета СССР. — 1959. — № 44. — Ст. 22. — Цит. по: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. — С. 13–14.

90

Финансовое право

законов неналоговые доходы вообще не упоминались или не отделялись от налоговых доходов, что, естественно, объяснялось формой собственности на средства производства и жестким контролем за поступлением всех доходов в государственный бюджет, вне зависимости от их правовой природы. Кроме того, в законах о бюджете на соответствующий год не разграничивались налоги

иненалоговые доходы. В свою очередь, доходы государственного бюджета не раскрывались, а указывалась лишь общая сумма всех доходов.

Следует также отметить, что доходы государственного бюджета СССР,

помимо централизованного фонда, включали и децентрализованные доходы (доходы государственных предприятий и хозяйственных организации). 1 Со временем бюджетная система стала центральным звеном финансовой системы

СССР. Основными частями бюджетной системы являлись бюджет СССР и союзные бюджеты. Законом СССР от 25 июня 1980 г. «Об основных

полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» 2 предусматривалась передача в бюджеты краев, областей, автономных областей

иавтономных округов части прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, расположенных на территориях этих образовании, а конкретные размеры таких отчислений устанавливались законодательством союзных республик.

Доходы государственного бюджета СССР и РСФСР 1980-х гг. формировались в основном: за счет отчислений от налогов на прибыль предприятий, объединений и организаций; таможенных пошлин; рентных платежей предприятий нефтяной и газовой промышленности; налога с продаж; доходов от внешнеэкономической деятельности; сборов и иных неналоговых доходов и др. Таким образом, доходы государственного бюджета были конкретизированы, однако налоговые и неналоговые доходы четко не

разграничивались, а более того — объединялись в отдельные группы (например, в доходы от внешнеэкономической деятельности).3

ВРоссийской Федерации неналоговые доходы уступают по удельному весу налоговым доходам. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов всех уровней Российской Федерации осуществляется целым комплексом нормативных правовых актов. Естественно, они представляют различные отрасли права, разные уровни и иерархические схемы. Правовой режим уплаты неналоговых доходов в федеральный бюджет по большей части определен на законодательном уровне. На федеральном уровне состав неналоговых доходов определен в БК РФ, конкретизирован в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (в ред. от 18 декабря 2006 г.) «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Бюджетный кодекс РФ определяет доходы бюджета как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в

1Подробнее об этом см.: Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. — М., 1973.

2Ведомости Верховного Совета СССР. — 1980. — № 27. — Ст. 526.

3ЗаконСССР«ОСоюзномбюджетена1991 год»//ВедомостиСъезданародныхдепутатовСССРиВерховногоСоветаСССР. —1990.—

№4.—Ст.76.

91

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 6). Согласно положениям БК РФ (п. 1 ст. 39) доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. В п. 1 ст. 41 БК РФ дается классификация доходов бюджетов по юридической форме на налоговые и неналоговые виды доходов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления. Неналоговые доходы бюджетов существенно отличаются от налоговых и по характеру правового регулирования. По п. 2 ст. 41 БК РФ налоговые доходы предусматриваются налоговым законодательством, в то время как порядок установления, исчисления и взимания неналоговых доходов регламентируется широким кругом нормативных правовых актов различного характера.

Бюджетный кодекс РФ к неналоговым доходам относит:

1.Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах:

1)средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

2)средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

3)средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;

4)плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

5)доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;

6)часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

7)другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

2.Доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

92

Финансовое право

3.Средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия.

4.Иные неналоговые доходы.

Таким образом, БК РФ оставляет открытым перечень неналоговых доходов, предполагая тем самым новые виды неналоговых доходов.

В доходах федерального бюджета, помимо перечисленных, также учитываются:

1) прибыль Банка России, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, — по нормативам, установленным федеральными законами; 2) доходы от внешнеэкономической деятельности.

К числу нормативных правовых актов, регулирующих данные отношения, относится и ГК РФ, который устанавливает основные правила по вопросам аренды, доверительного управления, залога, купли-продажи, а также КоАП РФ, УК РФ и УПК РФ, которыми регулируются административные наказания и штрафные санкции при уголовном наказании. Источники правового регулирования неналоговых доходов подзаконного характера представлены указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами. Например, поступление средств, получаемых от передачи имущества, находящегося в государственной собственности, под залог, в доверительное управление, в целом, регулируются Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. № 1485 «О проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)» и Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1997 г. № 989 «О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями». Нормы о неналоговых доходах рассредоточены по широкому кругу нормативных правовых актов различной юридической силы вследствие разнообразия самих неналоговых доходов, а также аппаратов по их взиманию. На региональном уровне неналоговые доходы регламентируются в законах субъектов Российской Федерации о бюджетном регулировании, о бюджете на соответствующий год и об исполнении бюджета на соответствующий год. Конкретные виды, размеры, состав неналоговых доходов, за счет которых формируется доходная часть федерального бюджета на соответствующий год, традиционно закреплялись и продолжают закрепляться в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год.

Сравнивая виды доходов бюджетов всех уровней Российской Федерации, необходимо отметить, что неналоговые доходы могут носить добровольный и

93

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

принудительный характер в отличие от налоговых доходов, имеющих обязательный характер. Неналоговые платежи обязательного характера отличаются от налогов определенной возмездностью, так как их взимание обусловливается предоставлением плательщику права на занятие определенной деятельностью, получением услуг со стороны государства, имеющих юридическое значение, пользованием государственным имуществом. Следовательно, можно требовать совершения государственными органами действий, связанных с платежами.

Иные обязательные неналоговые платежи носят штрафной характер. При этом закрепляется возможность принудительного взыскания неуплаченных неналоговых платежей.

По отношению к неналоговым доходам, как правило, не определяются «конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие чисто налоговые элементы». 1 Неналоговые доходы нередко привязываются к определенным целевым расходам, в то время как налоговые доходы не имеют целевой направленности и расходуются на финансовое обеспечение деятельности государства.

Все налоговые доходы носят систематический характер и, следовательно, четко планируются в доходной части бюджета. Некоторые неналоговые доходы не подвергаются планированию и не могут быть твердо закреплены в доходной части бюджета. Поэтому в доходной части федерального закона о бюджете на соответствующий год несколько видов неналоговых доходов могут группироваться с указанием единой планируемой суммы. В целом неналоговые доходы отличаются от налоговых «субъектным составом, содержанием прав и обязанностей участников финансовых правоотношений, складывающихся в связи с уплатой и перечислением в бюджет неналоговых доходов».2

Неналоговые доходы по порядку зачисления в бюджет (по функциональной принадлежности 3 ) относятся к собственным доходам бюджетов (ст. 47 БК РФ), т.е. законодательно закрепляются на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами.

Как мы уже отмечали, неналоговые доходы отличаются от налоговых тем, что могут носить как добровольный, так и обязательный характер, не подлежат твердому планированию, нередко имеют целевое назначение, в большой степени регулируются подзаконными актами.

В доходах бюджетов первостепенную роль в настоящее время играют налоги, а неналоговые доходы отступили на второй план, поскольку связаны с обладанием определенным имуществом и не могут увеличиваться, как налоги. Большинство неналоговых доходов существуют по иным соображениям, кроме финансовых, — по экономическим и политическим соображениям.

