Научно-исследовательские дебюты

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Налоговое право однозначно трактуется германскими правоведами как публичное право1 , однако единство мнений по вопросу о месте налогового права в системе германского права отсутствует.

По мнению одних ученых, налоговое право является частью финансового права, поскольку охватывает регулирующим воздействием сферу суверенно взимаемых доходов для финансирования публичной власти. При этом финансовое право как отрасль публичного права включает в себя, помимо налогового права (права обязательных публично-правовых платежей), также бюджетное право, трансфертное право, право публичного кассоводства и счетоводства и иные институты2.

Другие ученые налоговое право рассматривают как самостоятельную отрасль права, выделившуюся из административного права 3 . Эта позиция обусловлена историей развития германского права, а также наук, фокусировавших свое внимание на феномене налогов. Так, вплоть до Первой мировой войны финансы были почти исключительно предметом исследования национально-экономических дисциплин, а налоги – науки о финансах. В то же время правовые аспекты налогообложения первоначально изучались в рамках Особенной части административного права (налоговое право наряду с полицейским правом рассматривалось как «право вмешательства» (Eingriffsrecht)), однако впоследствии налоговое право выделилось из административного.

Таким образом, германский подход к налоговому праву существенно отличается, например, от подхода российских правоведов, стремящихся к однозначному отнесению института или подотрасли к какой-либо одной из правовых отраслей. Германские же исследователи придерживаются функционального подхода. Как отмечает А.Э. Жалинский, «выделение групп правовых норм подчиняется скорее практическим, а не теоретическим соображениям. Пересечения и повторы при изложении материала не рассматриваются как большая беда, просто авторы соответствующих работ предупреждают, о чем они пишут»4.

Систему налогового права ФРГ в целом можно подразделить на две основные части – общую и особенную.

Нормы общей части носят обобщающий характер и имеют основополагающее значение для всей совокупности налогово-правовых норм. Общая часть налогового права охватывает конституционные основы налогового устройства, общие нормы института исполнения обязанности по уплате налога и процессуальное налоговое право (включая общие положения о

1Подробнее см.: Heintzen M. Vorlesung Steuervervassungsund Steuerverwaltungsrecht; Einfuhrung in das Einkommensteuerrecht (http://www.fu-berlin.de/jura/fachbe…heintzen/ss2000/exa/2000-05-04.html).

2См., например: Tipke K., Lang J. Steuerrecht. – 16. völlig überarb. Aufl. – Köln., 1998; Klein F. Offentliches Finanzrecht. 2.,neubearb. Aufl. – Neuwid, Kriftel, Berlin, Luchterhand., 1993.

3См.: Achterberg N., Püttner G., Würtenberger T. Besonderes Verwaltungsrecht. Ein Lehrund Handbuch, Bd. II: Kommunal-, Haushalts-, Abgaben-, Ordnungs-, Sozial-, Dienstrecht, 2. Aufl. – Heidelberg., 2000.

4Жалинский А. Введение в немецкое право / А. Жалинский., А. Рерихт. – М., 2001. – С. 16.

116

Научно-исследовательские дебюты

налоговом контроле). Иногда к общей части налогового права относят так называемое уголовное налоговое право, т.е. деликтную часть1.

Конституционные основы налогового правопорядка определяются положениями Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 г. (Grundgesetz für Bundesrepublik Deutschland, Конституция ФРГ) с изменениями, внесенными законом ФРГ от 26 июля 2002 г.2 (далее – Основной закон). Это прежде всего нормы, устанавливающие компетенцию Федерации, земель и общин в налоговой сфере: полномочия по законотворчеству в налоговой сфере (ст. 105), полномочия на получение налоговых доходов (ст. 106, 107), полномочия по администрированию налогов (ст. 108). Кроме того, для налогового права как публичного права вмешательства особое значение имеют нормы Основного закона об основных правах и свободах граждан (ст. 1–3, 6, 12–14) и нормыпринципы, в особенности принципы правового государства, социального государства, законности, правовой безопасности и др. Конституционные нормы также предопределяют систему налогового законодательства и систему налогов и иных обязательных публичных платежей.

Общие нормы института исполнения обязанности по уплате налога содержатся в основном во второй части Положения о налогах и платежах ФРГ

«обязательственным налоговым правом», поскольку в налоговом праве ФРГ правоотношение, возникающее в связи с исполнением обязанности по уплате налога, рассматривается как обязательственное правоотношение (Steuerschuldverhaltnis)4. Налоговое правоотношение возникает исключительно в силу закона (параграф 38 ПНП). Дальнейшее юридическое существование требований из налогового обязательства регулируется с широким использованием гражданско-правовой терминологии: наступление срока исполнения обязательства (параграф 220 ПНП), прекращение обязанности путем уплаты (параграфы 224 – 225 ПНП), зачет встречных денежных требований (параграф 226 ПНП), освобождение должника об обязанности уплаты (параграф 163, 227 ПНП) и др.

Наибольший по объему институт общей части налогового права образуют нормы процессуального налогового права. Под налоговым процессом понимается административно-правовая деятельность финансовых органов в сфере проведения налогообложения 5 . Указанная группа норм регулирует реализацию требований из налогового обязательства. Она охватывает такие субинституты, как: организация системы финансовых органов; административные действия финансовых органов; процедура проведения налогообложения (процесс установления и взимания налога); правовая защита в налоговом праве. Из названия некоторых перечисленных институтов следует,

1 См.: Heintzen M. Vorlesung Steuervervassungsund Steuerverwaltungsrecht; Einfuhrung in das Einkommensteuerrecht (http://www.fu-berlin.de/jura/fachbe…heintzen/ss2000/exa/2000-05-04.html).

2Bundesgesetzblatt (далее – BGBl.) 1949 I S 1; BGBl. 2002 I S. 2863.

3BGBl. 2002 I S. 3866; 2003 I 61.

4См., в частности: Kirchhof F. Op. cit. – S. 45–49.

5См., в частности: Reding K., Muller W. Op. cit. – S. 126.

117

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

что они представляют собой конкретизацию и «спецификацию» соответствующих административно-правовых институтов применительно к сфере налогообложения.

Поскольку налоговый процесс является разновидностью административного процесса, представляющего собой согласно дефиниции параграфа 9 Закона ФРГ от 25 мая 1976 г. «Об административном процессе

(Verwaltungsverfahrensgesetz)» (в ред. от 23 января 2003 г.)1 «направленную на оказание внешнего правового воздействия деятельность органов», т.е. административные действия, нормы процессуального налогового права должны

впервую очередь регулировать действия органов в налоговом правоотношении: компетенцию на осуществление административных действий, административный налоговый акт как форму юридически обязывающих действий. Нормы о предметной компетенции финансовых органов закреплены

вОсновном законе и Законе ФРГ от 30 августа 1971 г. «О финансовой администрации (Finanzverwaltungsgesetz)»2.

Институт проведения налогообложения (Durchfuhrung der Besteuerung) подразделяется на две основные группы норм (нормы общего характера содержатся преимущественно в четвертой и пятой частях Положения о налогах и платежах, а специфические нормы – в законах об отдельных видах налогов), регулирующие две соответствующие стадии процесса, – процедуру установления размера подлежащего уплате налога (требование из возникающего на основании закона налогового обязательства устанавливается

вадминистративном налоговом акте) и процедуру взимания налога (реализация требования из налогового обязательства на основании устанавливающего данное требование акта). К институту проведения налогообложения относятся также нормы, регламентирующие мероприятия налогового контроля (последние рассматриваются как особые процедуры выяснения обстоятельств дела, например внешняя проверка – Außenprüfung).

Нормы института правовой защиты от неправомерных действий (бездействия) финансовых органов, включающей в себя внесудебное и судебное обжалование административных действий (бездействия), содержатся

вПоложении о налогах и платежах (параграф 347 и следующие) и Законе ФРГ

(исполнение обязанности уплаты конкретных видов налогов). Ее нормы определяют правовой режим отдельных видов налогов, обязанность уплаты которых возникает при выполнении составов налогового обязательства, предусмотренных законами об отдельных налогах. Кроме того, к особенной части налогового права относятся институты, имеющие значение не для всех, а для нескольких видов налогов, это специальные области (Sondergebiete)

1BGBl. 2003 I S. 102.

2BGBl. 1971 I S. 1426, 1427.

3BGBl. 2001 I S. 442, 2262 (2002 I S. 679).

118

Научно-исследовательские дебюты

налогового права, в частности нормы об учете, отчетности, составлении баланса (Bilanzrecht), об оценке имущества в целях налогообложения

(Bewertungsrecht), так называемое право пожертвований (Spendenrecht),

охватывающее нормы, устанавливающие льготы налогоплательщикам, расходующим средства на социально полезные цели. К. Типке и И. Ланг в качестве одной из таких специальных областей называют международное налоговое право1.

Налоговое право тесно связано с различными правовыми отраслями, в особенности с административным, гражданским и социальным правом.

Исторически обусловленная взаимосвязь налогового и административного права проявляется главным образом в процессуальном налоговом праве (налоговом процессе). Финансовые органы, являющиеся частью общей публичной администрации, в качестве основного юридического средства используют финансово-правовой акт как разновидность административного акта. Они налагают на налогоплательщиков не только обязанности по уплате обязательных платежей, но и обязанности неимущественные, например обязанности содействия финансовым органам. Подсудность финансовых судов также рассматривается как разновидность специальной подсудности административных судов (параграф 1 Закона о подсудности финансовым судам).

Для налогового права как права вмешательства характерны повышенные требования к деятельности финансовой администрации. Особенно важное значение приобретают конституционный принцип равенства, защитные функции основных прав и свобод, принцип правовой безопасности и строгой законности.

В то же время налоговое право характеризуется собственными специфическими целями и правовыми оценками. В отличие от административного права экономические понятия – доход, имущество, прибыль, оборот и др., – и области экономических знаний играют в налоговом праве особую роль. Кроме того, в сфере применения норм налогового права широкое распространение получил специфический метод толкования – экономическая интерпретация налогового закона. В экономически ориентированном понятийном аппарате и телеологии налогового права выражается и конкретизируется такой его фундаментальный принцип, как налогообложение в соответствии с экономической платежеспособностью.

Несмотря на публичный характер налоговое право тесно взаимосвязано с гражданским правом. В основе налогового права лежат экономические события, процессы и состояния, приобретающие правовую форму посредством норм гражданского права. Налоговое право воздействует на результаты гражданского оборота, предопределяя тем самым выбор того или иного экономического решения. Привязка к определенному гражданским правом экономическому событию или процессу различным образом выражается в налоговом составе деяния (составе налогового обязательства). При этом нормы

1 См.: Tipke K., Lang J. Op. cit. – S. 30.

119

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

налогового права нередко содержат ярко выраженную привязку к гражданскоправовым институтам, например собственность (параграф 39 ПНП), приобретение в порядке наследования (абз. 1 параграф 3 Закона ФРГ от 17 апреля 1974 г. «О налоге с наследования и дарения (Erbschaftssteuerund Schenkungssteuergesetz)» (в ред. от 27 февраля 1997 г.1).

Тем не менее при толковании гражданско-правовых понятий необходимо исходить из того, что налоговое право обладает собственной системой целей и правовых установок, которые необходимо использовать при толковании налоговых законов. Как указал Федеральный Конституционный Суд ФРГ в одном из своих решений, в случае когда признаки состава налогового обязательства заимствованы из другой отрасли права, их содержание должно интерпретироваться во взаимосвязи отраслевого значения с налоговым правом, в соответствии с целью налогового закона и в контексте конкретного случая, подлежащего регулированию2.

Взаимосвязь налогового и социального права можно проследить уже на уровне конституционных норм. Положения Основного закона, согласно которым ФРГ как социальное государство должно обеспечить гражданам материальный социально-культурный прожиточный минимум, имеют непосредственное значение для налогового права прежде всего в части установления не облагаемого налогом минимума дохода и имущества. Согласно позиции Федерального Конституционного Суда, величина освобождаемого от налогов прожиточного минимума зависит от общих экономических условий и признанных в правовом сообществе минимальных потребностей. Законодатель должен освободить от налога как минимум ту часть дохода самостоятельно зарабатывающего налогоплательщика, которая соответствует суммам, выплачиваемым из публичных средств нуждающимся на удовлетворение жизненно необходимых потребностей. По мнению Федерального Конституционного Суда, имманентно присущий социальному государству принцип субсидиарности (приоритет собственного заработка и частной собственности перед государственной помощью) был бы существенно нарушен, если бы размер освобождаемого от налогов прожиточного минимума был установлен ниже уровня, признанного социальным правом, и тем самым самостоятельно зарабатывающий налогоплательщик был бы поставлен в худшие условия по сравнению с получателем социальной помощи3. В абз. 3 параграфа 22 Закона ФРГ от 30 июня 1961 г. «О федеральной социальной помощи (Bundessozialhilfegesetz)» 4 установлено, что размеры социальной помощи не должны превышать доходов граждан с низким уровнем доходов. Это означает, что освобождение от налогов прожиточного минимума должно быть выше уровня социальной помощи.

1 BGBl. 1997 I S. 378.

2 См.: Остерло Л. Конституционные принципы налогов и сборов в ФРГ / Л. Остерло, Т. Джобс; под ред. С.Г. Пепеляева // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2003 г. – М., 2004. – С. 85.

3См.: Tipke K., Lang J. Op. cit. – S. 9–10.

4BGBl. 1961 I S. 815, 1875.

120

Научно-исследовательские дебюты

2. Налогово-правовые нормы и источники налогового права ФРГ

Нормы налогового права подчинены общим правилам построения правовых норм. Однако, в отличие от традиционной для российской юриспруденции трехчленной структуры «полной» правовой нормы (гипотеза – диспозиция – санкция), в праве ФРГ используется двучленная структура: в структуре правовой нормы выделяются состав деяния (обстоятельства дела, Tatbestand), который применительно к налогово-правовой норме можно также именовать составом налогового обязательства, и правовое последствие (Rechtsfolge). Состав деяния (состав налогового обязательства) содержит в обобщенном виде признаки, которые должны выполняться в частном случае в фактических обстоятельствах дела. Правовое последствие регламентирует исходящее от законодателя нормативное действие1.

Специфика налогово-правовых норм может быть также проиллюстрирована на примере их классификации в налоговых целях, которая имеет особое значение при рассмотрении отражающихся в законодательстве принципов налогового права. В основе данной классификации лежат различные цели и обоснования (мотивировки) налоговых норм. В результате можно выделить налоговые нормы с фискальной целью (Fiskalzwecknormen), нормы с социальной целью (Sozialzwecknormen) и с целью упрощения (Vereinfahungszwecknormen), причем в правовой действительности одна норма может иметь несколько целей. Здесь, однако, необходимо констатировать отсутствие терминологического единства в обозначении данных норм. Так, в одних случаях различают регулирующие нормы и нормы, распределяющие бремя, в других – нормы с фискальной и регулирующей функцией2.

Большинство норм налоговых законов преследует фискальную цель – покрытие необходимых финансовых потребностей публичной власти. Они налагают на обязанных лиц налоговые обременения в соответствии с критериями справедливого распределения, т.е. должны ориентироваться преимущественно на принцип учета платежеспособности. Экономическое и социальное воздействие, оказываемое фискальными нормами, являются следствием, а не целью таких норм.