Неналоговые доходы чрезвычайно разнообразны и по своей природе имеют между собой мало общего, за исключением того отрицающего признака,

1Бюджетная система России: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. – М., 2002. — С. 157.

2Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасёва. — М., 2002. — С. 443.

3Бюджетная система и учёт в России: учебно-метод. пособие / под общ. ред. В.М. Герасимова и др.— М., 2002.

— С. 53.

94

Финансовое право

что они не могут быть отнесены к налогам. Аппараты извлечения неналоговых доходов различны и по своему техническому совершенству уступают налоговому аппарату.

Различить налоговые и неналоговые сборы с достаточной степенью определенности возможно по формальному признаку: включение или невключение их в перечень взимаемых на территории Российской Федерации налогов и сборов. Разграничение необходимо для решения проблем, возникающих в рамках налоговых отношений, поскольку отнесение сбора к налоговому платежу означает распространение на него общего режима налогообложения. В бюджетной сфере разграничение необходимо для правильного учета доходов в рамках бюджетной классификации.

Вцелях уменьшения неблагоприятных последствий отсутствия четких критериев деления фискальных сборов и неналоговых доходов необходимо принять следующие меры: квалифицировать платежи, зачисляемые в бюджет, как налоговые или как гражданско-правовые; полностью отказаться от гражданско-правового режима взимания компенсаторных платежей, так как нельзя признать допустимым регулирование, при котором однородные по своей сути платежи поступают в бюджет в одном случае как сборы, в другом — как неналоговые платежи.

Врамках гражданских правоотношений платежи должны взиматься только за услуги гражданско-правового характера, а не за совершение государством в отношении плательщика юридически значимых действий или выполнение иных административных функций.

Законодательное закрепление всех возможных сборов с дифференцированными от множества обстоятельств ставками является крайне сложным, поэтому необходима правовая позиция Конституционного суда РФ о

допустимости делегирования законодателем органам исполнительной власти права установления ставок сборов и других отдельных элементов.1

Вслучае установления обязательных платежей, не являющихся ни налогами, ни сборами, уровень гарантий прав плательщиков таких платежей должен быть не ниже уровня гарантий прав плательщиков налогов и сборов.

Платежи за гражданско-правовые услуги должны поступать в бюджет в соответствии с гражданско-правовыми принципами равенства участников, свободы договора. Если государственными органами вводятся обязательные платежи гражданско-правового характера, должно применяться правило ст. 421

ГК РФ о том, что случаи обязательного заключения договора могут предусматриваться федеральным законом.2

Законодательство субъектов Российской Федерации относительно неналоговых доходов неоднородно: в законах ряда субъектов Российской Федерации неналоговые доходы урегулированы достаточно подробно, в законах других субъектов Российской Федерации содержатся отсылочные

нормы к федеральному бюджетному законодательству. Таким образом,

1Сергеев А.А. Разграничение налоговых и неналоговых платежей: конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 1. — С. 44.

2Там же. — С. 45.

95

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

законодательство субъектов Российской Федерации во многом является несовершенным: в субъектах Российской Федерации, где реализованы законотворческие права регионов, нередки противоречия с БК РФ, а также между различными статьями одного и того же законодательного акта. Наиболее подробно неналоговые доходы урегулированы в законах субъектов Российской Федерации о бюджете на соответствующий год.

Круг администраторов неналоговых доходов достаточно широк. Система администрирования неналоговых доходов продолжает требовать совершенствования, поскольку одни и те же неналоговые доходы закреплены за рядом администраторов, а также существует обширная группа неналоговых доходов, закрепленных за всеми администраторами доходов бюджета, что, на наш взгляд, является неоправданным и способно привести к нечеткому разграничению полномочий между ведомствами и снижению качества администрирования неналоговых доходов.

Как уже отмечалось, есть проблемы не только с правовой природой платежей, в совокупности образующих неналоговые доходы, но и с порядком их администрирования, распределением полномочий между федеральными органами по организации взимания и осуществления контроля. Проблемы, названные нами, усугубляются и самим законодателем. Так, в Федеральном законе от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» администратором регулярных платежей за пользование недрами при пользовании недрами (ренталс) на территории Российской Федерации, предусмотренных Законом РФ «О недрах», определена Федеральная налоговая служба. В то же время минимальные и максимальные ставки этого платежа установлены в Законе РФ «О недрах», а конкретные ставки в соответствии с данным Законом устанавливаются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами (т.е. Федеральным агентством по недропользованию).

Совокупность проблем по обеспечению всех администраторов поступлений в бюджетную систему Российской Федерации оперативной и достоверной информацией требует решения ряда задач: перечень государственных органов, на которых возложены функции администрирования поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, должен быть оптимальным и стабильным; необходимо закрепить в законодательном акте четкую ведомственную принадлежность доходов определенным администраторам, что устранит неоднозначность трактовки всеми участниками бюджетного процесса своих прав, обязанностей и ответственности1.

Следует отметить, что федеральные законы о федеральном бюджете на 2005–2007 гг. не разделяют доходы на налоговые и неналоговые в приложении, посвященном поступлению доходов в федеральный бюджет, как это

1 Необходимо отметить, что ситуация меняется в лучшую сторону. В последние два года в приложении 1 Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год такое закрепление выполняется, но отдельные недочеты по-прежнему имеют место.

96

Финансовое право

происходило в законах о федеральном бюджете на соответствующий год до 2005 г. При этом в приложениях к федеральным законам о бюджете отдельно указываются нормативы отчислений неналоговых доходов и федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральный закон о федеральном бюджете позволяет выделить доходы, которые рассматриваются как неналоговые с позиции федерального законодателя. При этом отметим, что ст. 6 Федерального закона о федеральном бюджете на 2007 г. закрепляет положение о том, что классификация доходов и нормативы распределения должны устанавливаться БК РФ.

В законах о бюджете на соответствующий год дается не полный перечень возможных доходов государственного бюджета, перечисляются только доходы, актуальные и планируемые в соответствующем году. Более широкий перечень неналоговых доходов содержится в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации». В этом Законе также отсутствует деление государственных доходов на налоговые и неналоговые, что свидетельствует о возврате бюджетной классификации доходов к традициям бюджетных законов Российской Империи, в которых в отличие от советского периода отсутствовало четкое разграничение налогов и неналоговых доходов.

Величина поступлений неналоговых доходов в федеральный бюджет и их конкретные виды устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Большинство неналоговых доходов регламентируются гражданским законодательством. Нормы о неналоговых доходах содержатся в обширном комплексе нормативно-правовых актов различной юридической силы вследствие разнообразия самих неналоговых доходов.

Как известно, одними из основных источников неналоговых доходов можно считать поступления от продажи и использования федерального имущества. Состав неналоговых доходов сложно назвать стабильным, их перечень носит открытый характер, при этом доходы от использования и продажи государственного имущества относятся к неналоговым доходам по своей правовой природе, а не могут быть причислены к неналоговым только в силу законодательного решения. В условиях рыночной экономики государство является предпринимателем, заинтересованным в получении предпринимательского дохода от имеющегося у него имущества. На протяжении последних лет прослеживается рост неналоговых доходов, в то время как количество объектов федеральной собственности сокращается в результате приватизации.

При этом именно в процессе совершенствования системы неналоговых доходов от продажи и использования федерального имущества (в том числе ее правовых основ) Российская Федерация может проявлять себя как специфический участник гражданского оборота, обладающий собственностью. Представляется, что только благодаря увеличению неналоговых доходов федерального бюджета станет возможным достижение цели снижения налогового бремени при сохранении роста доходов бюджета и в этом

97

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

заключается основополагающее значение неналоговых доходов. И наоборот, при благоприятных экономических условиях в государстве необходимо снижать или прекращать продажу государственной (федеральной и региональной) недвижимости. На наш взгляд, следует также учитывать опыт Российской империи и СССР в организации неналоговых доходов и бережном обращении с государственным имуществом.

98

Финансовое право

Исламская экономика и финансы: опыт Ирана

Н. М. Мамедова

Исламская экономическая модель в Иране является одним из видов этической экономики, так как главным принципом ее функционирования является соответствие принципам ислама. В исламском экономическом учении тесно переплетаются чисто экономические понятия, общественные отношения и нравственные принципы экономических отношений, которые должны содействовать целям процветания исламского общества (уммы) в целом. В этом взгляде на экономику как органической части цельного организма исламского общества проявляется принцип тоухида– единобожия.

Поэтому реализация исламской модели предполагает наличие двух основных условий – она может быть реализована лишь в условиях исламского правления и должна основываться на исламской экономической традиции.

Иран является теократическим государством не только по названию, но и по своему устройству, обеспечивающему «выборное единовластие» духовенства. Исламской Республикой страна была провозглашена после революции, свергшей шахский режим, на основании проведенного 1 апреля 1979 г. референдума. Конституция Ирана, принятая в декабре 1979 г., законодательно закрепила основы политической и экономической системы, которые в совокупности и представляют собой «исламское правление». Главным элементом новой власти, который придает ей религиозный характер, воплощая принцип велаяте факих, является наличие во главе страны религиозного деятеля, наделенного широким кругом полномочий. 1 Высшим постом в системе государства является рахбар, или велаяте амр, или лидер страны, которым согласно ст. 6 Конституции может быть только факих, т.е. лицо духовного звания. Все остальные государственные структуры, которые придают этой власти характер республиканский и светский и которые могли бы стать противовесом власти религиозного лидера, – распылены. Деятельность законодательного органа – Меджлиса – контролируется Наблюдательным советом (Совет по охране норм Конституции и ислама – Шоурае негахбян – The Council of Guardians), проверяющим соответствие принимаемых законов исламу и Конституции, и половину его 12 членов составляют факихи, назначаемые рахбаром. Однако, несмотря на наличие религиозных структур власти, законодательная и исполнительная власть во главе с Президентом представляют собой республиканские органы, стремящиеся в последние годы увеличить свои властные прерогативы. Такая дуалистичность государственной власти в значительной мере ускорила трансформацию режима с точки зрения как реальной политики, так и обоснования этих изменений с позиций ислама. Главным направлением эволюции режима является постепенное ограничение религиозного компонента в структуре власти. Тем не менее, несмотря на

1 Велаяте факих – правление факиха, т. е. богослова-законоведа. С точки зрения шиизма этот принцип не бесспорен, так как согласно шиитской доктрине законной может быть только власть потомков имама Али.

99

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

острую политическую борьбу, в том числе среди духовенства, за оптимальный баланс светских и религиозных начал Иран продолжает оставаться полигоном реализации экономических исламских принципов.

Согласно Конституции Ирана (раздел «Экономика – это средство, а не цель») целью «исламской экономики является создание благоприятных условий для проявления творческого потенциала человека», и к числу таких условий была отнесена «ликвидация всякой духовной и социальной деспотии и экономического монополизма». Конституция одинаково отрицала как экономический монополизм государства, так и монополизм частных компаний

(п. 2 ст. 43).

Основные исламские принципы, которые используются в экономической практике Исламской Республики Иран (ИРИ), можно свести к нескольким – праву собственности, исламским налогам, запрету на ростовщический и банковский процент.

Особенно актуальным для Ирана стал вопрос о собственности, особенно после того, как вскоре после революции в несколько этапов была проведена национализация собственности шахской семьи, иностранных компаний, банков, страховых обществ, крупных промышленных и коммерческих компаний. Эти мероприятия в условиях провозглашения исламского государства, отчетливо противопоставившего себя шахскому режиму с его тенденцией к вестернизации, не исключали возможности обращения новой власти к истокам интерпретации исламом понятия собственности, когда приоритеты отдавались умме и государству. При этом надо отметить, что в Иране даже в отношении земли исторически довольно прочные позиции сохранял институт частного владения (мульк). В ХХ в. частная собственность, в том числе на землю, была закреплена законодательно и конституционно, а в богословских работах частная собственность стала рассматриваться как священное право от Аллаха. Тем не менее условность, с точки зрения ислама, права на землю как на объект собственности и как на объект владения и использования сохраняется и часто использовалась как духовенством, являвшимся противником земельных реформ, так и сторонниками их проведения. Когда иранское духовенство выступило против аграрной реформы, проводимой по инициативе шаха, как противоречащей исламу,1 сторонники реформы также апеллировали к исламу, потому что в собственность крестьянам передавалась земля, долгое время ими обрабатываемая. В ответ на критику духовенством программы шаха по продаже собственных земель (1951) как противоречащей исламу Хасан Арсанджани, который в 1960-е гг. станет главным проводником радикальных аграрных преобразований, инициировал публикацию статьи, в которой более противоречащим, с точки зрения ортодоксального ислама, являлось не перераспределение частной земельной собственности, а ее законодательное закрепление. В этой статье говорилось, что в мусульманской стране обрабатываемые земли, леса и недра принадлежат всему народу, должны

1 Так, великий аятолла Боруджерди осудил законопроект 1960 г. о разделе помещичьих земель как противоречащий исламу и Конституции.

100

Финансовое право

находится в распоряжение государства, а крупное землевладение является результатом узурпации и подлежит передаче в руки обрабатывающих эту землю крестьян.1

Этим же принципом как исламским была объяснена проведенная после революции 1979 г. конфискация земель, так как основой «владения землей является не право собственности, а право трудиться на земле»2.

Более безусловным в исламе являлся подход к собственности, образованной в результате деятельности, в том числе к собственности в области промышленности и финансов.

Впервые послереволюционные годы в Иране было весьма почитаемо учение шиитского теолога Сеййеда Хосейна Насра (Неджеф). Он писал, что человек, «будучи наместником Бога на земле, получает и право частной

собственности… посему ни одно правительство или социальная группа не могут лишить человека этого права».3

Вусловиях реализации в жизнь исламского правления, особенно в свете проведенной национализации, не менее актуальным, чем отношение ислама к собственности как таковой, стал вопрос об ограничении ее использования.