Впоследнее время возрастает число налоговых норм с социальной целью. Они представляют собой регулирующие нормы, в основе которых лежат социально-политические (например, корректировка благосостояния определенных групп населения), культурно-политические и прочие цели. Социальные нормы могут устанавливать освобождение от налогов посредством налоговых льгот или дополнительные налоговые обременения (например, нормы, ограничивающие применение вычетов из налоговой базы).

Врамках норм с социальной целью можно выделить регулирующие нормы, призванные стимулировать социально желательное поведение через специальные налоговые освобождения и пресечь социально нежелательное посредством наложения дополнительных обременений. В одном из решений

1Подробнее см.: Tipke K., Lang J. Op. cit. – S. 144 ff.

2Подробнее см.: Kruse H. Lehrbuch des Steuerrechts. Bd.I: Allgemeiner Teil. – München. 1991. – S. 35–36.

121

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Федерального Конституционного Суда выражено требование определенности норм с социальной целью: допустимая цель регулирования, преследуемая налоговым законом, должна с достаточной степенью определенности следовать из состава налоговой нормы1.

Перераспределяющие нормы как подвид норм с социальной целью направлены на корректировку народного благосостояния в интересах социального выравнивания.

Примером налоговых норм с основной социальной целью, преследующих одновременно вторичную фискальную цель, являются нормы, устанавливающие социально-целевые налоги (например, на крепкие алкогольные напитки, табачные изделия, содержание собак).

Налогово-правовые нормы с целью упрощения призваны по техникоэкономическим причинам облегчить применение налогового права. Они должны препятствовать чрезмерной усложненности и невыполнимости закона, используя такие приемы, как типизация и установление паушальных сумм, не облагаемых налогом минимумов, пределов не облагаемого налогом дохода и т.д.

Правильное отнесение налоговой нормы к соответствующей группе имеет большое практическое значение: при проверке конституционной компетенции (особенно ст. 105 и п. 11 абз. 1 ст. 74 Основного закона); решении вопроса о том, имеет ли место налоговая льгота; толковании на основе принципов; оценке отдельной нормы с позиции индивидуального справедливого распределения налогового бремени; оценке налоговых необлагаемых сумм, пределов не облагаемых сумм и в других случаях. В то же время в литературе отмечается, что подобная классификация не всегда последовательно реализуется в правоприменительной практике, поскольку правильная квалификация налоговой нормы зачастую представляет значительную сложность2.

Налогово-правовые нормы получают закрепление в источниках налогового права, составляющих единую систему национального законодательства по налоговым вопросам 3.

Основополагающим источником налогового права германская правовая доктрина признает Основной закон ФРГ. Он имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Обязанность соблюдения основных (конституционных) прав и свобод граждан связывает не только исполнительную и судебную, но и законодательную власть (абз. 3 ст. 1, абз. 3 ст. 20 Основного закона).

Основной закон закрепляет основные права и свободы человека и гражданина, содержит общеправовые принципы, а также правовые принципы, определяющие нормативное регулирование центральных и местных налогов и являющиеся базовыми для материального и процессуального налогового законодательства. Кроме того, в нем устанавливаются правовые основы налоговой деятельности государства и компетенция центральных и местных

1См.: Остерло Л. Указ. соч. – С. 85.

2См.: Tipke K., Lang J. Op. cit. – S. 73.

3Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. – М., 1993. – С. 73.

122

Научно-исследовательские дебюты

органов в сфере налоговых отношений. Это позволяет некоторым исследователям именовать Основной закон, стоящий рангом выше простых законов, как «духовную надстройку» над ними (geistiges Uberbau) и рассматривать все остальные источники налогового права ФРГ как «подконституционные»1.

Тем не менее основным, т.е. наиболее распространенным, источником налогового права ФРГ является закон. Данное положение характерно также для российского и зарубежного налогового права в целом. А.Н Козырин объясняет подобное значение закона тем, что «только через принятие соответствующего закона можно обеспечить принцип неприкосновенности частной собственности и заставить налогоплательщика перечислять часть своего дохода (имущества) в доход государства. Кроме того, облекая решения по вопросам налогообложения в форму закона, государственная власть пресекла попытки обсуждения налоговых операций на предмет их целесообразности, поскольку режим законности предполагает безусловное исполнение законов»2.

Хотя в параграфе 4 Положения о налогах и платежах под законом понимается «любая правовая норма», данное положение во взаимосвязи с принципами законности и правового государства следует понимать следующим образом: в сфере налогообложения нормами в смысле параграфа 4 являются нормы, содержащиеся в формальных законах, нормативных правовых актах федерального правительства и федерального министерства финансов, уставах (статутах) общин, а также нормы международного права (содержащиеся главным образом в международных договорах об избежании двойного налогообложения) и наднационального права, т.е. права Европейского союза.

Формальный закон представляет собой нормативный правовой акт, принятый по особой законодательной процедуре в соответствии с установленным порядком, прошедший официальное оформление (Ausfertigung eines Gesetzes) и опубликованный в предписанных для этого официальных изданиях3.

Согласно господствующему в доктрине и судебной практике мнению, основывающемуся на конституционном принципе законности, только формальным законом может быть установлен состав налогового обязательства, т.е. юридический состав налога: налогоплательщик, объект налогообложения, налоговая база и налоговая ставка (налоговый тариф)4.

Самым важным законом в области налогового права является Положение о налогах и платежах ФРГ, вступившее в силу с 1 января 1977 г. и представляющее собой частичную кодификацию норм общего налогового права, т.е. норм, распространяющих свое действие практически на все виды налогов. В Положении регламентированы основные понятия и частично – принципы налогового права (первая часть), институт исполнения обязанности по уплате налога (вторая часть), налоговый процесс (с третей части по

1Heintzen M. Op. cit.

2Козырин А.Н. Указ. соч. – С. 77.

3См., например: Жалинский А.Э. Указ. соч. – С. 54–55.

4См., в частности: Джобс Т. Некоторые аспекты немецкого налогового права. – С. 113.

123

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

седьмую), составы уголовно-правовых и административных деликтов в сфере налогообложения (восьмая часть).

Положение распространяет свое действие лишь на те налоги (включая вопросы налоговых льгот), которые регулируются федеральным правом (ст. 105 Основного закона) или правом Европейского союза и администрируются финансовыми органами Федерации и земель (абз. 1 параграф 1).

Для реальных налогов Положение действует лишь в той степени, в какой они администрируются финансовыми органами земель (абз. 2 параграф 3). Это администрирование простирается на процесс установления налогооблагаемой базы в решении об определении размера суммы налога (Steuermeßbescheid), на основании которого управомоченные на взимание налогов общины определяют окончательный размер налогового долга. Установление и взимание реальных налогов вменяется уполномоченным общинам (абз. 4 ст. 108 Основного закона), за исключением субъектов Федерации, где общины отсутствуют1.

Законы, содержащие налоговые нормы, можно подразделить на три основные группы: финансовые законы, содержащие налоговые нормы (это прежде всего законы, утверждающие бюджет и отчет о его исполнении, многочисленные корректирующие финансовые законы); специальные налоговые законы; законы неналогового характера, содержащие отдельные нормы, относящиеся к налоговому праву2.

Используемое в доктрине налогового права ФРГ понятие «налоговый закон» (Steuergesetz) охватывает преимущественно специальные налоговые законы, к которым в первую очередь относятся законы об отдельных видах налогов [в частности, на федеральном уровне – Закон ФРГ от 16 октября 1934 г. «О подоходном налоге (Einkommensteuergesetz) (в ред. от 19 октября 2002 г.)3,

21 февраля 2005 г.)5 и др.; на уровне земель – законы о местных налогах на потребление и расходование, о коммунальных налогах и сборах]; законы о проведении налоговых реформ [например, Закон ФРГ от 20 декабря 2001 г. «О развитии налогообложения предприятий (Unternehmenssteuerfortentwicklungsgesetz)» 6 ], иные законы по отдельным налоговым вопросам. В качестве примера закона неналогового характера, содержащего налоговые нормы, можно назвать Закон ФРГ от 8 апреля 1922 г. «О скачках и лотереях

(Rennwertund Lotteriengesetz)» (в ред. от 24 августа 2002 г.)7.

Правовые предписания (постановления) Правительства и федерального Министерства финансов, имеющие законодательную силу (Rechtsverordnungen), представляют собой нормативные правовые акты,

1Имеются в виду города со статусом федеральных земель – Берлин, Бремен, Гамбург.

2См.: Козырин А.Н. Указ. соч. – С. 79.

3BGBl. 2002 I S. 4210, (2003 I S. 179).

4BGBl. 2002 I S. 4144.

5BGBl. 2005 I S. 386.

6BGBl. 2001 I S. 3858.

7BGBl. 2002 I S. 3412.

124

Научно-исследовательские дебюты

принимаемые в порядке делегирования законодательства. Большинство таких предписаний по налоговым вопросам требует одобрения Бундесрата (абз. 2 ст. 80 во взаимосвязи с абз. 3 ст. 105, ст. 108 Основного закона). Постановления, как правило, регулируют вопросы, касающиеся порядка осуществления налогообложения; они принимаются практически к каждому закону особенной части налогового права, а также к некоторым иным, имеющим значение для налогообложения, законам (например, к Закону ФРГ от 16 октября 1934 г. «Об оценке имущества, подлежащего налогообложению

(Bewertungsgesetz)» (в ред. от 1 февраля 1991 г.) 1 . Постановления конкретизируют законодательные предписания и, как правило, следуют структуре соответствующего закона.

Исходя из анализа положений абз. 1 ст. 80 Основного закона можно выделить следующие условия действительности постановлений, имеющих законодательную силу.

Во-первых, это наличие законодательного уполномочивания (если законом предусматривается дальнейшая передача полномочий, для передачи требуется постановление). Так, в абз. 1 параграфа 156 Положения о налогах и платежах устанавливается: «Федеральное министерство финансов вправе для упрощения администрирования определить посредством постановления, что налоги и дополнительные платежи из налогового обязательства не подлежат установлению в платежном извещении, когда размер подлежащей установлению суммы не превышает определенного данным постановлением размера; определяемый постановлением размер не должен превышать 10 евро. Постановления не нуждаются в одобрении Бундесрата в той мере, в какой они касаются экспортных и импортных пошлин и акцизов (за исключением налога на пиво)»2.

Во-вторых, уполномочивание должно быть достаточно определено по содержанию, цели и объему. В данном случае ставятся пределы допустимого отклонения от принципа разделения властей. Как указал в одном из своих решений Федеральный Конституционный Суд, парламент как законодательный орган не вправе снимать с себя ответственность тем, что передает правительству часть своих законодательных полномочий без точного определения границ передаваемой компетенции. Правительство не должно с помощью неопределенных уполномочиваний на издание постановлений занимать место парламента. Основной закон (ст. 80) обязывает законодателя самостоятельно принимать предписания, имеющие решающее значение для устройства основных сфер жизни. Уполномочивание должно быть таким определенным, чтобы уже из его содержания было ясно, что может быть потребовано от гражданина в постановлении3. Данным тезисом Федеральный Конституционный Суд подтвердил необходимость определения налогоплательщиков, объекта, базы и ставки формальным законом.

1BGBl. 1991 I S. 230.

2Текст Положения о налогах и платежах ФРГ размещен на официальном сайте Правительства ФРГ: http://www.bundesregierung.de

3См.: Остерло Л. Указ. соч. – С. 84.

125

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

В-третьих, в постановлении должно указываться его правовое основание. Наконец, постановление должно быть опубликовано в надлежащем официальном издании (например, в Федеральном вестнике законов).

При нарушении вышеперечисленных условий постановление недействительно.

В отличие от проверки конституционности законов, суды вправе самостоятельно проверять постановления на предмет их действительности без обращения в Федеральный Конституционный Суд.

К источникам налогового права ФРГ относятся уставы (статуты) общин (Satzungen). Они представляют собой нормативные правовые акты, принимаемые общинами как инкорпорированными государством юридическими лицами публичного права в рамках их автономии1. Различают уставы общин: о местных налогах на потребление (расходование) и о ставках промыслового и земельного налогов. Автономия общин не включает в себя полномочия на установление налогов, поэтому для принятия уставов необходимо наличие специального законодательного полномочия с достаточной степенью определенности. Поскольку такие полномочия ограничены положениями Основного закона о распределении налоговой компетенции (ст. 105; абз. 4 ст. 106), фактически общинам при установлении ставок по реальным налогам не остается широкой свободы действий. В то же время земли могут делегировать общинам свое ограниченное право установления новых налогов (в отношении местных налогов на потребление и расходование). Как правило, подробное регулирование полномочий общин содержится в законах о коммунальных налогах и сборах.

Особое место среди источников налогового права ФРГ занимают административные предписания (распоряжения) (Verwaltungsvorschriften). Они являются частью «внутреннего права» исполнительной власти и имеют обязывающее значение только в отношениях между вышестоящими и нижестоящими органами2 . Подобные предписания формально не являются юридически обязательными для налогоплательщиков и судов, но поскольку они обязательны для применения финансовыми органами, то фактически оказывают опосредованное нормативное воздействие «вовне». Административные предписания не могут изменять или дополнять положения налоговых законов.

Основываясь на том, что административные предписания не обязательны для граждан, некоторые исследователи отграничивают их от правовых норм, имеющих «внешнее» воздействие (т.е. распространяющихся за пределы внутренней сферы администрации)3.

Полномочия на издание административных предписаний определяются административной иерархией, обусловленной структурой административных органов.

1См., в частности: Heintzen M. Op. cit.

2См.: Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. – М., 2003. – С. 303–304.

3См.: Там же. – С. 304.

126

Научно-исследовательские дебюты

Основной закон (абз. 7 ст. 108) закрепляет полномочия Федерального правительства по изданию административных предписаний с одобрения Бундесрата, если регулирование налогов возлагается на финансовые органы земель или общин. На основании данной статьи принимаются директивы к наиболее крупным налоговым законам.

Административные предписания могут быть классифицированы:

1)по наименованию: директивы (Richtlinien), которые принимаются правительством коллегиально; ведомственные постановления (Anordnungen); предписания (распоряжения, Erlasse); письма (Schreiben) министра финансов и верховных финансовых органов Федерации и земель; распоряжения (Verfügungen) верховных финансовых дирекций;

2)по содержанию это могут быть предписания: об организации и распределении компетенции финансовых органов; интерпретирующие установленные в налоговом законе признаки состава деяния или правовые

последствия; по вопросам исследования обстоятельств дела; об осуществлении административного усмотрения1.

Вопрос о роли судебной практики в качестве источника налогового права

является спорным в германской доктрине. Формально судебная практика не относится к источникам права2. Решения финансовых судов, как и все судебные решения, имеют юридическое действие только в отношении сторон спора (так, согласно параграфу 110 Закона о подсудности финансовым судам решения финансовых судов не имеют общеобязательной силы). Тем не менее судебная практика фактически оказывает нормативное воздействие на налоговые отношения, поскольку учитывается как налогоплательщиками, так и финансовыми органами, которые используют практику финансовых судов в административных предписаниях.