7 июня 1979 г. было объявлено о национализации всех частных банков отечественных и с участием иностранного капитала, 27 июня – частных страховых компаний. 4 июля Исламский революционный совет (ИРС), являвшийся в переходный период законодательным органом, издает закон о национализации крупных промышленных объектов – «Закон о защите и развитии промышленности». Закон предусматривал национализацию предприятий черной и цветной металлургии, заводов по строительству и сборке судов, самолетов, вертолетов, автомобилей, предприятий тех владельцев, которые «незаконным путем» нажили капиталы. Предприятия владельцев, не принимавших участие в борьбе против нового режима, оставались в их собственности. В отличие от предыдущих законов о национализации, предусматривавших выплату компенсации вкладчикам, этот Закон являлся конфискационным. ИРС Законом о национализации промышленности подвел правовую базу под конфискацию национализированных ранее частных банков. Иностранная собственность национализировалась из-за того, что принадлежала иностранцам. Официальным поводом к конфискации крупных отечественных компаний собственность как таковая (или ее размеры) не являлась, национализации подлежали, как указывалось, предприятия сторонников шахского режима и предприятия – должники банков. В результате проведенной национализации слой крупнейших собственников капитала, связанных с шахским двором и иностранными компаниями, был ликвидирован. Стремясь предотвратить недовольство национализацией, Хомейни заявил, что исламское

1Lambton A.K. The Persian Land Reform 1962–1966. – Oxford, 1969. – Р. 51–52.

2Приводятся слова аятоллы Монтазери, бывшего в 1980-е годы сторонником Хомейни и его официальным преемником на посту рахбара. Цитируется по: Эттелаат. Экономическое приложение за 1365(1986/87г.). –

С. 6,7.

3Сеййед ХосейнНаср. Молодой мусульманин в современном мире: пер. с фарси. – М., 1997. – С. 64,65.

101

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

государство признает, защищает законно приобретенную частную собственность и не собирается национализировать всю экономику.

Все эти мероприятия требовали как юридического, так и религиозного обоснования, что широко дискутировалось в прессе при обсуждении проектов Конституции. Так, идеологическим обоснованием национализации банков стала необходимость построения банковской системы, работающей с соблюдением норм шариата.

В Конституции Ирана, принятой в декабре 1979 г., было закреплено такое видение собственности, которое предполагало эффективное функционирование ее различных форм. Оптимальным для исламского государства признавался приоритет за государственной и общественной собственностью (омуми). В соответствии со ст. 44 Конституции к общественной собственности были отнесены крупная промышленность, основные отрасли промышленности, внешняя торговля, крупные горнорудные предприятия, банковское дело, страхование, энергетика, плотины и крупные водопроводы, радио и телевидение, почта, телеграф и телефон, авиация, судоходство, дороги, в частности железные, и т. п. Все это в виде общественной собственности находится в ведении государства. Таким расширением традиционного в исламе понятия общественной собственности Конституция законодательно закрепила проведенную в 1979 г. национализацию.

Отнесение Конституцией к государственному сектору важнейших отраслей экономики отчетливо свидетельствовало о стремлении духовенства сосредоточить в своих руках значительный экономический потенциал, обосновывая это исламскими принципами, и о том, что приоритет, по крайней мере в первые годы после революции, отдавался государственному сектору.

Однако Конституция законодательно закрепила и право частной собственности (ст. 47). Именно частный и кооперативный сектор вместе с государственным признавались основой экономической системы (ст. 44). В Конституции (ст. 46) закреплялось: «Каждый является собственником того, что получено за счет его законного труда». Нужно отметить, что в конце жизни в своем завещании Хомейни вновь возвращается к теме «ислам и собственность», акцентируя внимание на том, что «ислам проявляет умеренность в подходе к собственности, уважает ее только в том случае, если она проявляется честно и законно. Тогда экономика станет здоровой и будет осуществляться социальная справедливость, без чего невозможно ни одно здоровое общество». Он предостерегал против тех, кто, «ссылаясь на аяты из Корана или изречения из “Нахдже-оль-Балаге”, придерживаются учения об обобществлении, поддерживают неверных, диктатуру и атмосферу притеснения, когда игнорируются человеческие ценности, и партия меньшинства обращается с народными массами как со стадом скота».1

Для предотвращения монопольных тенденций, которые стали причиной краха экономики в конце 1970-х гг., новая Конституция ставила задачу, чтобы экономическое развитие не привело «к сосредоточению богатств в руках

1 Имам Хомейни. Религиозное и политическое завещание: пер. с фарси. – М., 1999. – С. 92.

102

Финансовое право

отдельных лиц или групп, либо к превращению государства в крупного и единственного предпринимателя» (п. 2 ст. 43). Именно этот принцип станет впоследствии конституционным обоснованием перехода к либерализации и приватизации крупных государственных компаний.

Конституция ставила в качестве экономической цели «предотвращение иностранного экономического господства над экономикой страны» (п. 8 ст. 43). Запрещение монополизма при конституционно определенном сильном государственном секторе теоретически означало следованию принципам «смешанной экономики», в которой, в отличие от шахской модели, государственный сектор действовал в интересах исключительно отечественного и немонополизированного частного и кооперативного секторов экономики.

Однако не меньшее, чем Конституция, значение для формирования политики имело принятие в 1981 г. экономической программы Партии Исламской Республики, созданной сразу же после революции по инициативе Хомейни для завоевания духовенством политической власти. Все группировки духовенства, взгляды которых не были едиными, в том числе и на исламскую экономику, были объединены в одну партию, и ее экономическая программа, представляла собой экономическую концепцию духовенства в целом. В этой концепции довольно сильно было заметно влияние раннеисламских воззрений. В частности, в ней говорилось, что «исламское общество обязано устранить почву для эксплуатации», а «частная собственность на средства производства создает благоприятные условия для эксплуатации и угнетения людей, вынужденных продавать свой труд или продукты своего труда». 1 Так как «собственность лиц или компаний на средства производства является основой для возникновения неравенства, то для предотвращения этого следует принять действенные меры». Конечно, эти пункты программы расценивались многими как обоснование дальнейшей национализации, тем более что в качестве этих «действенных мер» программа ссылалась на ст. 44 Конституции, которая предусматривала функционирование исламской экономики в рамках трех секторов. Духовенство отчетливо выразило негативное отношение к крупной собственности в частном секторе, ограничив его деятельность мелким производством. «Практическая структура экономики… должна быть построена таким образом, чтобы в ней имелись лишь небольшие частные предприятия, управляемые одним человеком или группой лиц в виде шеркета. Работниками таких предприятий являются либо независимые трудящиеся, либо сами владельцы капитала». Наиболее жесткие границы для деятельности частного сектора программа духовенства предусматривала для добывающих отраслей промышленности. Поскольку природные богатства принадлежат всей умме, «никто не имеет права использовать труд наемного работника для сбора даров природы. Это относится к рыболовству, добыче нефти, газа и других полезных ископаемых, но не в тех случаях, когда работодателем является государство».

1 Текст программы цитируется по: Джомхури-йе эслами. − 1982. − 28 февраля−3 марта. (Цитаты здесь и далее в переводе С.Г. Иванова).

103

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Несомненно, под влиянием этой программы после долгих дебатов в Меджлисе и в Наблюдательном совете был принят Закон 1982 г., который передавал в руки государства крупные месторождения, шахты и рудников.

Но уже в 1984 г. Министерство шахт и рудников внесло первые изменения в этот закон, которые разрешили передачу части бездействующих горнорудных предприятий, не относящихся к «базовым», частному сектору. В 1985 г. был принят новый Закон, расширивший права частного сектора, после чего число негосударственных горнодобывающих предприятий стало увеличиваться, но главным образом за счет создания смешанных компаний.