Впоследнее время возрастают значение и удельный вес международных договоров как источников налогового права ФРГ. Согласно ст. 25 Основного закона общепризнанные нормы международного права как составная часть федерального права имеют преимущество перед законами (под общепризнанными нормами помимо договорной практики понимаются также международное обычное право и общепризнанные принципы международного права). В налоговом праве среди международных договоров первоочередное значение имеют договоры об избежании двойного налогообложения. С подписанием и ратификацией договор считается подтвержденным и окончательно заключенным. Его нормы приобретают во внутригосударственном праве силу федерального закона через принятие соответствующего закона в соответствии с абз. 2 ст. 59 Основного закона. В то же время национальный законодатель сохраняет право с помощью специальных норм (например, абз. 1 параграф 2а, абз. 1 параграф 50d Закона о подоходном налоге) «вытеснять» нормы международных договоров об избежании двойного

налогообложения. Хотя это противоречит международному праву и

1Подробнее см.: Heintzen M. Op. cit.

2См., например: Жалинский А.Э. Указ. соч. – С. 64.

127

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

предоставляет право расторгнуть договор, такое регулирование имеет силу внутри государства и обязательно для финансовых органов и судов.

Вкачестве особого источника налогового права ФРГ рассматривается право Европейского союза1. При этом под правом ЕС понимается «первичное»

и«вторичное» право Сообществ. К «первичному» относятся международноправовые договоры об образовании, договоры о последующем присоединении государств, а также договоры об институциональной структуре Сообщества. В остальном к первичному праву относится так называемое неписаное право, т.е. общие наднациональные нормы, которые едины для всех государств-членов (речь идет в первую очередь об основных правах граждан ЕС). «Вторичное»

право охватывает обязывающие и рекомендательные правовые акты, издаваемые органами ЕС2.

Для налогового права в основном имеют значение директивы, обязательные для государств-адресатов в отношении поставленных в них целей

ипредоставляющие выбор форм и средств достижения данных целей внутригосударственному регулированию. Согласно позиции Федерального Конституционного Суда, если директивы не реализованы в соответствии с

должной процедурой, например с нарушением установленного срока, граждане вправе ссылаться на них непосредственно3.

3.Обязательные публично-правовые платежи: понятие, система, признаки. Распределение законодательной компетенции в сфере налогообложения между Федерацией, землями и общинами

Взаконодательстве ФРГ отсутствует легальное определение понятия «публично-правовой платеж». Практика выработала общее понятие, которое охватывает ряд важных правовых признаков публично-правового платежа, но не является юридически обязательным: «односторонне налагаемая, публично-

правовая обязанность платежа (Geldleistungspflicht), который (по крайней мере) служит цели взимания доходов и причитается носителю суверенной власти»4. При этом в доктрине указывается на необходимость отличия публичноправовой обязанности платежа (Geldleistungspflicht) от обязанности

натуральных выплат (Sachleistungspflicht) и исполнения повинностей (например, воинской обязанности) (Dienstleistungspflicht) 5 . Федеральный Конституционный Суд рассматривает публично-правовые платежи как властно

установленные обязанности уплаты денежных средств для финансового обеспечения функций публичных институтов6.

Различные виды обязательных платежей сложились и действуют в ФРГ исторически без учета построения единой системы, при этом не существует исчерпывающего перечня видов публично-правовых платежей. Тем не менее наукой и судебной практикой в соответствии с основными конституционными

положениями и финансово-техническими функциями сформирована

1См., в частности: Birk D. Op. Cit. – S. 60–66.

2Подробнее см.: Tipke K., Lang J. Op. cit. – S. 37–43.

3См.: Ibid. – S. 139.

4Birk D. Op. cit. – S. 30.

5См.: Kirchhof F. Op. cit. – S. 1.

6См.: Джобс Т. Указ. соч. – С. 110.

128

Научно-исследовательские дебюты

классификация публично-правовых обязательных платежей, которая однако не имеет юридической обязательности.

Понятие публично-правовых платежей объединяет в налоговом праве ФРГ различные виды платежей, подразделяемых на налоги и неналоговые сборы (платежи).

Подобное разделение имеет важное значение для государственного устройства и финансовой системы. Во многом это обусловлено тем, что полномочия Федерации, земель и общин по установлению и взиманию публично-правовых платежей регулируются по-разному: в отношении налогов действуют специальные положения Основного закона (ст. 105 и последующие), а в отношении неналоговых сборов – общие нормы так называемой предметной компетенции (ст. 70 и последующие).

Налог как главный источник финансирования государственных расходов является общим бременем (Gemeinlast) и кроме наличия фискальной цели не нуждается в какой-либо дополнительной легитимации. Для обременения иными обязательными платежами (специальное обременение), налагаемыми не на всех, а лишь на часть платежеспособных граждан, требуются специальные причины1 . Судебная практика и доктрина рассматривают налог в качестве основного средства финансирования общего государственного бюджета.

Основной закон использует понятие «налог», но не дает его определения. Понятие налога определяется в параграфе 3 Положения о налогах и платежах: налогами являются «денежные выплаты, которые не представляют собой встречных выплат за особые услуги и с целью получения доходов налагаются государственно-правовой общностью на всех субъектов, для которых выполняется состав обязательства, с наличием которого закон связывает обязательные выплаты; получение доходов может быть побочной целью. Таможенные пошлины являются налогами».

В данном определении выражены основные признаки налога, выделяемые доктриной и судебной практикой2.

Во-первых, налоги представляют собой обязательные денежные выплаты. Во-вторых, налоги суверенно (hoheitlich) налагаются публичноправовыми общностями (gemeinwesen), к которым относятся Федерация, земли, общины и союзы общин, религиозные общества (Церковь), имеющие с соответствии с законом статус корпорации публичного права. При этом налоги поступают публично-правовым образованиям непосредственно и на

долговременной основе.

В-третьих, с налогами не связано требование встречных услуг. Налоги не представляют собой специальной встречной услуги за особые услуги государства, т.е. не существует взаимосвязи между индивидуальной уплатой налога и специальными государственными услугами, используемыми налогоплательщиками. Это также касается целевых налогов, направляемых на выполнение определенной законом задачи. Например, часть налога на горюче-

1См.: Kirchhof F. Op. cit. – S. 7.

2См., в частности: Tipke K., Lang J. Op. cit. – S. 48–54; Birk D. Op. cit. – S. 29–34; Kirchhof F. Op. cit. – S. 4–11;

Heintzen M. Op. cit.

129

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

смазочные материалы поступает на цели дорожного строительства, однако этот налог не является встречным исполнением за использование публичных дорог, поскольку в данном случае отсутствует индивидуализированное обязательство между налогоплательщиком и Федерацией, которой поступает налог, а у налогоплательщика нет права требовать встречного предоставления.

В-четвертых, взимание налогов служит цели получения государством доходов для покрытия общих финансовых потребностей. По мнению Федерального Конституционного Суда, не является налогом и так называемый удушающий налог («Erdrosselungssteuer»), т.е. налог, ставка которого настолько высока, что выполнение состава деяния будет по возможности избегаться каждым; у таких платежей из-за их «удушающего» воздействия нет цели финансирования публичной власти1 . Формально платеж, направленный на достижение определенного поведения, также не должен считаться налогом, однако ряд платежей служит как фискальной цели, так и цели регулирования, т.е. стимулирования определенного поведения (например, налог на владельцев автотранспортных средств (Kraftfahrzeugsteuer), величина которого зависит от количества выбросов вредных веществ). При наличии двух этих целей (фискальной и организационно-управленческой) платеж соответствует понятию налога, данному в параграфе 3 Положения о налогах и платежах, так как согласно легальному определению «получение доходов может быть побочной целью».

Кроме того, доктриной и судебной практикой выделяются дополнительные признаки налога, например признак безвозвратности. Согласно практике Федерального Конституционного Суда, понятие налога в том значении, в каком оно упоминается в ст. 105 Основного закона, охватывает только платежи, поступающие государству окончательно. Так, Конституционный Суд признал, что не является налогом принудительный заем (Zwangsanleihe) на стимулирование строительства жилья, который взимался как налог, но должен был быть возвращен плательщику через пять лет2.

Все остальные, помимо налогов, публично-правовые платежи относятся к числу неналоговых. Это сборы (пошлины), взносы и особые сборы. В Основном законе упоминаются такие виды обязательных платежей неналогового характера, как сбор (пошлина) и взнос. Конституция не содержит исчерпывающего перечня видов допустимых неналоговых сборов, однако введение иных неналоговых сборов не исключается. Особенно это касается сборов, направленных на выравнивание предоставляемых преимуществ, взимаемых за пользование ограниченными природными ресурсами в рамках публично-правового регулирования использования (например, плата за забор воды).

В отличие от налогов сборы (пошлины, Gebuhren) и взносы (Beitrage) как разновидности обязательных платежей представляют собой специальное обременение (Sonderlast), поскольку уплачиваются не каждым, а лишь частью

1См.: Остерло Л. Указ. соч. – С. 87.

2См.: Heintzen M. Op. cit.

130

Научно-исследовательские дебюты

платежеспособных граждан. Кроме того, они являются обременениями, предоставляющими преимущество (Vorteil), так как их уплата обусловлена предоставлением государством плательщикам определенной услуги

(Gegenleistung)1.

Взимание этих обязательных платежей законно и справедливо благодаря их функции выравнивания. Так, если кто-то получает преимущество, обращаясь к государственному органу для совершения этим органом определенного действия, становится оправданным возложение на обратившегося соответствующих расходов с целью исключить индивидуальные преимущества по отношению к другим лицам.

Федеральный Конституционный Суд определяет сборы (пошлины) следующим образом: «Сборами являются публично-правовые платежи, которые по причине индивидуально оказываемых публичных действий налагаются на плательщика на основе правовой нормы или иной властной меры и которые предусмотрены для того, чтобы полностью или частично покрыть связанные с этими действиями расходы»2 . Это определение вряд ли можно назвать исчерпывающим с конституционно-правовой точки зрения.

Таким образом, коренное отличие сборов от налогов заключается в их особой целевой направленности на полное или частичное покрытие расходов, связанных с индивидуально оказываемыми публичными действиями.

Сборы (пошлины) взимаются за реально совершаемое действие государственного органа. Легальные дефиниции сборов содержатся, как правило, в законах о коммунальных налогах и сборах. Так, согласно абз. 2 параграфа 4 Закона о коммунальных налогах и сборах земли Северной РейнВестфалии сборы являются денежными выплатами, взимаемыми «как встречный платеж за особую (специальную) услугу – действие органов и должностных лиц или подобного рода деятельность – администрации (административные сборы) или за использование публичных учреждений, помещений и сооружений (пользовательские сборы)»3.

Различаются административные сборы, рассматриваемые в качестве вознаграждения за действия должностного лица или органа управления (например, за выдачу свидетельств, разрешений), и пользовательские сборы, взимаемые за использование государственных учреждений или сооружений (например, судебные пошлины, пошлины за пользование детскими садами и т. д.) 4 . Спорным является выделение в качестве отдельного вида сбора так называемого сбора за присуждение (Verleihungsgebühr), взимаемого за передачу публично-правовым образованием субъективного публичного права (например, сбор за разрешение разработки участков недр).

Взносы представляют собой плату за предоставление субъекту государством индивидуального преимущества вне зависимости от

1См.: Джобс Т. Указ. соч. – С. 110–111.

2См.: Остерло Л. Указ. соч. – С. 78.

3Цит. по: Tipke K., Lang J. Op. cit. – S. 51.

4См., в частности: Государственное право Германии: в 2 т. / под ред. Б.Н. Топорнина. – М. 1994. – Т. 2. –

С. 149.

131

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

фактического использования или неиспользования последнего. Так, собственник земельного участка за его освоение для строительства уплачивает соответствующий взнос, поскольку община предоставляет ему возможность такого использования участка независимо от фактического осуществления им строительства в дальнейшем. К взносам относятся, например, платы за расширение дорог, за иностранный туризм, подключение к водоснабжению или к системам удаления сточных вод и др.1

Иногда германскими налоговедами в качестве разновидности взносов выделяются так называемые членские взносы (Verbandslasten), которые cлужат цели финансирования публично-правовой корпорации ее членами (при этом имеются в виду главным образом публично-правовые профессиональные палаты (объединения)2. В отличие от традиционного взноса членский платеж уплачивается не за предоставление конкретного, индивидуального преимущества, а, как правило, в том случае, когда профессиональные палаты выполняют контрольные (надзорные) функции в отношении своей профессиональной корпорации и тем самым предоставляют общее преимущество всем лицам данной профессии посредством организации профессиональной занятости.

Взносы на социальное страхование (пенсионное, от несчастных случаев, по болезни, уходу, безработице) не относятся к налогам и рассматриваются в качестве «специального обременения». Это обосновывается тем, что, вопервых, в страховании не участвует значительная группа населения (чиновники, судьи, солдаты, самозанятые лица), а, во-вторых, общность страхователей подразделяется на небольшие группы, состоящие в правоотношениях с различными страховщиками. Кроме того, взносы рассчитываются в соответствии не с индивидуальным страховым риском, а с общим риском группы (общности) страхователей и учитывают социальные аспекты перераспределения и выравнивания3.

К числу обязательных платежей, представляющих собой специальное обременение, относятся так называемые специальные сборы (Sonderabgaben). Специальные сборы фактически имеют налоговую природу, так как им не противостоит встречная выплата со стороны государства, однако, в отличие от налогов, они взимаются не с совокупности налогоплательщиков, а с определенных групп и идут на финансирование определенных расходов (при этом, как правило, поступают не в общий государственный бюджет, а в особые фонды, поэтому они часто именуются парафискальными)4. К ним относятся сбор для поддержки кинематографии, сбор на профессиональное обучение и др.

Различаются особые сборы, преследующие главным образом фискальную цель, и сборы, преследующие регулирующую цель, т.е. призванные побудить каких-либо лиц к желательному для государства поведению. Например, платеж в компенсационный фонд реабилитации инвалидов (Schwerbehindertenabgabe)

1См., в частности: Ubber T. Der Beitrag als Institut der Finanzvervassung. Köln, 1993. – S. 5 ff.

2Подробнее см.: Kirchhof F. Op. cit. – S. 8.

3См., в частности: Kirchhof F. Op. cit. – S. 9.

4Подробнее см.: Wilms H. Das Recht der Sonderabgaben nach dem Grundgesetz. – Köln., 1993.

132

Научно-исследовательские дебюты

стимулирует работодателей принимать подобных лиц на работу (если работодатель не выполняет эти требования, он должен внести соответствующий платеж).

Установление государством специальных сборов вызывает много проблем с конституционной точки зрения. В частности, они представляют собой отклонение от конституционного принципа полноты бюджета (согласно ст. 110 Основного закона все доходы и расходы Федерации подлежат включению в бюджет), нацеленного на предоставление парламенту и правительству возможности бюджетного планирования и принятия решений в области поступления и использования всех государственных финансовых средств. Кроме того, специальные сборы могут конкурировать с налогами, нарушая принцип налогового государства, поэтому подобные платежи являются конституционно допустимыми лишь как редкое исключение1.

Поскольку специальные сборы не являются налогами, полномочия по их установлению и взиманию вытекают из предметной компетенции ст. 73 Основного закона, а не налоговой компетенции ст. 105 Основного закона.

В данной связи в общих чертах рассмотрим вопрос о разграничении законодательной компетенции в сфере налогообложения, поскольку он является ключевым для решения проблем конституционной допустимости различных обязательных публично-правовых платежей.

Специальные правила в отношении законодательной компетенции в области налогов содержатся в ст. 105 Основного закона, в то время как для неналоговых сборов действуют общие правила ст. 70 о распределении так называемой предметной компетенции.

Согласно абз. 1 ст. 105 Основного закона Федерация обладает исключительной компетенцией по таможенным пошлинам и финансовым монополиям.

По всем иным налогам Федерация в соответствии с абз. 2 ст. 105 Основного закона обладает конкурирующей компетенцией при условии, что поступления от таких налогов принадлежат Федерации полностью или частично (ст. 106, 107) либо если подлежат применению условия абз. 2 ст. 72, устанавливающие необходимость федерального регулирования для обеспечения равноценных условий жизни или для обеспечения единства правового и экономического пространства в общегосударственных интересах. Кроме того, на основании анализа положений Основного закона можно прийти к выводу, что Федерация обладает конкурирующей компетенцией также в том случае, если регулирование не касается местных налогов на потребление и расходование (абз. 2-а ст. 105), а также церковного налога (из ст. 140 следует, что публично-правовые религиозные общества осуществляют свои права на взимание налогов в соответствии с законодательством земель).

Земли обладают компетенцией в сфере конкурирующего законодательства до тех пор и в той мере, пока Федерация посредством издания

1 См., например: Jarass H.D. Vervassungsrechtliche Grenzen für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben // Offentliche Verwaltung. – 1989. – № 23. – S. 1013–1022.

133

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

федерального закона не осуществит свою законодательную компетенцию в соответствии с абз. 2 ст. 105 Основного закона.

Если федеральное урегулирование налога, поступления от которого не поступают Федерации (абз. 2 ст. 72 Основного закона), не является необходимым, то земли в соответствии с абз. 1 ст. 70 имеют исключительное право на законодательство (это действует, в частности, в отношении промыслового и земельного налогов, взимаемых общинами).

Земли наделяются исключительной компетенцией в сфере местных налогов на потребление и расходы, пока и поскольку они не тождественны налогам, установленным федеральным законодательством. При этом правовая проблема заключается в определении юридического содержания понятия тождественности, т.е. понимается ли под тождественностью одинаковый юридический состав федерального и местного налогов или одинаковый финансовый источник, облагаемый федеральным и местным налогом. В практике Федерального Конституционного Суда данный вопрос получил решение лишь частично: при рассмотрении конкретных случаев первоочередному исследованию подлежит юридический состав федеральных и местных налогов на предмет наличия конкуренции, экономическое воздействие и обременяемый налогом источник экономической платежеспособности1.

Так, в отношении Кассельского налога на упаковку Федеральный Конституционный Суд в решении от 7 мая 1998 г. 2 BvR 1992/952 установил, что налог с оборота и налог на упаковку исчерпывают различные источники налогового обременения: налог с оборота нацелен на покупательную способность потребителя, в то время как фактором, допускающим обременение налогом на упаковку, является негативное воздействие на окружающую среду.

Нормотворческие полномочия общин в налоговой сфере существенно ограничены. Общины не обладают правом изобретения новых налогов и установления новых налоговых источников помимо тех, что определены в законах земель. Несмотря на то что право общин на самоуправление согласно абз. 2 ст. 28 Основного закона охватывает в том числе финансовую компетенцию, последняя должна осуществляться в рамках закона, т.е. правовой основой коммунального налога всегда служит закон. В частности, в пределах, установленных законами земель о реальных налогах, общины наделяются правом установления ставок данных налогов (абз. 4 ст. 106 Основного закона).

Как правило, в конституциях и законах земель о коммунальных налогах и сборах земли делегируют общинам право установления новых налогов в отношении местных налогов на потребление и расходование.

Таким образом, в сфере налогообложения полностью доминирует законодательная компетенция Федерации. В то же время земли оказывают значительное влияние на налоговую политику благодаря тому, что федеральные законы о налогах, поступления от которых полностью или

1Czisnik M. Die Gleichartigkeit von Steuern im System der Finanzverfassung // Offentliche Verwaltung. – 1989. – № 24. – S. 1065–1072 .

2Информация получена на официальном сайте Федерального Конституционного Суда ФРГ: http://www.bverfg.de

134

Научно-исследовательские дебюты

частично передаются землям или общинам, согласно ст. 105 Основного закона подлежат одобрению Бундесратом.

Рассмотрев основные теоретические аспекты налогового права ФРГ, представляется возможным заключить следующее.

В доктрине отсутствует единство мнений о месте налогового права ФРГ в системе общего правопорядка. Одни правоведы рассматривают налоговое право как часть финансового права ФРГ, другие признают налоговое право самостоятельной правовой областью.

Источники налогового права образуют сложную многоуровневую систему, состоящую из Основного закона ФРГ, финансовых законов, специальных налоговых законов и законов неналогового характера, содержащих отдельные налоговые нормы, международных договоров и имеющих законодательную силу постановлений органов исполнительной власти. В качестве отдельной группы выделяются административные предписания, действие которых распространяется лишь на внутреннюю сферу администрации.

Одним из ключевых вопросов налогового права ФРГ является разграничение налогов и иных обязательных публично-правовых платежей. Такое разграничение обусловлено необходимостью соблюдения конституционных предписаний о налоговой компетенции публичной власти, установления пределов финансирования публичных расходов посредством неналоговых платежей, защиты граждан от чрезмерных финансовых притязаний государства.

Основные положения налогово-правовой доктрины являются той платформой, которая обеспечивает правовую защищенность и стабильное развитие налогового права в постоянно изменяющихся экономических условиях.

135

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Правовое регулирование администрирования и финансирования системы высшего образования в США

Н. М. Васильева, Д. В. Корф

1. Система законодательства Конституционная основа. Традиционно сфера образования в США –

прерогатива штатов и местных органов власти. Иногда даже говорят, что в стране нет единой образовательной системы, а есть 50 образовательных систем или даже больше, если учесть зависимые территории и индейские резервации. Ни в Конституции США, ни в поправках к ней термин «образование» не упоминается, тем не менее в X поправке Конституции США закреплен принцип остаточной компетенции штатов, сформулированный следующим образом: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией федерации и пользование которыми не запрещено отдельным штатам, остаются за штатами или за населением». Поскольку Конституция и поправки к ней не относят вопросы правового регулирования и организации образования к компетенции федерации и, что не менее важно, не запрещают правотворчество штатов в этой сфере, постольку соответствующие полномочия принадлежат штатам.

Из этого не следует, будто в США сфера высшего образования не регламентирована Конституцией США. Во-первых, существует конституционная доктрина подразумеваемых полномочий Конгресса США, сформулированная на основе разд. 8 ст. I Конституции1 , заключающаяся в праве Конгресса вмешиваться в сферу компетенции штатов. Во-вторых, в том же разделе содержится указание на полномочие Конгресса «обеспечивать общее благополучие США», которое невозможно достичь без хорошего базового образования всех или, по крайней мере, большинства граждан. Для достижения этой цели требуется целый комплекс мероприятий, к примеру, выравнивание финансового обеспечения нужд региональных систем образования. Наконец, в-третьих, существуют потребность и заинтересованность федерации в унификации образовательных стандартов штатов, по сути, в «унификации нужд», и в повышении общего уровня образования граждан США, что, безусловно, невозможно без соответствующего федерального законодательства и соразмерного финансового обеспечения.

Согласно Конституции США правовое регулирование высшего образования относится к компетенции штатов и местных органов власти. Но при этом на основании положения Конституции, согласно которому действия федерации должны быть направлены на регулирование вопросов «благосостояния всей нации», федеральное правительство неоднократно вмешивалось в вопросы правового регулирования высшего образования и в ряде случаев оказывало серьезное воздействие на его политику.

1 «Конгресс вправе … издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет правительство Соединенных Штатов, департаменты или должностных лиц».

136

Научно-исследовательские дебюты

Исходя из этого, федеральное законодательство об образовании 1 регламентирует лишь те случаи, когда решаемые задачи явным образом относятся к общегосударственным и не могут быть «переложены на плечи» региональных и местных властей. Здесь в первую очередь речь идет о финансировании. Общегосударственный характер задач иногда обусловлен особенностями, относящимися к потребителю образовательной услуги2, иногда потребностями создания специализированного исполнительного органа для общего руководства и контроля за выполнением общефедеральных образовательных программ 3 , иногда просто остротой и масштабом самой проблемы, решать которую и контролировать повсеместное и единообразное принятие соответствующих мер эффективнее на федеральном уровне4. Кроме того, федеральные власти рассматривают неравенство финансовых возможностей штатов в предоставлении качественного среднего образования как потенциальную причину нежелательной, с точки зрения безопасности и обороноспособности государства, внутренней миграции населения.

Устойчивая и эффективная система финансирования образования, как и капитализация системы образования, – лишь одна из слагаемых успеха. Поэтому на федеральном уровне особое внимание уделяется методикам преподавания и оценки результатов, статистике высшего образования, правам студентов, в частности, обеспечению и реализации права на образование любого гражданина, имеющего подтвержденное общее образование, с помощью доступных кредитов на обучение.

Основной массив законодательства США об образовании представлен в виде федеральных программ мероприятий, которые могут проводиться различными органами всех уровней власти. Отличить федеральную образовательную программу от программы штата и местной программы позволяют два основных критерия: источник финансирования (всегда федеральный бюджет) и орган, осуществляющий преимущественный контроль исполнения (Департамент образования США).

Правовое регулирование высшего образования на федеральном уровне. Если трактовать законодательство в узком смысле, т.е. как всю совокупность законов, регулирующих те или иные относительно однородные общественные отношения, то главным документом, где помещены тексты большинства законодательных актов Конгресса, считается Свод законов США5 (далее – СЗ США). Свод законов является кодификацией и состоит из 50 титулов, или томов, в каждый из которых включены федеральные законы, регулирующие определенные общественные отношения (например, трудовые, налоговые, образовательные, денежно-финансовые и так далее). Разбивка

1См.: Титул 20 Свода законов США, Титул 34 Кодекса федеральных нормативных актов США.

2К примеру, см. гл. 25А Титула 20 СЗ США «Образование несовершеннолетних иностранных граждан, находящихся на иждивении сотрудников Департамента обороны США».

3Гл. 48 Титула 20 СЗ США «Департамент образования США».

4Гл. 49 Титула 20 СЗ США «Выявление и контроль содержания асбеста в школах для предотвращения угрозы заболеваний, провоцируемых вдыханием асбестовой пыли».

5Иногда его называют Кодексом США, поскольку такое обозначение СЗ США – буквальный перевод официального названия «United States Code» (USC).

137

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

иногда довольно условная, поскольку ряд законов регулируют комплексные общественные отношения.

Титул подразделяется на более мелкие главы, а те, в свою очередь, на статьи. В начале каждого титула и каждой главы содержится оглавление. С началом каждого следующего титула нумерация статей начинается заново, поэтому цитировать принято обычно следующим образом: сначала номер титула, потом указание «СЗ США» (USC) и далее – номер статьи. Каждая статья начинается с заголовка, потом следует собственно текст (статут), в котором содержатся правовые нормы; после статута приводится информация об официальных источниках (соответствующие статьи и номера официального периодического издания «Public Law»), из которых следует, что статья в определенный момент времени выглядит именно так, а не иначе; следом – примечания, связанные с процессом консолидации и кодификации и иными актуальными изменениями законодательства (например, сведения о том, что Бюро занятости Департамента торговли США преобразовано в Департамент труда США). В соответствии со ст. 285b Титула 2 СЗ США, ответственность за подготовку и публикацию СЗ США лежит на Управлении Совета по пересмотру законодательства Палаты представителей Конгресса Соединенных Штатов.

Не все титулы Свода с юридической точки зрения равноправны. Так,

нормы, закрепленные в титулах 1−5, 9−11, 13, 14, 17, 18, 23, 28, 31, 32, 35−39, 44, 46 и 49, составляют позитивное право и подлежат безусловному исполнению всеми субъектами1, на эти титулы следует ссылаться в суде и в остальных случаях как на доказательство существования статутного права. Остальные же титулы, к которым относится и титул 20 «Образование», считаются доказательством существования статутного регулирования prima facie, т.е. в порядке опровержимой презумпции.

Федеральные законы, вступившие в силу недавно, которые еще не включены в СЗ США, приводятся в разделе «Классификационные таблицы». Свод законов США распространяется на двух носителях – бумажном (распространяется Государственным управлением печати США) и электронном2, причем, печатная версия имеет приоритет над электронной.

Итак, федеральное законодательное регулирование образования в США и львиная доля соответствующих правовых норм содержатся в титуле 20 «Образование» Свода законов США. Некоторые вопросы, тесно связанные с образованием, к примеру, с общими началами федерального трудового законодательства или с процедурой и механизмом финансирования образования, регулируются другими титулами СЗ США (29 и 31 соответственно). Около половины всех глав хотя и присутствует, но фактически их положения либо уже утратили юридическую силу, либо с необходимыми изменениями были перемещены в другие главы. В СЗ США содержатся только законы. Подзаконные акты, т.е. нормативно-правовые акты

1См. ст. 204 Титула 1 СЗ США.

2Распространяется бесплатно посредством сети Интернет (http://uscode.house.gov) либо на дисках за небольшую плату.

138

Научно-исследовательские дебюты

федеральных исполнительных органов, содержатся в другом кодифицированном документе – Кодексе федеральных подзаконных актов (далее – Кодекс ФПА)1.

Наиболее важными из ныне действующих глав титула 20 СЗ США, которые регулируют высшее образование, являются гл. 8 «Говардский университет» и гл. 28 «Средства для получения высшего образования и помощь студентам». Говардский университет – один из старейших частных университетов (основан в 1867 г.) и гл. 8 титула 20 СЗ США посвящена в основном его финансированию и передаче ему части собственности США (земли на территории округа Колумбии). Основные нормы гл. 28 были включены в титул 20 СЗ США с принятием в 1965 г. Закона «О высшем образовании» (Higher Education Act). Как можно понять из названия гл. 28, большинство положений данного Закона касаются предоставления финансовой помощи высшим учебным заведениям и их объединениям, отдельным группам студентов и штатам2.

Федеральное законодательство США о высшем образовании не устанавливает такие важные общие положения, как цели высшего образования, его правовую форму и отдельные виды, не регулирует предпосылки допуска к высшему образованию, а также права и обязанности членов учреждений высшего образования. Все эти вопросы регулируются законодательством штатов. Однако косвенно федеральное законодательство все-таки оказывает воздействие на форму и программы высших учебных заведений, так как вузы, не отвечающие требованиям Закона «О высшем образовании» (например, не прошедшие аккредитацию), не получают государственную финансовую помощь.