В1979 г. было аннулировано соглашение с Международным нефтяным консорциумом, в руках которого находилась практически вся добыча и экспорт нефти, и все права на добычу и реализацию нефти были переданы государственной Иранской национальной нефтяной компании.

Государственному сектору была передана также подавляющая часть национализированных предприятий обрабатывающей промышленности, что сделало его монополистом в большинстве отраслей народного хозяйства.

Врезультате национализации практически полностью государственной стала цементная и автомобильная промышленность страны, а также большинство предприятий электротехнической промышленности. Национализированные предприятия металлургической промышленности вошли

всостав мощной и до революции Металлургической компании, а нефтехимические – в состав Государственной нефтехимической компании. Даже традиционные отрасли – пищевая, текстильная и обувная, где наиболее активно действовал частный капитал, оказались в основном в составе государственного сектора. В результате госсектор значительно повысил свою значимость в экономике страны.

Начавшаяся в 1980 г. восьмилетняя война с Ираком усилила тенденцию к сосредоточению всех экономических рычагов в руках государственного сектора. Созданная жестко централизованная модель стала ассоциироваться с исламской экономической моделью. Апогеем государственного вмешательства

вэкономику можно назвать вторую половину 1980-х гг., когда доля государства в ВВП превысила 60%.1 Несмотря на мобилизацию всех ресурсов в руках государства Ирану за 1980-е гг. так и не удалось достичь дореволюционного уровня. В кризисном состоянии оказались прежде всего производственные предприятия государственного сектора. Была разработана новая экономическая стратегия, в основе которой лежала ориентация на рыночные принципы экономического развития, в том числе признание необходимости проведения приватизации и использования иностранного капитала. Разработка основных направлений этой новой политики началась еще при жизни Хомейни (умер летом 1989 г.), а закончилась принятием в январе 1990 г. «Первого пятилетнего плана экономического и социального развития». Новая экономическая политика противоречила тому стереотипу об исламской

1 Мамедова Н.М. Иран в ХХ веке. Роль государства в экономическом развитии / Н.М. Мамедова. – М., 1999. –

С. 91.

104

Финансовое право

экономике, который сложился как в самом Иране, так и за его пределами. Этот переход к экономической либерализации воспринимался некоторыми кругами духовенства как временная мера, возврат к шахской политике и проходит до сих пор в условиях ожесточенной политической борьбы между республиканскими и теократическими органами власти, а также между основными двумя группировками духовенства, осуществляющего руководство страной.

Переход к рыночным основам стал расцениваться противниками реформ как измена исламским принципам, а реформаторами – как поиск собственного пути развития и объяснялся такими исламскими и конституционными принципами, как необходимость оздоровления экономики для поднятия жизненного уровня населения и недопущение монополизма государства в экономической сфере. Следует отметить, что «Первый пятилетний план» как законодательная основа политики либерализации никаких сколько-нибудь значимых ссылок на ислам не содержал.

Это новое направление экономической политики, с точки зрения ее инициаторов, не противоречит исламским принципам, даже взглядам аятоллы Мортезы Мотаххари,1 которые были особенно популярны в первые годы после исламской революции. Он считал священным право на собственность, не соглашался с тезисом, что собственность – это результат эксплуатации, говорил о том, что результаты труда человека принадлежат только ему и не могут быть экспроприированы, убеждал, что исламское стремление к равенству в доходах нельзя возводить в правовую норму.2

В дебатах по поводу необходимости приватизации сторонники ее проведения аргументировали тем, что акты национализации, имевшие место после революции и ставшие как бы необходимыми элементами исламской экономической системы, носили в значительной степени вынужденный характер и не отражали отношение ислама к собственности. Нужно отметить, что даже при жизни Хомейни в иранском духовенстве не было единой точки зрения на приоритетность разных видов собственности. Особенно уязвимым было обоснование форм собственности исламскими принципами. По этой причине не был принят ни один из законопроектов – о границах государственной и частной собственности, о кооперативной собственности, – представленных в Меджлис.

Иранское духовенство во многом определяло свое отношение к категории собственности, исходя из прагматических задач. Когда вопрос о возможности передачи государственных предприятий был впервые поставлен еще в 1984– 1985 гг., командующий Корпусом стражей исламской революции Мохсен Рафикдуст (впоследствии, до сентября 1999 г., – глава «Фонда обездоленных») сказал, что «если в какой-либо день приватизация будет хороша для общества и

1Крупный исламский идеолог и политический деятель, член Исламского революционного совета. Погиб в 1979 г. в результате покушения.

2Мортеза Мотаххари. Назаре бе незаме эктесади-е эслам: Взгляд на исламскую экономическую систему / Мортеза Мотаххари. – Тегеран, 1989. – С. 56–59.

105

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

для ислама, мы поддержим ее. А если однажды лучше станет государственная собственность, то мы поддержим ее».1

В программу приватизации, начавшую осуществляться с 1990 г., включаются все больше объектов, усложняются формы приватизации. В 1999 г. Кабинет министров принял решение о выплате компенсаций бывшим владельцам национализированных предприятий. Пока речь идет о прежних владельцах только крупных заводов. Создан специальный фонд, через который и будут осуществляться выплаты с учетом инфляции. Программа приватизации постепенно стала охватывать отрасли социальной инфраструктуры. В первую очередь это коснулось больниц, которые сначала были переведены на принцип самоокупаемости, а затем стали продаваться страховым компаниям и частным лицам. В 2000 г. Меджлис разрешил создание первого частного телевизионного канала.2

Был снят запрет на частные школы, а с 2000 г. – и на организацию частных высших учебных заведений. Законодательно одобрено создание первых частных банков, однако вопрос о приватизации ранее национализированных банков пока не поднимается.

Формой собственности, имеющей непосредственное отношение к духовенству, является вакфная собственность. 3 В прошлом в собственность вакфов традиционно передавались главным образом земли, а также другая недвижимость. Экономическая деятельность вакфов в определенной мере была фактором, структурирующим шиитское духовенство Ирана и консолидирующим его корпоративные интересы. В период правления династии Пехлеви собственность вакфов была сильно урезана. В результате аграрной реформы, проведенной в рамках «белой революции» в 1960–1970-х гг. земли большинства вакфов были переданы крестьянам, что стало одной из главных причин роста оппозиционных настроений иранского духовенства. После исламской революции вакфы оказались под покровительством режима и стали органической частью исламской системы. Крупнейшим вакфом Ирана является «Астане Кодс Разави» с центром в Мешхеде. Религиозным центром вакфа является гробница имам Резы. Он основан в ХVI в. и включает в себя сотни тысяч гектаров вакфных земель, пожертвованных в течение нескольких столетий. По размерам собственности, движимого и недвижимого имущества этот вакф является одним из крупнейших в мире, имея более 60 предприятий, фирм, различных центров. Деятельность вакфа в условиях исламского правления, по признанию его руководства, «в экономической, промышленной, строительной, культурной и служебной сферах по сравнению с длительной прошлой историей является беспрецедентной».4 Попечитель вакфа ходжат-оль-

1The Economist. – London. −18.01.1997.

2Discource. Tehran. – 2000. – № 2. – P. 195.