Ведущим органом, который издает федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие сферу образования, является Департамент образования США. Поэтому в первую очередь участникам образовательных отношений следует руководствоваться Титулом 34 Кодекса федеральных подзаконных актов «Образование». В Кодексе ФПА содержится большинство федеральных подзаконных нормативных актов, которые издаются федеральными исполнительными органами США и публикуются в Федеральном регистре. Учет всех издаваемых подзаконных нормативных актов, а также ведение Федерального регистра и Кодекса ФПА возложены на Управление федерального регистра США.

Кодекс ФПА состоит из 50 титулов. Каждый титул разбит на главы (chapters). Из названия главы, как правило, сразу понятно, акты какого именно управления или агентства федерального исполнительного органа содержатся в данной главе, например: Глава II подтитула B титула 34 Кодекса ФПА «Управление начального и среднего общего образования Департамента образования США». Следуя этой логике, названия разделов (parts) внутри глав указывают на более узкую сферу регулируемых отношений. Большие разделы

1Англоязычное название – «Code of Federal Regulations» (CFR).

2Целевое финансирование штатов представляет собой часть специального механизма воздействия на политику штатов и заставляет органы власти штатов увеличивать затраты на высшее образование.

139

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

иногда делятся на подразделы. Собственно, правовые нормы содержатся в статье – элементарной единице Кодекса.

Обновления Кодекса ФПА, проводимые Управлением федерального регистра, публикуются ежегодно, но в соответствии с графиком: титулы 1–16 публикуются по состоянию на 1 января, титулы 17–27 – на 1 апреля, титулы 28–

41– на 1 июля, титулы 42–50 – на 1 октября. Как и СЗ США, Кодекс ФПА

существует в двух версиях – печатной (распространяется Государственным управлением печати США) и электронной1.

Титул 34 Кодекса ФПА «Образование» состоит из двух подтитулов: А – «Приказы Главы Департамента образования США» и B – «Инструкции управлений Департамента образования США». В первом из них, помимо уставных и внутриорганизационных норм (например, разд. 3 «Печать Департамента», разд. 60 «Компенсации сотрудникам Департамента образования США»), содержатся и очень важные нормы общего назначения, а именно: разд. 12 «Реализация и использование свободной федеральной недвижимости для целей образования», разд. 76 «Федеральные образовательные программы, исполняемые и контролируемые штатами», разд. 97 «Защита гуманитарных предметов», разд. 98 «Права учащихся в отношении тестирования и на участие в исследованиях и экспериментальных программах», разд. 99 «Образовательные права семьи и право на тайну частной жизни». Применительно к общему образованию в подтитуле B важными представляются нормы гл. I – «Управление гражданских прав», II – «Управление начального и среднего общего образования» и III – «Управление коррективного образования».

Вподтитуле А важными являются нормы разд. 74 «Управление грантами

исоглашениями с учреждениями высшего образования, больницами и другими некоммерческими организациями». В подтитуле B вопросы высшего образования регулируют нормы гл. VI «Управление высшего образования». В нем уточняются положения титула 20 Свода законов США, в частности, устанавливаются требования к государственным агентствам по аккредитации высших учебных заведений, требования к соглашениям между федерацией и штатами, заключаемыми для участия штатов в программах по финансированию высшего образования, и т.д.

Федеральное прецедентное право подлежит повсеместному применению на территории страны как судами, так и другими субъектами, однако в отношении сферы высшего образования применяется ограниченно, поскольку, как будет показано ниже, большинство вопросов высшего образования находятся в ведении штатов и соответственно регулируются правом штатов.

Вцелом же анализ изменений федерального регулирования сферы образования показывает, что в США существует устойчивая тенденция к усилению позиций федерального законодателя в данной сфере, однако эта тенденция, как будет показано ниже, на данном этапе подкреплена финансовым обеспечением недостаточно.

1В сети Интернет в свободном доступе (http://www.gpoaccess.gov/cfr) или на CD-ROM.

140

Научно-исследовательские дебюты

Правовое регулирование высшего образования на уровне штатов.

Если попытаться бегло рассмотреть даже основные законодательные акты штатов о высшем образовании, не упоминая подзаконные акты отраслевых управлений исполнительных органов штатов, то получится большой том в несколько сот страниц. Это полностью объясняется высказыванием федерального законодателя, которое содержится в п. 4 ст. 3401 гл. 48 титула 20 СЗ США: «В нашей федеративной системе регулирование образования относится преимущественно к ведению штатов и местных образовательных округов (либо иных соответствующих административно-территориальных единиц, установленных штатами)».

Тем не менее, несмотря на различия в названиях и форме изложения материала, а иногда и на принципиальные различия в подходах, можно отметить некоторые общие черты регионального образовательного права США (имеется в виду право 50 штатов и зависимых территорий).

В США заключено несколько региональных соглашений между штатами. Как правило, эти соглашения (compacts) инкорпорированы в законодательство штатов. В качестве примера можно назвать Региональное соглашение об образовании, заключенное 8 февраля 1948 г. 13 южными штатами (Мэриленд, Джорджия, Луизиана, Алабама, Миссисипи, Теннеси, Арканзас, Виргинские острова, Северная Каролина, Южная Каролина, Техас, Оклахома, Западная Виржиния).

Помимо общих норм-пожеланий, вроде «способствовать созданию условий предоставления качественного и доступного образования всем жителям договаривающихся сторон», Соглашение предусматривает и конкретные меры, в частности учреждение Контрольного совета по образованию Южных штатов. Членами этого органа являются губернаторы штатов-участников, а также 52 представителя (по 4 от каждого штата, причем один должен быть специалистом в области образования, а другой членом − легислатуры штата). Совет вправе издавать уставные нормы, к примеру, о создании Исполнительного и Финансового комитетов, а также давать рекомендации легислатурам штатов о принятии законов, направленных на развитие, совершенствование и улучшение колледжей и университетов, расположенных на территории каждого из этих штатов. Кроме того, Контрольный совет по образованию вправе заключать соглашения с отдельными высшими учебными заведениями о предоставлении им услуг и оборудования.

Таким образом, из приведенного примерного перечня вопросов, которые регулирует законодательство штатов, очевидно, что роль организатора и координатора системы образования США принадлежит штатам, а не федерации.

В законодательстве штатов высшему образованию посвящены отдельные разделы кодексов штатов (или сводов законов штатов), например в Западной Виржинии высшее образование регулирует ч. 18B Кодекса Западной Виржинии, а в штате Мичиган – гл. 390 Свода законов штата Мичиган. В

141

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

штатах Техас и Калифорния, где действуют специальные кодексы об образовании, вопросы высшего образования включаются в эти кодексы.

Каждый штат самостоятельно определяет круг регулируемых отношений в области высшего образования. В качестве примера можно рассмотреть законодательство Калифорнии. Высшее образование в данном штате регулируется титулом 3 Образовательного кодекса Калифорнии. Он состоит из следующих шести подразделов: «Общие положения» (подразд. 5), «Местные колледжи» (подразд. 7), «Государственный университет Калифорнии» (подразд. 8), «Калифорнийский университет» (подразд. 9), «Частное высшее образование» (подразд. 10), «Прочие положения» (подразд. 14).

Вцелом нормы титула 3 можно разбить на два блока: один регулирует государственное высшее образование, а другой – частное. К государственным высшим учебным заведениям кодекс относит местные колледжи Калифорнии (California community colleges), Государственный университет Калифорнии, его филиалы и функциональные подразделения, а также Калифорнийский университет, его филиалы и функциональные подразделения. К частным (независимым) высшим учебным заведениям относятся негосударственные некоммерческие организации, учрежденные в штате Калифорния и аккредитованные агентством, уполномоченным Департаментом образования США, как учреждения высшего образования, по окончании которых студент получает степень бакалавра или более высокую ученую степень.

Вподразделе «Общие положения» содержатся нормы, касающиеся как государственного, так и частного высшего образования. На первый взгляд они достаточно разнородны. Сюда входит ряд декларативных норм, например установление равного доступа к высшему образованию вне зависимости от пола, расы, национальности, вероисповедания, возраста и экономического положения потенциального студента, установление целей высшего учебного заведения и т.д. Другой блок норм данного раздела можно условно отнести к императивным нормам-запретам. Так, согласно ст. 66450 титула 3 Образовательного кодекса Калифорнии запрещается без разрешения использовать записи учебных лекций в коммерческих целях, а в соответствии со ст. 66400 запрещается написание письменных работ, за которые в высших учебных заведениях выставляется оценка, вместо студентов иными лицами. Часть норм делегирует некоторые полномочия органам управления высших учебных заведений, например полномочия по разработке правил поведения студентов в вузе и по разработке учебных программ по деловой этике. Большой нормативный блок регламентирует органы управления государственными высшими учебными заведениями. Завершает подраздел большой блок финансово-правовых норм, посвященных различным грантам и материальной помощи нуждающимся студентам.

Вподразделе «Местные колледжи» устанавливается система высшего образования в штате Калифорния. Она состоит из округов местных колледжей, которыми руководит Совет управляющих местных колледжей штата Калифорния (Board of Governors of the California Community Colleges). В

подразделе также устанавливается возможность реорганизации округов

142

Научно-исследовательские дебюты

местных колледжей (перевод территории из одного округа в другой, присоединение новой территории к округу, создание нового округа и т.д.). При этом округ местного колледжа может территориально не совпадать с административным округом штата.

Также данный подраздел посвящен учащимся калифорнийских колледжей, управлению и контролю над собственностью и финансами вуза и правоотношениям с сотрудниками вуза.

Государственному университету Калифорнии и Калифорнийскому университету отведены специальные подразделы, в которых отдельно устанавливаются органы управления данными высшими учебными заведениями, регламентируются программы обучения, содержатся положения о персонале данных вузов и их финансах.

Следующий подраздел титула 3 являет собой второй блок регулирования высшего образования. Этим подразделом регулируется частное высшее и профессиональное техническое образование Калифорнии. Здесь центральным является вопрос установления минимальных стандартов для частных высших учебных заведений.

Последний подраздел «Прочие положения» включает в себя региональное соглашение о высшем образовании, заключенное между западными штатами (Аризона, Калифорния, Колорадо, Айдахо, Монтана, Невада, Нью-Мексико, Орегон, Юта, Вашингтон, Вайоминг, Аляска и Гавайи). Этим соглашением предполагается создание Западной региональной комиссии по высшему образованию (Western Interstate Commission for Higher Education),

целями деятельности которой является помощь высшим учебным заведениям, расположенным в договаривающихся штатах, в получении соответствующего оборудования и услуг для предоставления качественного высшего образования (в первую очередь речь идет о медицинских, стоматологических и ветеринарных высших учебных заведениях).

На уровне штата также осуществляется и подзаконное регулирование высшего образования. Если в штате существует кодекс подзаконных актов, как, например, в Калифорнии, Массачусетсе и Миссури, положения о высшем образовании включаются в эти кодексы. Положениями подзаконных актов уточняются нормы законодательств штатов.

Основное нормативное регулирование высшего образования, как и общего, осуществляют штаты. Каждый штат создает свою систему высшего образования, и делегирует полномочия по исполнению своих актов местным органам власти. В сфере высшего образования ими, как правило, являются органы управления округами высших учебных заведений.

В Калифорнии органами управления округами высших учебных заведений являются попечительские советы (boards of trustees). Обычно округ делится на несколько подокругов, жители каждого из которых выбирают в попечительский совет своего представителя. В итоге попечительский совет обычно состоит из пяти или семи членов. Акты, принимаемые попечительским советом, могут иметь форму распоряжений (bylaws), основ политики (policies),

решений (resolutions), административных правил (administrative regulations),

143

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

сводов правил (handbooks) и т.д. Попечительский совет принимает бюджет округа, утверждает политику высших учебных заведений округа, утверждает расходование средств округа, принимает решения по вопросам приобретения собственности для нужд округа, утверждает кандидатуры преподавателей, технического и административного персонала вузов. Некоторые важные вопросы (в основном касающиеся финансов, например, вопрос о необходимости создания целевого фонда для проведения ремонта зданий высших учебных заведений округа) попечительский совет может выносить на референдум, в этом случае решение принимается местным населением.

Таким образом, большинство актов местных органов власти, не касающихся финансовых вопросов, имеют подчиненное значение по отношению к законодательным актам штата и принимаются во исполнение законов штата.

2. Система высшего образования Общая характеристика системы высшего образования. Высшее

образование в Соединенных Штатах не является общеобязательным, хотя среди промышленно развитых стран США занимают первое место в мире по количеству молодежи, учащейся в высших учебных заведениях. В США не существует единых условий приема студентов в высшие учебные заведения, однако зачислению в университет или колледж обычно предшествует успешное окончание 12 классов школы (первокурсниками обычно становятся в 18 лет). Почти все высшие учебные заведения США принимают и мужчин, и женщин. Очень незначительная часть вузов принимает студентов исключительно одного пола. Администрация всех учебных заведений, как правило, включает и мужчин, и женщин.

Система высшего образования США достаточно гибкая. Если говорить о четырехгодичном образовании, то первые два года обучения студент получает преимущественно общие знания и знакомится с широким спектром дисциплин. Это позволяет сориентироваться в многообразии различных специализаций и выбрать наиболее интересную. Последние два года основное внимание уделяется уже только специальным предметам.

Наиболее распространенной формой академических занятий в вузах являются учебные дискуссии. В отличие от лекций, во время учебной дискуссии преподаватель не должен объяснять весь материал новой темы, так как студенты приходят на занятие предварительно подготовившись по учебнику. Он рассматривает только самые трудные моменты, вызвавшие проблемы у студентов. Наряду с учебными дискуссиями в вузах читаются лекции. Контроль и оценка учебных достижений студентов проводятся с помощью тестов, письменных работ, выступлений с докладами, устных зачетов и экзаменов, курсовых и дипломных проектов.

Учебный год в вузе может делиться на семестры (Semesters), триместры (Trimesters) или четверти (Quarters). Академический год длится около девяти месяцев вне зависимости от того, на сколько частей он разделен. При семестровой системе учебный год делится на два семестра: осенний (Fall) и весенний (Spring). Такая система используется в большинстве вузов США.

144

Научно-исследовательские дебюты

Учебные заведения, использующие систему триместров, разбивают девять месяцев академического года на три части по три месяца. Есть вузы, в которых учебный год делится на четыре четверти, при этом четвертая четверть – летняя и на нее зачисляются только желающие. В большинстве высших учебных заведений занятия начинаются в августе или сентябре и заканчиваются в мае или июне. Экзамены обычно сдают два раза в семестр (триместр или четверть): один в середине, а второй − в конце. Время и продолжительность каникул каждый вуз определяет самостоятельно, но обычно в течение каждого семестра (триместра, четверти) бывает несколько выходных дней. Также бывают двухнедельные каникулы в декабре и январе (рождественские каникулы) и неделя каникул в начале весны (пасхальные каникулы).

По форме собственности высшие учебные заведения в США продразделяются на государственные (public) и частные (private). Частные вузы являются частной собственностью и содержатся для получения прибыли, при этом, так же как и в случае со школами, частные высшие учебные заведения считаются более престижными. За высшее образование как в государственных, так и в частных вузах США студентам необходимо платить. Государственные учебные заведения штата финансируются в основном из бюджета штата, в котором они находятся, поэтому студенты, живущие в этом штате, как правило, платят за свое обучение меньше, чем студенты из других штатов или из-за рубежа. Плата в частных вузах обычно выше, чем в государственных, так как эти учебные заведения не получают финансовой поддержки ни от штата, ни из федерального бюджета, следовательно, стоимость обучения для всех студентов частных вузов одинакова, вне зависимости от места их постоянного проживания.

Структура высшего образования. В американской высшей школе трудно выделить четкую структуру. Учебные заведения сильно различаются по размерам, специализации и продолжительности обучения. Одной из наиболее подробных официальных классификаций высших учебных заведений США является классификация комиссии Карнеги (Carnegie Classification), согласно которой выделяются следующие шесть групп вузов1:

1.Университеты (university), проводящие обучение по программам, обеспечивающим получение ученых степеней вплоть до самой высокой,

докторской, степени (doctor’s degree).

2.Университеты (university) и колледжи (college), предлагающие обучение по программам общей гуманитарной подготовки и по специализированным профессиональным программам, обеспечивающим получение ученых степеней вплоть до магистра (master’s degree).

3.Гуманитарные колледжи (college) с четырехлетним сроком обучения по программам, обеспечивающим получение степени бакалавра (bachelor’s degree).

1 Подробнее см.: Можаева Л.Г. Эволюция форм подготовки специалистов за рубежом / Л.Г. Можаева. –

М.: ИНИОН РАН, 1996. – С. 13.

145

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

4.Двухгодичные колледжи (junior college) и институты (technical institutes).

По их окончании выпускник получает диплом младшего специалиста

(associate degree) или сертификат об окончании (certificate).

5.Профессионально-технические школы (professional school) и специализированные учебные заведения.

6.Учебные заведения нетрадиционного типа.

Внастоящее время в США насчитывается более 160 университетов, почти 2 тыс. колледжей с четырехгодичным сроком обучения и 1378 двухгодичных вузов.

Схема структуры высшего образования США.1

Рис. 1.

Большинство университетов США представляют собой очень большие учебные заведения, объединяющие в себе различные школы, колледжи, институты и научно-исследовательские центры. Среди наиболее известных университетов США следует назвать Гарвардский университет (самый первый университет Соединенных Штатов, основан в 1636 г.), Йельский университет (основан в 1701 г.), Пенсильванский университет (основан в 1740 г.), Принстонский университет (основан в 1746 г.), Колумбийский университет (основан 1754 г.) и Нью-Йоркский университет (основан в 1831 г.).

Университеты США могут заниматься не только образовательной деятельностью, но и исследовательскими работами (в этом случае в университете действует соответствующий исследовательский центр). Если говорить об образовательной деятельности, то университет предоставляет студентам более широкие возможности, чем другие учебные заведения: в отличие от других вузов, прежде всего двухгодичных колледжей и технических институтов, в университете делается упор не только на обучение какой-либо специальности, но и на собственные исследования студента.

Законченное высшее образование студент обычно получает после четырех лет обучения в университете на дневном отделении – ему

1 Схема создана с использованием материалов сайта http://www.useic.ru/study/us_educ.jpg.

146

Научно-исследовательские дебюты

присваивается степень бакалавра: бакалавра гуманитарных наук (Bachelor of Arts) или бакалавра естественных наук (Bachelor of Science). В отличие от других видов учебных заведений США университет позволяет продолжить образование для получения высших ученых степеней: степени магистра (Master) и степени доктора наук (Doctor).

Следующей ступенью после бакалавриата является магистратура. В США существуют два вида этой программы – академическая и профессиональная. Профессиональная магистратура готовит студентов для практической работы. Ее программа направлена на более глубокую профессиональную подготовку. Обучение в профессиональной магистратуре длится от года до трех лет, и в итоге студент получает такие степени, как, например, магистр юридических наук (Jurist Doctor), магистр бизнес-администрирования (Master of Business Administration), магистр образования (Master of Education) или магистр социальных работ (Master of Social Works).

Академическая магистратура занимает от полутора до двух с половиной лет обучения и завершается присвоением степени магистра гуманитарных наук (Master of Arts) или магистра естественных наук (Master of Science). Этот путь выбирают те, кто далее собирается получать докторскую степень.

Наивысшую академическую степень США – доктор философии (Doctor of Philosophy) или доктор наук (Doctor of Education) − может получить только лицо, имеющее степень магистра или бакалавра (в некоторых исследовательских университетах магистратура и докторантура не разделены). Степень доктора присваивается только при успешном окончании соответствующей трехгодичной программы обучения в университете и защите диссертации.

После получения степени доктора наук университет, как правило, предоставляет возможность преподавания, а университет, занимающийся исследовательской деятельностью, – возможность выполнения исследовательских работ (post-doctoral research).

В большинстве колледжей нельзя получить степень магистра и доктора. Колледж может быть как независимым высшим учебным заведением, так и входить в состав университета, например в качестве отделения или факультета, имеющего автономную организацию и готовящего специалистов в какой-либо определенной области знаний. Четырехгодичный колледж позволяет выпускнику получить степень бакалавра, т.е. законченное высшее образование. При желании выпускник с дипломом такого колледжа может поступить в университет для прохождения программы магистра.

Двухгодичные колледжи могут предлагать программы двух видов – полностью академические программы, по окончании которых студент может перейти в четырехгодичные учебные заведения, присваивающие степень бакалавра, или профессионально ориентированные программы, по окончании которых студент получает диплом младшего специалиста по гуманитарным

(Associate in Arts) или естественным наукам (Associate in Science) в зависимости от специализации. Такой диплом дает возможность получить работу сразу же после окончания колледжа, однако это образование не является законченным

147

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

высшим. После прохождения профессионально ориентированных программ продолжить образование в четырехлетнем колледже или университете сложнее, так как при поступлении может быть засчитана только часть сданных предметов.

Технические институты (Institute) и профессиональные школы (Professional school) отличаются от прочих учебных заведений узкоспециализированной ориентацией. В данных вузах, как правило, предлагаются профессиональные программы, по окончании которых студент получает диплом младшего специалиста или сертификат об окончании соответствующей программы. Среди технических институтов есть и такие, которые могут присваивать степень бакалавра, – они мало чем отличаются от четырехлетних колледжей, кроме своей технической специализации.

К учебным заведениям нетрадиционного типа относятся колледжи и университеты религиозной направленности. Все эти вузы являются частными. Большинство таких учебных заведений – христианские. Условно такие учебные заведения можно разделить на два типа. К первому типу относятся вузы, имеющие тесные связи с поддерживающими их религиозными организациями, в этих учебных заведениях религия играет очень важную роль в жизни студентов. Ко второму типу относятся вузы, не так тесно связанные с какой-то конкретной организацией или религией. В эти учебные заведения может поступить каждый, вне зависимости от своих взглядов.

Формы обучения в высших учебных заведениях. Прежде чем рассматривать формы обучения в США, необходимо сказать несколько слов о системе прохождения курсов в высших учебных заведениях. Каждый курс включает в себя определенный объем работы или объем изучаемого материала. Среднестатистический прилежный студент посвящает изучению материала курса на лекции и (или) семинаре около трех часов в неделю. Если студент занимается самостоятельно – в библиотеке, лаборатории или дома, предполагается, что материал будет им изучаться шесть часов в неделю. Один курс занимает, как правило, около четырех месяцев (один семестр). При прохождении каждого курса студент получает определенное число баллов или кредитов за аудиторную работу, за один курс может быть начислено три или четыре балла 1 . Стандартная загруженность студента за семестр может составлять четыре курса по четыре кредита или пять курсов по три кредита. Таким образом, степень бакалавра можно получить, отучившись только восемь семестров или набрав 120 кредитов.

Полученные кредиты сохраняются, что позволяет студентам переходить из одного вуза в другой, обучаться неполный день либо приостанавливать учебу на несколько семестров или даже лет (например, женщины могут приостановить обучение в период беременности).

Кроме очной формы обучения, при которой предполагается, что студент посещает все лекции и семинары, существует и дистанционное обучение. При

1 Подробнее об этом см.: Джонстоун Д.Б. Система высшего образования в США: структура, руководство, финансирование / Д.Б. Джонстоун // Университетское управление: практика и анализ. – 2003. – № 5–6 (28). –

С. 92–102.

148

Научно-исследовательские дебюты

традиционном виде дистанционного обучения – заочном обучении – студент не ходит на занятия в вуз; учебные материалы присылаются ему по почте, а после окончания курса он приезжает в учебное заведение и сдает экзамен.

В настоящее время появились и новые виды дистанционного обучения − синхронное и несинхронное. При синхронном обучении занятия проходят в одно время, но студенты и преподаватель находятся в разных местах. Лекция транслируется по телевизору или через Интернет, а дополнительные учебные материалы присылаются студентам по почте. Данную модель предпочитают преподаватели, поскольку она больше похожа на обычные лекции, но фиксированное время занятий может быть не всегда удобно студентам.

При несинхронном обучении студенты, находясь в разных местах, и занимаются в разное время. Преимущество данной модели состоит в том, что каждый студент может выбрать удобное для себя время занятий, а недостаток заключается в отсутствии непосредственного контакта между преподавателем и студентами. Предполагается, что студенты в одно время начнут и закончат изучать курс. Занятие имеет определенные границы – на изучение материала или выполнение работы может выделяться от одного дня до недели.

Система кредитов позволяет комбинировать очную и дистанционную формы обучения: по желанию студента он может посещать часть занятий, а часть курсов пройти заочно.

Широкое распространение в США имеет и так называемое кооперированное обучение (cooperative education). Данная форма обучения представляет собой совмещение учебы с работой: студент проходит теоретические курсы в стенах вуза, а практические – на работе. Студент работает под руководством опытных специалистов, получает заработную плату, стаж и профессиональный опыт, а предприятие оценивает работу студента и пересылает оценки в вуз, который переводит их в кредиты за пройденные курсы. Как правило, на программу кооперированного обучения принимаются очные студенты аккредитованных вузов США, окончившие первый курс высшего учебного заведения.

3. Участники образовательных отношений Студенты. Как участники образовательных отношений студенты

наделены определенными правами. Основная роль в регулировании прав студентов принадлежит федеральному законодательству и законодательству штатов.

На федеральном уровне права студентов регулируются Законом «О высшем образовании» (Higher Education Act). Закон содержит ряд важных положений, призванных обеспечить социальные гарантии студентам высших учебных заведений. Например, в ст. 1011 титула 20 СЗ США содержится норма, де-факто устанавливающая равенство прав на участие в различных программах высших учебных заведений (эта статья накладывает запрет на использование федеральной финансовой помощи высшими учебными заведениями, ограничивающими участие в своих программах студентов по расовому, религиозному, половому или национальному признаку).

149

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Основной блок норм Закона «О высшем образовании», касающийся прав студентов, посвящен финансовой поддержке нуждающихся студентов и их семей. Федеральная финансовая помощь студентам предоставляется в различных формах, например в форме стипендий, долгосрочных кредитов на оплату обучения, грантов или налоговых льгот. «В настоящее время из 14 млн студентов 8,8 млн охвачены программами прямой федеральной помощи, а 12.6 млн – различными налоговыми льготами»1.

Прямая федеральная финансовая помощь может предоставляться в форме денежных грантов (они не подлежат возврату, и их размер зависит от дохода семьи и иных факторов) или федеральных гарантируемых ссуд (субсидируемых и несубсидируемых) 2 . Среди основных федеральных программ помощи студентам в виде грантов и стипендий следует назвать программу Pell Grants, программу стипендий за академические достижения (Academic Achievement Incentive Scholarships) и федеральную программу предоставления дополнительных возможностей для получения образования (Federal Supplemental Educational Opportunity Grants).

Одна из самых важных федеральных программ предоставления ссуд на получение высшего образования является программа Federal Family Education Loan Program, которая включает в себя программы Federal Stafford Loans, Federal Unsubsidized Stafford Loans, Federal Parent Loans for Undergraduate Students и Federal Consolidation Loans.

Немаловажную роль в федеральной социальной поддержке студентов играют также налоговые льготы, предоставляемые в качестве помощи студентам и их семьям. Суть данных льгот состоит в возможности вычета суммы определенных уплаченных налогов из стоимости обучения (программы

College Opportunity Tax Cut, Lifetime Learning Tax Credit, Hope Tax Credit и др.).

На уровне штатов правовое положение студентов регулируется более детально. Рассмотрим законодательство штатов на примере Образовательного кодекса Калифорнии. Среди основных прав студентов, закрепленных в данном кодексе, следует назвать право на участие студента во всех программах высшего учебного заведения независимо от половой, этнической, расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, цвета кожи, физических или психических недостатков (ст. 66270 Образовательного кодекса Калифорнии)3. Необходимо отметить, что принудительно данное право может быть реализовано только в отношении вузов, получающих финансовую помощь штата или студентов, получающих такую финансовую помощь. Норма ст. 66270 не применяется к учебным заведениям, управляемым религиозными организациями, если ее содержание противоречит религиозным принципам данной организации.

Статья 66301 Образовательного кодекса Калифорнии закрепляет право на свободу слова студентов: согласно данному положению ни регенты

1См.: Стратегии адаптации высших учебных заведений. Экономические и социальные аспекты / под ред. Я.И. Кузьминова. – М.: ГУ-ВШЭ, – 2002. – С. 64.

2Подробнее см. Джонстоун Д.Б. Указ. соч. – С. 92–102.

3Данная норма, по сути, дублирует положение ст. 1011 титула 20 СЗ США, о котором говорилось выше.

150

Научно-исследовательские дебюты

Калифорнийского университета, ни опекуны Государственного университета Калифорнии, ни совет управляющих местного колледжа не имеют права принимать или вводить правила, устанавливающие дисциплинарные санкции за высказывания студентов, сделанные вне стен вуза. К этой норме логически примыкает норма ст. 76120, закрепляющая право на свободу самовыражения студентов.

Штат обязывает высшие учебные заведения предоставлять ряд гарантий студентам, например сохранение студентам, призываемым на военную службу, набранных во время обучения кредитов, а также возвращение таким студентам платы за не пройденные до призыва семестры 1 или предоставление права переноса сдачи экзамена или теста на другое время, если сдача экзамена в назначенное время противоречит требованиям религии, исповедуемой студентом2.

Образовательный кодекс Калифорнии включает важный блок гарантий и прав студентов, связанный со сведениями, содержащимися в их личных делах, заводимых вузами. Согласно ст. 76230–76243 правом доступа ко всем данным личного дела студента, кроме самого студента, обладают только лица, которым студентом было выдано письменное разрешение на получение доступа к своему личному делу; лица, уполномоченные на получение доступа к личному делу судебным приказом; сотрудники вуза; ряд федеральных должностных лиц и должностных лиц штата, а также аккредитующие агентства и органы, занимающиеся вопросами предоставления финансовой помощи. При этом всем вышеперечисленным лицам запрещается разглашать полученные ими сведения без письменного согласия на то самого студента.

Частью 42 Образовательного кодекса Калифорнии учреждаются различные программы социальной поддержки студентов, постоянно проживающих в штате Калифорния. Среди программ предоставления прямой финансовой помощи студентам одной из основных является Oritz-Pacheco- Poochigian-Vasconcellos Cal Grant Program, согласно которой, в зависимости от ситуации, нуждающимся студентам выделяется один из четырех видов грантов на оплату обучения в вузе и в некоторых случаях средства на покрытие иных затрат, связанных с получением высшего образования (например, затраты на проживание в университетском городке). Также студентам предоставляются стипендии в соответствии с программами Willie L. Brown, Jr. Community Service Scholarship Program, Governor's Scholarship Programs и The California Memorial Scholarship Program.