3Вакф – неотчуждаемое имущество, предназначенное для определенных целей. В общеупотребительном смысле – имущество, право собственности на которое по волеизъявлению учредителя вакфа ограничено пользованием всем или частью дохода или продукта. Вакфы становятся источником существования мечетей, медресе; доходы от них могут использоваться в благотворительных целях.

4Мамедова Н. Исламские фонды и предпринимательская деятельность иранского духовенства / Н. Мамедова // Мировая экономика и международные отношения. – 1997. – № 7.

106

Финансовое право

эслам Аббас Ваэз Табаси является членом одного из высших органов власти – Ассамблеи по целесообразности.1

Однако, несмотря на то, что вакфная собственность должна быть приоритетна для исламского государства, в Иране не был отменен Закон 1965 г. «О втором этапе аграрной реформы», согласно которому земли общественных вакфов (омуми) отдавались в аренду обрабатывающим их крестьянам на 99 лет, а земли частных вакфов (хосуси) – на 30 лет, которые уже истекли. Не только в последние годы шахского режима при проведении сельскохозяйственных переписей эти земли стали включаться в категорию частной собственности крестьян, но и в исламский период. После 1995 г. никаких изменений в статусе земель бывших частных вакфов не произошло.

Особое место в категории исламской собственности и в экономической структуре Ирана заняли исламские фонды (боньяды). Они были созданы после исламской революции и могут быть определены как современная форма традиционных вакфов, промежуточная форма между вакфами и западными благотворительными фондами.

Если в основе собственности вакфов лежала главным образом земельная собственность, то боньяды стали концентрировать более значимую в наше время собственность – финансово-промышленную. Первым из исламских фондов был образован Фонд обездоленных (Боньяде мостазефин), ставший крупнейшим в Иране. В 1980 г. его создание было узаконено Меджлисом (парламентом).

Фонд обездоленных был создан на базе конфискованной собственности Фонда Пехлеви. Впоследствии ему были переданы и другие национализированные предприятия либо акции компаний; следом возник ряд других фондов.2 Духовенство сразу стало, помимо государства, крупнейшим предпринимателем страны, получив в свое распоряжение наиболее современные компании. Фонд обездоленных, обладающий капиталом в 12 млрд долл., по некоторым оценкам, является второй после Иранской национальной нефтяной компании крупнейшей компанией страны. 3 В стране активно действуют такие крупные исламские фонды, как Комитет помощи имама Хомейни, Фонд павших (Боньяде шахид), Фонд 15 хордада.

Фонд павших, или фонд шахидов, является холдинговым держателем 97 компаний, действующих в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве и торговле. 47 из этих компаний – производственные, занятые в электронной, химической, пищевой, бумажно-целлюлозной, текстильной и металлообрабатывающей отраслях. В промышленной статистике предприятия, принадлежащие государственным компаниям, исламским фондам и вакфам, попадают в одну и ту же категорию омуми – общественных, причем не на основании типа собственности, а по типу управления – модирийате омуми (общественное управление). Однако по характеру своей собственности боньяды, как и вакфы, являясь корпоративной собственностью духовенства,

1Полное название – Ассамблея по определению государственной целесообразности.

2Подробнее см.: Экономическая история. Предпринимательство и предприниматели. – М., 1999. – С. 173–187.

3The Economist. – London. – 21.07.2001 – Р. 56.

107

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

ближе к частным формам собственности. При создании исламских фондов ставилась задача на уровне отдельного хозяйственного объекта реализовать исламскую экономическую модель, ориентированную на поддержку «обездоленных», ради которых делалась революция. Исламские фонды на социальные выплаты беднейшим слоям населения расходуют значительную часть своей прибыли.

Большинство фондов находятся под патронажем рахбара, фактически выведены из-под контроля правительственных органов, а в своей хозяйственной деятельности пользуются особым привилегированным режимом. Это касается кредитования, налогообложения, выдачи лицензий, особенно для импорта по льготному валютному курсу, налоговых льгот. За отдельными фондами стоят различные группировки духовенства. Так, Фонд обездоленных возглавляют сторонники «консервативного» крыла духовенства, а Фонд павших – сторонники реформаторских сил.

Однако и предприятия фондов с конца 1990-х гг. стали включаться в программы приватизации. Сменивший Рафикдуста в 1999 г. новый руководитель Фонда обездоленных Мохаммад Форузанде заявил, что 250 из 350 промышленных компаний Фонда будут включены в программу приватизации. К 2002 г. было приватизировано не более 40 компаний. Медленно идет приватизация трудоемких производств, особенно текстильных фабрик. Рабочие ранее приватизированных предприятий Фонда – обувной компании «Шаданпур» и текстильной «Джамко» − из-за задержек в выплате зарплат и массовых увольнений потребовали от Меджлиса признать недействительными акты приватизации и возвратить компании Фонду. Чтобы реабилитировать саму идею приватизации, правительство взяло на себя долги по выплате зарплаты и даже выдало кредиты новым владельцам.1

Фонды выступают не только в качестве объекта приватизации, они активно участвуют и в приобретении акций приватизируемых предприятий, добиваясь выгодных для себя условий покупки акций, как это сделал Фонд обездоленных при покупке акций металлургической компании «Фелезие Иран».

В 1999 г. правительству Хатами удалось убедить законодательную власть ослабить налоговый иммунитет исламских фондов. И хотя налог, который должны уплачивать фонды, фактически номинальный – всего 1%, это уже в какой-то мере говорит о деятельности исламских фондов как об открытой. Приватизация и постепенное возвращение исламских фондов как крупных холдингов в общее правовое финансовое поле постепенно сближают их положение на рынке с другими хозяйствующими объектами. Но это не означает сокращения собственности духовенства, потому что фонды, как и другие юридические лица, имеют право выкупать акции других приватизируемых компаний на Тегеранской фондовой бирже. Исламские фонды, а именно их привилегированное положение и закрытость их деятельности, особенно финансовых потоков, предназначенных для поддержки исламских движений, являются в настоящее время объектом острой критики сторонников

1Ibid. – Р. 57.

108

Финансовое право

либерализации. Однако в сохранении их позиций заинтересовано высшее духовенство страны, рассматривающее фонды в качестве одной из экономических опор режима. Так, Наблюдательный совет отклонил статьи Закона о бюджете на 2002–2003 гг. относительно включения в бюджет в качестве подотчетных исламских фондов, отклонила эти статьи и Ассамблея по определению государственной целесообразности, заявив, что эти вопросы остаются прерогативой рахбара.

Постепенно в ИРИ стало меняться отношение к иностранной собственности. От полного запрета на иностранные инвестиции режим перешел, как и в шахский период, к политике их привлечения. Сначала было восстановлено действие Закона о привлечении иностранных инвестиций, принятого в шахский период, а летом 2002 г. после двухлетнего обсуждения в Меджлисе был принят новый Закон, более прозрачный и дающий больше гарантий, чем прежний. Инвесторам гарантируется неизменность условий, а также возможность обращения в Международный арбитраж для решения спорных вопросов. Облегчается процедура получения лицензий, значительно снижен уровень их оформления – до Министерства финансов и экономики. По этому Закону для иностранных инвестиций отрыт сектор услуг, даны гарантии репатриации капитала и прибыли. Наиболее благоприятные условия для деятельности иностранного капитала созданы в свободных экономических зонах Ирана, расположенных главным образом на островах или в портах, но и в них запрещена продажа иностранцам земли в собственность.