Другой вид прямой помощи студентам – предоставление ссуд на оплату обучения в вузе. В этой сфере в Калифорнии действуют программы Assumption Program of Loans for Education (ссуды для желающих приобрести профессию учителя), Graduate Assumption Program of Loans for Education (ссуды для желающих приобрести профессию преподавателя вуза), National Guard Assumption Program of Loans for Education (ссуды для членов национальной

1См.: Ст. 66023 Образовательного кодекса Калифорнии.

2См.: Ст. 76121 Образовательного кодекса Калифорнии.

151

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

гвардии штата, военного резерва штата и морской милиции). Штат Калифорния также участвует в федеральной программе предоставления ссуд на получение высшего образования Federal Family Education Loan Program.

В Калифорнии действуют и программы помощи в выплате ссуд на образование, например программа Public Interest Attorney Loan Repayment Program (она предоставляется юристам, желающим после окончания высшего учебного заведения осуществлять свою профессиональную деятельность в области, относящейся к сфере государственных интересов штата Калифорния).

Получение прямой финансовой помощи штата накладывает на студентов ряд обязательств, в частности соблюдение правил поведения, установленных в высшем учебном заведении. При умышленном и осознанном нарушении этих правил студент может быть лишен права получения любых видов прямой финансовой помощи на два академических года с момента совершения правонарушения или на период временного исключения его из вуза1.

Социальная поддержка студентов на уровне штата не ограничивается только грантами и ссудами. Образовательный кодекс Калифорнии содержит еще ряд программ, направленных на:

–информирование и консультирование потенциальных студентов по вопросам получения высшего образования и получения финансовой помощи штата (Student Opportunity and Access Program);

–разработку и внедрение программ для определения лиц, имеющих языковые, социальные или экономические проблемы, и помощи таким лицам в дальнейшем получить высшее образование (Community College Extended Opportunity Programs and Services);

–обеспечение студентов работой без отрыва от учебного процесса

(California State Work-Study Program).

Отдельно регламентируются льготы для студентов из малообеспеченных семей военных ветеранов – согласно ст. 66025.3 они освобождаются от платы за обучение и иных обязательных взносов, взимаемых вузами.

Персонал вузов. Сотрудников высших учебных заведений можно подразделить на три категории: преподаватели, администрация вуза (президент, ректоры, деканы, вице-президенты по делам студентов и т.д.) и технический персонал (врачи, библиотекари, бухгалтеры и т.д.).

Преподаватели в образовательных правоотношениях, несомненно, играют ведущую роль, поэтому основное внимание в данном разделе будет уделено именно им. Согласно статистике большинство преподавателей американских вузов – мужчины в возрасте от 45 до 54 лет. В сферу профессиональной деятельности преподавателей вузов США входят собственно преподавание, научно-исследовательская и административная работа. График работы преподавателей обычно свободный. Однако преподаванию, как правило, посвящается большая часть времени (от 3 до 16 часов в неделю), на подготовку к занятиям уходит от 9 до 12 часов и до 6 часов

внеделю отводится на консультации. На заседаниях кафедры и различных

1 См.: Ст. 69810 Образовательного кодекса Калифорнии.

152

Научно-исследовательские дебюты

комиссий средний американский преподаватель тратит от 1 до 4 часов в неделю, а научно-исследовательской работе посвящает около 4–5 часов в неделю. Согласно докладу Научно-исследовательского института по проблемам высшего образования Калифорнийского университета, сделанном в 1999 г., среднестатистический американский преподаватель вуза имеет годовую нагрузку 240 часов.

Преподаватели в вузе могут занимать различные должности. Наиболее ответственной является должность профессора (Full Professor), далее по степени ответственности – доцент (Associate Professor), старший преподаватель (Assistant Professor), инструктор (Instructor) и замыкает перечень должность лектора (Lecturer).

Лица, готовящиеся стать преподавателями, также могут вести занятия. Их должность именуется «ассистент преподавателя» (Graduate teaching assistant). Как правило, это студенты, работающие над получением степени, например докторской. Они совмещают учебу с помощью преподавателям, например, с ведением занятий, проверкой письменных работ, проведением консультаций со студентами и т.д. Хотя ассистенты преподавателей обычно работают в вузе, где они получают свою степень, в последние годы студенты чаще стали получать места преподавателей или практикантов в двухгодичных колледжах и институтах, не дающих диплом высшего образования. Эта тенденция наметилась благодаря программе «Подготовка педагогических кадров для вузов» (Preparing Future Faculty), проводимой Ассоциацией американских колледжей и университетов (Association of American Colleges and Universities) и

Советом по высшим школам (Council of Graduate Schools). В рамках данной программы студенты исследовательских университетов получили возможность практиковать преподавательскую деятельность в вузах других типов, например местных колледжах.

Требования к образованию и иной специальной подготовке для преподавателей вузов сильно различаются в разных учебных заведениях и в зависимости от преподаваемого предмета. В исследовательских университетах, как правило, к кандидатам предъявляются самые высокие требования, но основной акцент делается на ученую степень, а в технических институтах и профессиональных колледжах больше ценится опыт и компетенция в преподаваемом предмете. Преподаватель должен иметь как минимум степень бакалавра и опыт работы или преподавания в своей области. В некоторых сферах, таких как медицина, необходима лицензия или сертификат, подтверждающий квалификацию специалиста.

Четырехлетние колледжи и университеты обычно принимают на должность с возможностью заключения бессрочного договора и на полную ставку обладателей докторской степени. Магистров и докторантов такие вузы могут пригласить на временную работу или на неполную ставку для преподавания некоторых гуманитарных предметов.

В двухлетних колледжах большинство преподавателей обладают степенью магистра. Особенно ценится наличие двух магистерских степеней, так как такой преподаватель может вести больше предметов.

153

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Ряд требований к кандидатам в преподаватели устанавливается и на законодательном уровне (в основном штатами). Например, Образовательный кодекс Калифорнии устанавливает запрет на прием на работу в качестве преподавателей лиц, осужденных за сексуальные преступления или за преступления, связанные с применением психотропных препаратов. Также будущий преподаватель обязан иметь медицинскую справку о том, что он не болен инфекционными заболеваниями.

Решение о приеме преподавателя на работу в государственный вуз принимает округ местных колледжей, он же выступает второй стороной в трудовом договоре с преподавателем.

Существуют два основных вида трудовых договоров с преподавателями вузов: срочный договор (Term contract) и «пожизненный», или бессрочный, договор (Tenure). Срочный договор может заключаться на несколько лет с преподавателями, работающими как на полную, так и не на полную ставку. Бессрочный трудовой договор может быть заключен только с преподавателями, имеющими должность профессора, доцента, старшего преподавателя или инструктора и проработавшими в вузе определенный срок (обычно не менее семи лет) по срочному договору. По окончании этого периода дается характеристика их преподавания, исследований и общего вклада в деятельность вуза. Если результат деятельности преподавателя положительный, с преподавателем заключается пожизненный договор. Те, с кем такой договор не заключают, по общему правилу должны покинуть вуз. Преподаватели, работающие по пожизненному договору, не могут быть уволены без законного основания и соблюдения соответствующей процедуры, а также их нельзя отправить на пенсию без их согласия. В настоящее время в США существует тенденция к сокращению числа преподавателей, работающих по пожизненному договору, так как вузам выгоднее заключать срочные договоры.

Гарантии социальной защиты преподавателям предусмотрены как федеральным законодательством (титул 29 Свода Законов США), так и законодательством штатов. Например, Образовательный кодекс Калифорнии закрепляет недопущение противоречия условий трудового договора с преподавателем нормам законодательства, недопущение дискриминации на основании пола и возраста при приеме на работу, устанавливает условия и правила увольнения и отстранения от должности, а также перевода на другую работу, закрепляет правила проведения оценки работы, защищает права на созданные ими методические материалы и лекции, устанавливает систему пенсионного обеспечения и т.д.

Также важную роль в обеспечении социальной защиты преподавателей вузов играют различные профсоюзные организации. На сегодняшний день более 25% преподавателей – члены профсоюзов, однако большинство из них являются сотрудниками государственных вузов. Профсоюзы помогают преподавателям восстанавливать нарушенные права, способствуют заключению коллективных договоров преподавателей с вузами, лоббируют интересы преподавателей в законодательных органах США и штатов, доводят

154

Научно-исследовательские дебюты

до сведения общественности проблемы преподавателей, занимаются исследованиями в сфере высшего образования и т.д.

Наиболее известным американским профсоюзом преподавателей вузов является Американская ассоциация университетских преподавателей (American Association of University Professors). Организация была создана в 1915 г. для борьбы за академическую свободу преподавателей вузов. В настоящее время она насчитывает около 45 тыс. членов. В нее могут вступать не только преподаватели вузов, но также библиотекари и ученые.

Среди наиболее важных видов деятельности Американской ассоциации университетских преподавателей следует назвать активное участие в обсуждении поправок к федеральному законодательству о высшем образовании, создание различных стандартов и рекомендаций в сфере высшего образования, а также выпуск ежегодных отчетов о проблемах в области преподавания в вузах.

Округа высших учебных заведений и частные вузы. Участником правоотношений в сфере высшего образования в большинстве случаев является не само государственное высшее учебное заведение, а округ высшего учебного заведения, в состав которого оно входит. Статус такого округа очень схож со статусом школьного округа: это публичный субъект, обладающий установленной штатом компетенцией, имеющий право выступать стороной в гражданско-правовых отношениях. Вопросы деления штата на округа высших учебных заведений, создание органов управления округами и их полномочия подробно регламентируются законодательством штатов.

Как правило, органами управления округами высших учебных заведений являются Советы попечителей (Boards of Trustees), члены которых избираются жителями округа или назначаются губернатором. В Советы попечителей обычно входит от трех до девяти членов, которые собираются несколько раз в месяц на заседания для решения различных вопросов округа. К основным полномочиям большинства Советов попечителей округов высших учебных заведений относятся:

–принятие локальных нормативно-правовых актов в рамках своей компетенции;

–утверждение образовательных планов, а также программ по обеспечению образовательного процесса;

–утверждение программ обучения;

–прием на работу и назначение на должности сотрудников вузов, установление заработной платы и премий сотрудникам вузов;

–принятие бюджета округа;

–контроль за расходной частью бюджета;

–назначение местного референдума для решения вопросов о пересмотре налогов или эмиссии облигаций в целях обеспечения финансовыми средствами нужд округа;

–владение, распоряжение и управление собственностью округа;

–заключение договоров о предоставлении товаров и услуг для обеспечения нужд округа;

155

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

– получение и распоряжение грантами и стипендиями в рамках своей компетенции.

Организация текущего управления высшими учебными заведениями округа и выполнение оперативных задач, как правило, возлагаются на высшее должностное лицо, назначаемое Советом попечителей. Оно может называться, например, канцлер (Chancellor), суперинтендант (Superintendent) или президент (President). Если в округ высшего учебного заведения входит только один вуз, то функции такого должностного лица могут быть возложены на президента вуза.

Положение высшего должностного лица округа вуза напоминает положение суперинтенданта школьного округа: он подчиняется Совету попечителей, регулярно делает доклады о положении дел в округе на заседаниях совета, дает рекомендации о назначении на должности сотрудников вуза и т.д.

Частные вузы, в отличие от государственных, не входят в округа высших учебных заведений. Они, как правило, являются самостоятельными юридическими лицами, управление в которых осуществляется органом, именуемым так же, как и у округов государственных вузов, Советом попечителей. Однако Совет попечителей частного вуза не избирается местными жителями и не назначается губернатором, а назначается учредителями вуза. Членами Совета попечителей частных вузов обычно становятся мужчины и женщины, занимающие высокое положение в обществе и обладающие достаточным состоянием, чтобы помогать вузу материально. Часто попечители являются выпускниками этих вузов и действуют на добровольных началах.

Высшим должностным лицом частного вуза обычно является президент вуза, избираемый на определенный срок. Так же, как и в государственном вузе, президент подотчетен Совету попечителей и выполняет текущее управление высшим учебным заведением.

Таким образом, Советы попечителей государственных и частных вузов решают по сути одни и те же задачи: обеспечение нужд высшего учебного заведения и управление образовательным процессом. Однако в случае с государственными вузами полномочия Совету делегируются штатом и местное население может оказывать влияние на принятие Советом попечителей ключевых решений, а частные вузы, созданные на негосударственные средства, управляются через Совет попечителей учредителями вуза и местные жители практически никакого влияния на управление таким вузом оказать не могут.

4. Управление системой высшего образования Управление системой высшего образования. Система управления

образованием в США диверсифицирована. В стране существуют свыше 50 региональных органов управления образованием (называемые чаще всего советами или департаментами), которые определяют образовательную политику штатов и одновременно являются проводниками средств федерального бюджета, которые выделяются на определенные нужды всех этих региональных систем. Департамент образования США обладает в основном полномочиями в сфере управления и контроля за целевым и эффективным

156

Научно-исследовательские дебюты

использованием средств федерального бюджета США. Однако – это заметный административный субъект, поскольку большинство высших учебных заведений, а также и все штаты являются получателями федеральных бюджетных средств. Местное и текущее управление осуществляют прежде всего администрации школьных округов или округов высших учебных заведений, администрации графств и муниципалитетов, а также администрации независимых вузов.

В составе механизма управления образованием особенно выделяются федеральные и региональные законодательные органы, которые устанавливают базовые правовые нормы, регулирующие общее и высшее образование соответственно в стране в целом и в определенном штате в частности. Многие акты этих органов, а именно законы, имеют высшую юридическую силу. Именно в них устанавливается компетенция исполнительных органов штатов и местных органов.

Президент США и его администрация представляют Конгрессу проект федерального бюджета, в котором определяется, какие федеральные образовательные программы и в каком объеме будут финансироваться в предстоящем финансовом году. Кроме того, Президент США вправе инициировать путем внесения законопроектов в Конгресс новые федеральные программы и начинания, затрагивающие сферу образования. Значимые общегосударственные реформы в сфере образования последних лет также инициировались Президентом США, а не конгрессменами.

В свете проводимой Дж. Бушем младшим реформы системы образования самыми важными вопросами в области управления образованием стали: ответственность за результаты, регулярная отчетность и постоянный мониторинг качества преподавания в масштабе образовательного учреждения, округа, штата (accountability) и четкое распределение ответственности за состояние системы высшего образования между федеральными, региональными, местными органами власти и администрациями вузов.

Федеральная образовательная политика в сфере высшего образования. Федеральная политика США в сфере высшего образования в настоящее время реализуется главным образом через механизм выделения финансовой помощи штатам, отдельным вузам, а также студентам и их родителям.

В настоящее время можно выделить четыре основных направления федеральной политики в сфере высшего образования:

1)финансовая помощь студентам;

2)оказание ученикам помощи в окончании средней школы и получении ими в дальнейшем высшего образования;

3)помощь по укреплению высших учебных заведений;

4)помощь, направленная на улучшение подготовки в вузах будущих учителей.