Вскоре после революции на исламские основы была переведена кредитно-банковская система Ирана.

Согласно Закону 1983 г. «О банковских операциях без риба», изданному после национализации банков и их включению Конституцией в государственный сектор, все банки принадлежат государству или исламским фондам и работают на беспроцентной основе. Неоднократно предпринимались попытки изменения этого Закона, причем с точки зрения не столько исламских принципов работы, сколько законодательного разрешения на создание частных банков. Принципы работы банков по текущим операциям аналогичны обычным банкам. Исламские принципы привлечения срочных инвестиционных вкладов и кредитования в виде мошарекят, мозаребе, мозаре-е, джуале и прочих 1

достаточно адаптировались к экономическим условиям и создают трудности в основном при работе с иностранными компаниями. Форма гард-аль-хасане, т.е. беспроцентная, используется не только для расчетных операций, но и для привлечения беспроцентных депозитов и для кредитования. Для привлечения вкладов банки могут согласно ст. 6 выплачивать различные премии как в денежном, так и материальном выражении. Если в первые послереволюционные годы таким видом вознаграждения могла быть оплата хаджа, сейчас эти выплаты имеют, как правило, денежную форму. В качестве вознаграждения банки могут предоставлять вкладчикам скидки или освобождение от выплат операционных вознаграждений. При выделении ссуды

1 Закон 1983 г. «О банковских операциях без риба (беспроцентных)» // Джомхури-йе эслами. − 1983. −13 июня.

109

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

гард-аль-хасане берется небольшое вознаграждение за работу банка, для кооперативов и производственных компаний – в размере 1,5%, для отдельных лиц – 1%.1 Помимо ссуд на продажу в рассрочку, финансирование по типу мошарекят является наиболее распространенной формой деятельности, при которой банк получает прибыль в виде дохода за участие в совместных инвестиционных проектах. Представление о структуре банковских кредитов частному сектору по типам исламских форм кредитования дает табл. 1.

Таблица 1

Структура кредитов всей банковской системы Ирана частному сектору

(в %)2

Примечания:

* Мозараба, или модараба, предусматривает прямое или косвенное участие банка в торговых сделках, либо в производстве. Аналогичные операции в садоводстве называются мосагат, в земледелии – мозарее. При мозарабе банк лишь предоставляет кредит, а клиент организует производство. Прибыль делится, исходя из соотношения «капитал−труд». Для импортных операций сотрудничество банков с частным сектором на условиях мозарабе запрещено.3

**Сделка по купле-продаже товара (урожая, продукции предприятия) с оплатой авансом до сбора урожая или до выпуска продукции и получения прибыли.

***Подрядное соглашение на работу в производстве или сфере услуг.

«Аренда с условием последующей передачи в собственность» и «прямые инвестиции» аналогичны мозарабе.4

Участие в операциях по типу мошарекат означает для банка не только кредитование, но и прямое инвестирование. Предприятия, в которые банки

1Islamic Banking. Edited and translated by Habib Shirazi. Head, English Department, Banking Training Centre, Central Bank of Islamic Republic of Iran. − Tehran, 1990. – Р. 29.

2Подсчитано по: Сальнаме-йе амарие кешвар 1377 (Статистический отчет за 1998/99). – Тегеран, 2000. – С. 514.

3Примечание к ст. 9 Закона о банковских операциях без риба. Приоритет в кредитовании на условиях мозаребе имеют кооперативы.

4Примечание к ст. 3 Закона о банковских операциях без риба.

110

Финансовое право

инвестируют средства, попадают под действие Коммерческого кодекса и рассматриваются как один из видов компаний (шеркетов).1

Постепенная адаптация исламских банков к потребностям экономики, особенно в связи с проводимой в стране политикой либерализации, несомненно, ведет к постепенному размыванию исламских начал, их переосмыслению, обоснованию возможности использования общемировых принципов работы. Так, банками стали разрабатываться финансовые инструментарии, однотипные с казначейскими векселями. Это, прежде всего, так называемые «бумаги участия», которые в объемах, утверждаемых бюджетным законом (2–2,5 млрд риалов), выпускаются Центральным банком и распространяются через систему коммерческих банков и Тегеранскую фондовую биржу.2 Для реализации на мировом финансовом рынке в 2002 г. были выпущены государственные еврооблигации, лид-менеджерами которых стали французский и немецкий банки. Центральный банк Ирана в своей деятельности практически абстрагируется от исламских норм, используя для регулирования движения капитала главным образом уровень ставок по депозитам и кредитам. В 2001/02 г. годовая ставка по кредитам в сельское хозяйство была самой низкой – 14–15%, в промышленность – 16–18%, для кредитования экспорта – 18%, а в торговлю – минимум 23%.3

Своеобразным катализатором внедрения общемировых принципов хозяйственной деятельности являются в Иране свободные экономические зоны. Именно в таких зонах по Закону 1999 г. была разрешена деятельность частных и иностранных банков, затем Закон «О третьем пятилетнем плане» предписал Центральному банку подготовить законодательные условия для деятельности частных банков и частных кредитных организаций на территории страны.4 С начала 2000-х гг. начали работать три частных банка. В 2001 г. Центральный банк Ирана одобрил создание первого частного банка «Карафарин», акционерами которого являются 700 человек. В 2001 г. выдано разрешение на открытие еще двух банков (с участием государства) – «Парсиан» и «Эктесаде новин». Акционерами банка «Эктесаде новин» являются 126 юридических и почти 10 тыс. физических лиц. В 2005 г. на долю этого банка приходилось почти 10% банковских кредитов. По объему капитализации банк «Парсиан» лидирует среди иранских частных банков. 47% акций этого банка принадлежит частным лицам, акционерами банка являются «Страховая компания Парсиан», компания электронной торговли «Парсиан», компания по лизингу автомобилей «Парсиан».5 Банковская корпорация «Саман» с 2002/03 г. имеет статус банка. Число отделений частных банков с 41 в 2002 г. увеличилось до 129 в 2004/05 г.6 Выданы лицензии на открытие трех специализированных банков – Кооперативного, Промышленного и «Сарма-йе ва данеш» (Капиталовложение и

1Статья 26 Закона о банковских операциях без риба.

2Central Bank of the Islamic Republic of Iran. Economic Trends. − Tehran. − № 29, 1381(2002/03), Appendix 2.

3Central Bank of the Islamic Republic of Iran. Bulletin. − Tehran. − 2001/02. − № 181–182. − P. 10.

4Central Bank of the Islamic Republic of Iran. Economic Trends. − Tehran. − № 29, 1381(2002/03), Appendix 3.

5Розов А.А. О частном банковском секторе современного Ирана / А.А. Розов // www/iran.ru/news_iran

6International Monetary Fund. Islamic Republic of Iran. Statistical Appendix. Approved by Middle East and Central

Asia Department. − Febrary 23, 2006.

111

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

образование). Создание частных банков, идущее вразрез с конституционной нормой, еще раз показало способность исламского режима применить те нормы, которые являются оптимальными с точки зрения государственного интереса. Четвертый пятилетний план (2005–2009) содержит статьи уже не о возможности создания частных банков, но о приватизации банков. Однако не решен вопрос о возможности перехода банков к общепринятым формам работы. Частные банки, как и иностранные банки в свободных экономических зонах, обязаны соблюдать Закон 1983 г., т.е. использовать исламские принципы деятельности.

Хотя одной из главных целей перевода банковской системы на исламские принципы являлось максимальное привлечение денежных средств населения на производственные нужды, эту задачу нельзя считать выполненной. Доля промышленности в сумме кредитов частному сектору с 40% в 1996/97 г. сократилась до 26,2% в 2000/01 г., в то время как доля сферы услуг повысилась в это время с 19,1% до 24,0%.1 Исламские принципы работы банков не привели к мобилизации капитала, способного обеспечить активизацию предпринимательской деятельности. Исламские нормы затрудняют также сотрудничество с иностранными банками и инвестиционными компаниями. Фактически иранские банки превращены в холдинги государственных предприятий, заняты обслуживанием государственных структур, при банках созданы инвестиционные компании, которые с начала 2000-х гг. активно скупают акции приватизируемых предприятий. Появились очень влиятельные финансовые группы, свидетельствующие о монополизации экономики. В августе 1999 г. газета Хордад писала о том, что всего 83 компании – частные и государственные – сосредоточили в своих руках большую часть капитала страны, но об их деятельности общество не имеет достаточной информации.2

Религиозные налоги в Иране после исламской революции не были введены в систему налогового законодательства, их уплата не освобождает от уплаты налогов в соответствии с действующим законодательством. Религиозные налоги – закят (благотворительные пожертвования) и хумс (у шиитов – доля имама, составляющая одну пятую дохода) вносятся либо в мечети, либо тому из богословов, которого верующий избирает своим моджтахедом, либо в один из исламских фондов. Закят часто вносится в виде продуктов, одежды для нуждающихся в больницы, медресе и т.п. Следует отметить, что кажущаяся «неофициальность» религиозных налогов вовсе не является показателем незначительности их объемов, тем более в сопоставлении с весьма невысокой в Иране планкой налогового бремени.

Именно эта невысокая планка во многом обеспечивала в первые послереволюционные годы (и обеспечивает сейчас) «мирное сосуществование» религиозных налогов и светского налогообложения. Попытки усилить налоговое бремя нередко приводили к дискуссиям о целесообразности сохранения светского налогового законодательства в условиях исламской

1Сальнаме-йе амарие кешвар 1379 (Статистический отчет за 2000/2001). −Тегеран, 2002. − С. 430.

2Хордад. − 1999. − 19 августа.

112

Финансовое право

государственности. Весьма острой, например, была такая дискуссия в конце 1984 – начале 1985 г., в разгар ирано-иракской войны, когда требовались средства на ведение войны, стали падать цены на нефть, а уровень собираемости налогов не превышал 30% предусмотренного бюджетом объема. Предложенный правительством М. Мусави проект налогового закона об увеличении ставки налогов на богатые слои населения, на крупную земельную и иную собственность вызвал сильную оппозицию в Меджлисе. В процессе дебатов высказывалось мнение, что вся действующая в стране налоговая система – неисламская, а приоритет в Иране как исламском государстве должен быть за исламскими налогами. Широкий резонанс получило заявление аятоллы Гольпаегани, который выразил недовольство, что уплата налогов государству стала все больше рассматриваться населением как альтернатива уплате исламских налогов.

Экономика находилась в этот период в кризисном положении. Несмотря на регулируемые цены реальные доходы населения падали, двойное налогообложение – религиозное и государственное – оказалось тяжелым бременем для большинства населения страны. Так как поступления духовенству, видимо, стали сокращаться, его представители и начали выступать с заявлениями о приоритетности религиозных налогов. В связи с этим симптоматичной представляется позиция ходжат-оль-ислама Акбара Хашеми Рафсанджани,1 который в то время был председателем Меджлиса и который в первую очередь исходил из насущных интересов государства, а следовательно, из политических интересов духовенства в целом. Он согласился с тем, что уплата исламских налогов необходима, но отметил, что «наш законопроект является более важным». К противникам правительственного законопроекта он обратился с риторическими вопросами: «Кто должен платить налоги? Что нам делать? Прекратить войну, закрыть школы, университеты? Если не платить налоги – значит, и сделать все это». 2 Правительственная политика была поддержана тогдашним Президентом страны Али Хаменеи. 3 Однако Закон был одобрен только тогда, когда о его поддержке заявил рахбар имам Хомейни.

Несмотря на то, что с 2001 г. минимальная ставка прямых налогов была повышена до 15% (для государственных служащих оставлена в размере 10%), уровень налогообложения в Иране из-за нефтяных доходов остается достаточно щадящим, что облегчает уплату населением религиозных налогов.

В Иране создана и поддерживается довольно эффективная система социальной защиты. Большую помощь получают беднейшие слои населения, а также семьи шахидов и военнопленных от исламских фондов и мечетей. Если при получении помощи через мечети финансовой основой являются главным образом религиозные налоги, то исламские фонды получают средства в

1С 1989 по 1997 г. – Президент, начавший проведение рыночных реформ, с 1997 г. – аятолла, глава Ассамблеи по определению целесообразности, которая выступает арбитром между Меджлисом и Наблюдательным советом.

2The Middle East – 1985. – N 126. – P.51–53.

3После смерти Хомейни с 1989 г. является рахбаром.

113

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

результате функционирования принадлежащей им собственности, которая составляет значительную долю промышленного, сельскохозяйственного и финансового потенциала страны. Такая социальная политика ассоциируется у населения с исламскими принципами, с традиционными для иранского общества способами поддержки населения, способствует поддержанию равновесия в обществе. В условиях экономической либерализации и постепенного «размывания» экономических правил ведения хозяйственной деятельности именно это направление экономической политики все больше начинает ассоциироваться с исламскими экономическими принципами.

Опыт исламского правления в Иране показывает, что исламская форма государственности, как и исламские нормы хозяйствования, безусловно, сдерживает переход на общемировые методы хозяйствования, хотя и делает этот переход более безболезненным, так как заставляет в большей степени, чем

впрошлые исторические периоды, учитывать национальный исторический опыт хозяйствования. Использование исламских экономических принципов в определенной мере сдерживает уровень привнесения общемировых форм хозяйствования. Необходима скорейшая модернизация экономики, включающая либо трансформацию исламских принципов ведения хозяйства, либо их существенное ограничение. Без этого экономика не сможет выдержать демографическое давление, образовавшееся в результате резкого прироста населения в первое десятилетие после установления исламской власти. Вместе

стем именно исламская составляющая экономической политики делает либерализацию экономической системы более безболезненной. Консервативные силы, сменившие в 2004–2005 гг. стоявших у власти реформаторов, вряд ли продолжат тенденцию снижения исламской компоненты

вполитике и социально-общественной жизни. Но в отношении экономики тенденция максимального использования конкретных рыночных механизмов возможна, учитывая степень зависимости Ирана от внешнеторговой деятельности, но при этом в качестве исламской компоненты упор будет сделан на меры по социальной защите населения. Вполне корректно можно предположить, что реформаторский потенциал системы сохранится, и она может быть в среднесрочной перспективе фактически изменена – без социальных катаклизмов и с сохранением атрибутов исламской власти.

114