157

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Впоследние десять лет происходит реформирование законодательства о высшем образовании. В 1998 г. был принят целый блок поправок к Закону о высшем образовании, направленный на увеличение федерального финансирования в сфере высшего образования, усиление контроля за расходованием выделяемых средств, а также сокращение административных барьеров при прохождении аккредитации вузами.

Однако реформа законодательства о высшем образовании на этом не закончилась. Президент США Дж. Буш младший продолжил реформы, называя

вкачестве их конечного результата предоставление всем американцам равного доступа к качественному высшему образованию.

Вближайшее время на федеральном уровне планируется принять еще ряд поправок к Закону о высшем образовании. Например, одним из основных проектов поправок, активно разрабатываемых в последние несколько лет, является проект FED UP. Его цель – повышение эффективности финансовой помощи в сфере высшего образования путем сокращения бюрократических преград при получении студентами федеральных займов и грантов.

Если характеризовать федеральную политику США в сфере высшего образования в целом, необходимо также отметить тенденцию по усилению роли федерального правительства в регулировании вопросов высшего образования.

Департамент образования США. Основным проводником реформ действующего Президента и соответствующей образовательной политики является Департамент образования, созданный в 1979 г. Ранее отдельного федерального органа, который бы целиком занимался образованием в США, не существовало (эти функции выполнял Департамент здравоохранения, образования и социального благополучия). Правовую основу деятельности Департамента образования создает гл. 48 титула 20 СЗ США. Положение о Департаменте, а также подзаконные нормативно-правовые акты, которые он издает, можно найти в титуле 34 Кодекса федеральных нормативных актов и Федеральном регистре.

158

Научно-исследовательские дебюты

Схема структуры Департамента образования США1

Рис. 2.

Глава Департамента образования (Secretary of Education) назначается Президентом США с согласия и одобрения Сената. В таком же порядке назначается его заместитель (Deputy Secretary), который исполняет обязанности Главы Департамента образования США на время отсутствия или болезни руководителя ведомства либо на период, когда должность Главы Департамента остается вакантной. Существуют также должности Младшего заместителя Главы Департамента (Under Secretary), Генерального советника (General Counsel), Генерального контролера (Inspector General), Вспомогательного служащего (всего их четыре по основным направлениям работы) и помощников (Assistant) Главы Департамента образования. Помощники возглавляют различные управления этого ведомства. Все эти лица именуются «основными служащими» и назначаются в том же порядке, что и Глава Департамента образования. Другие ключевые элементы структуры Департамента представлены в схеме на рис. 2.

Довольно обширный объем работы заключается в заполнении законодательного вакуума, о котором речь шла выше. Например, в

1 На основе схемы, приводимой на странице Департамента образования США (http://www.ed.gov).

159

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

ст. 200.1 и 200.2 титула 34 Кодекса ФПА Управление начального и среднего образования разъясняет, по каким именно предметам штаты должны обязательно установить стандартные учебные планы и тесты (по математике, чтению, а с 2005-2006 г. по естественным наукам). Многие разъяснения Управления составлены в форме ответов на вопросы, возникающие в ходе правоприменительной практики.

Вузы входят в сферу компетенции Управления высшего (послесреднего) образования в составе Департамента. Управление выполняет три ключевые функции:

1)формирует федеральную политику в сфере высшего образования и вносит предложения по реформированию существующего законодательства о высшем образовании;

2)осуществляет администрирование программ в сфере высшего образования, направленных на упрощение доступа к высшему образованию, укрепление высших учебных заведений и обеспечение развития преподавателей и студентов;

3)несет ответственность за процесс официального присвоения статуса агентствам по аккредитации вузов.

Правовой статус Департамента образования установлен в подгл. IV гл. 48 титула 20 СЗ США через перечисление полномочий должностных лиц и указание «общих административных положений». К последним относятся следующие права Главы Департамента:

–издавать от имени Департамента образования общеобязательные нормативные акты;

–заключать, изменять, расторгать договоры с различными субъектами

права;

–создавать и упразднять региональные представительства;

–завладевать с соблюдением судебной процедуры имуществом других

лиц;

–безвозмездно использовать любое государственное имущество для выполнения Департаментом своих функций;

–приобретать от имени Департамента права на интеллектуальную собственность;

–оприходовать имущество, переходящее к Департаменту в порядке дарения либо наследования;

–оказывать в ответ на запрос консультирование по вопросам реализации федеральных образовательных программ;

–устанавливать и распоряжаться оборотным капиталом для покрытия общехозяйственных расходов;

–по своему усмотрению перераспределять средства между структурными подразделениями Департамента в пределах 5% от установленного бюджетом на текущий финансовый год.

В конце каждого финансового года глава Департамента образования готовит доклад Президенту и Конгрессу, в котором указывает на недочеты федерального законодательства и дублирование федеральных образовательных

160

Научно-исследовательские дебюты

программ, а также заявляет цели, приоритеты и планы Департамента на предстоящий год. Основная же функция Департамента, которой подчинены все полномочия данного ведомства и его должностных лиц, заключается в организации управления федеральными образовательными программами и надлежащего финансирования этих мероприятий.

Органы управления высшим образованием штатов. В каждом штате существует своя система органов, в компетенцию которых входит управление высшим образованием. Органы отличаются не только наименованием, но и объемом полномочий. Как правило, основным органом управления является агентство по вопросам высшего образования. Этот орган работает в тесной взаимосвязи с департаментом образования штата, а в некоторых штатах даже подотчетен ему. Также каждый штат может создавать и иные органы, занимающиеся отдельными вопросами в сфере высшего образования, например вопросами финансовой помощи студентам, частным вузам и т.д.

Более подробно органы управления высшим образованием можно рассмотреть на примере самого крупного в стране штата Калифорния. Агентством по вопросам высшего образования в данном штате является Комиссия по высшему образованию (Postsecondary Education Commission). Ее задача – обеспечение эффективного использования ресурсов государственного высшего образования, а также планирование и координирование государственного, независимого и частного высшего образования.

В Комиссию входит 16 членов, девять из которых представляют общественность (трое назначается губернатором, трое – верхней палатой законодательного органа Штата и еще трое – председателем нижней палаты законодательного органа Штата), пятеро являются представителями основных участников системы высшего образования Калифорнии (по одному представителю от Совета управляющих колледжами Калифорнии, Попечителей Государственного университета Калифорнии, Регентов Калифорнийского университета, Ассоциации независимых колледжей и университетов Калифорнии и Совета по образованию штата Калифорния), а два члена являются представителями от студентов (назначаются Управлением по делам Губернатора).

Основные вопросы решаются Комиссией на собраниях, проводимых шесть раз в год. В перерывах между собраниями текущей деятельностью Комиссии руководит исполнительный директор (назначается членами Комиссии на собрании). К текущей деятельности Комиссии относятся, например, взаимодействие с государственными органами, должностными лицами и представителями СМИ; подготовка аналитических записок и различных отчетов; рассмотрение предложенных вузами академических программ; проведение анализа данных о студентах; ответы на запросы законодательных органов власти штата и Губернатора.

Комиссия призвана выполнять три основные функции:

1) разрабатывать единый для всего штата план по созданию экономически и академически здоровой, прогрессивной и хорошо скоординированной системы высшего образования;

161

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

2)способствовать проведению политики, соответствующей нуждам образования и публичным интересам штата Калифорния;

3)консультировать в рамках своей компетенции Губернатора и органы законодательной власти штата по вопросам формирования политики и принятия бюджета штата.

Комиссия по высшему образованию не может издавать акты, обязательные для исполнения высшими учебными заведениями Штата. Она не имеет возможности иным образом напрямую воздействовать на вузы. Более широкими полномочиями в этом отношении наделены органы, управляющие основными сегментами системы высшего образования Калифорнии, – Совет управляющих колледжами Калифорнии, Попечителей Государственного университета Калифорнии и Регентов Калифорнийского университета. Поскольку функции этих органов во многом схожи, рассмотрим их на примере Совета управляющих колледжами Калифорнии.

Совет управляющих колледжами Калифорнии (The Board of Governors of the California Community Colleges) состоит из 17 членов, назначаемых Губернатором (12 членов назначается по представлению и с согласия двух третей Сената штата Калифорния, двое – из представителей студентов, двое – из числа преподавателей, с которыми заключен пожизненный контракт, один назначается из сотрудников администрации вуза). Основная задача – разработка широкой системной политики вузов, а также руководство подотчетными ему округами вузов и отдельными колледжами. Главными функциями Совета являются:

1)установление различных минимальных стандартов (например, требования для присуждения ученой степени, требования для принятия на работу преподавателей вузов, требования для создания округа высшего учебного заведения, и т.д.);

2)оценка финансовой и профессиональной эффективности вузов по изменению основных показателей их работы и отражение этой оценки в соответствующем отчете;

3)выступление в качестве представителя подотчетных высших учебных заведений перед законодательными и исполнительными органами Штата и Федерации;

4)управление программами финансовой помощи Штата и некоторыми федеральными программами (для этого Совет ежегодно готовит и принимает консолидированный бюджет для всех подотчетных вузов, в рамках своей компетенции устанавливает метод распределения ассигнований Штата, устанавливает минимальные требования к округам для выделения им финансовой помощи Штата и производит проверку выполнения этих требований округом);

5)проверка и утверждение всех образовательных программ и отдельных курсов, предложенных округами вузов;

6)надзор за созданием или реорганизацией округа вуза, включающий в себя утверждение соответствующих планов;

7)заключение договоров на поставку необходимых товаров и услуг.

162

Научно-исследовательские дебюты

Для выполнения своих обязанностей Совет наделен правом принимать различные акты, обязательные для исполнения подотчетными ему вузами. Такие акты принимаются Советом на собраниях, проводимых несколько раз в год. В перерывах между собраниями административным руководством занимается Секретарь, избираемый членами Совета. Секретарь управляет семью основными отделами: финансовым, юридическим, кадровым, отделом планирования финансовой политики, отделом образовательных услуг и экономического развития, отделом политики, планирования и взаимодействия с общественностью, отделом предоставления услуг студентам и отделом внутренних дел.

Итак, Совет управляющих колледжами Калифорнии является органом штата, уполномоченным осуществлять реальное управление высшими учебными заведениями, однако его компетенция распространяется не на все учреждения высшего образования. В отношении Государственного университета Калифорнии и Калифорнийского университета управляющими органами штата являются попечители Государственного университета Калифорнии и регенты Калифорнийского университета.

В Калифорнии существуют и иные органы, занимающиеся отдельными значимыми проблемами, связанными с высшим образованием, например Комиссия по финансовой помощи студентам (California Student Aid Commission) или Бюро по частному высшему и профессиональному образованию (Bureau for Private Postsecondary and Vocational Education),

входящее в Департамент защиты прав потребителей, которое в числе прочего занимается и защитой прав студентов, посещающих частные учебные заведения.

Контроль и отчетность в системе высшего образования. План мероприятий по реформированию и улучшению высшего образования 1 , опубликованный в сентябре 2006 г., призван улучшить доступность высшего образования (как в плане образовательного уровня абитуриентов, так и в финансовом отношении) и отчетность в этой сфере.

Так как на федеральном уровне никаких образовательных стандартов для высших учебных заведений в США не устанавливается, основу академического контроля составляет система аккредитации вузов. Основная цель аккредитации

– установление соответствия вуза или его отдельных программ определенным стандартам. Кроме того, аккредитация призвана помочь будущим студентам выбрать правильный вуз, защитить высшее учебное заведение от избыточного и нежелательного вмешательства со стороны государственных органов, установить критерии для профессиональной сертификации и лицензирования, а также обеспечить вузу один из основных критериев для предоставления государственной финансовой помощи. Аккредитация – институт добровольный, однако, в связи с перечисленными преимуществами аккредитованных вузов, большинство учебных заведений стремится ее получить.

1 http://www.ed.gov/about/bdscomm/list/hiedfuture/actionplan-factsheet.html

163

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Аккредитация вузов осуществляется независимыми агентствами (эти агентства обычно создаются ассоциациями вузов или специалистов-практиков), причем стандарты, по которым оценивается образовательное учреждение или программа, разрабатываются аккредитационными агентствами самостоятельно. Высшее учебное заведение может рассчитывать на государственную финансовую помощь, если аккредитовавшее его агентство соответствует критериям, установленным федеральным законодательством о высшем образовании, и официально признано Департаментом образования США. Таким образом, необходимо признать, что государство косвенно влияет на стандарты аккредитации. В настоящее время на территории США действует шесть организаций, за которыми государство признало право проводить аккредитацию высших учебных заведений.

Аккредитация высших учебных заведений бывает двух видов: институциональная (Institutional) и специализированная (Specialized). Институциональная аккредитация обычно касается всего высшего учебного заведения, а специализированная – только отдельных программ, факультетов или отделений вуза. Также аккредитация высших учебных заведений бывает двух уровней. Большинство вузов имеет первый уровень аккредитации. Для данного уровня характерна достаточно строгая регламентация программ обучения. Второй уровень обеспечивает учебному заведению большую свободу, но он предъявляет очень высокие требования по уровню материального обеспечения учебного процесса, поэтому многие вузы предпочитают ограничиваться первым уровнем аккредитации.

Процедуры как институциональной, так и специализированной аккредитации одинаковы: учебное заведение производит самооценку своей деятельности в соответствии с правилами, разработанными аккредитующим органом. После этого учебное заведение или программу посещает комиссия аккредитующего органа и решает, соответствует ли аккредитуемый субъект установленным стандартам. Если комиссия принимает положительное решение, название вуза или программы публикуется в специальном списке аккредитованных учебных заведений или программ.

Аккредитация действует, как правило, 5–10 лет, и во время этого периода аккредитующий орган продолжает наблюдать за вузом или программой. Если обнаруживается нарушение, аккредитацию могут отменить, но на практике это случается редко. По окончании периода аккредитации вуз или программа могут пройти переаккредитацию.

Однако некоторые штаты не ограничиваются необходимостью получения вузами аккредитации для получения финансовой помощи. Например, в штате Южная Каролина с 1996 г. введено правило о финансировании государственных вузов по результатам деятельности. Работа вуза оценивается по 37 показателям, среди которых есть качество обучения, квалификация преподавательского состава, условия поступления в вуз, доля выпускников, получивших работу после получения диплома, и в зависимости от результата вуз получает определенный объем финансирования.

164

Научно-исследовательские дебюты

Другой важной частью системы контроля за высшим образованием является финансовый контроль. Отчитываться должны как штаты, так и высшие учебные заведения, получающие финансовую помощь. В рамках реализации данного вида контроля проводятся проверки проектов бюджетов (утверждение округами вузов бюджетов отдельных учебных заведений, и утверждение штатом бюджетов округов), а также отчетов об исполнении бюджетов. Расходы высших учебных заведений жестко контролируются как по статьям бюджета, так и по факультетам: «переброска» средств с одной статьи на другую даже в рамках одного факультета считается нецелевым их расходованием и может привести к лишению государственного финансирования всего вуза.

Финансовый контроль осуществляется также за использованием федеральной материальной помощи студентами. В настоящее время Департамент образования США ведет активную борьбу с практикой отказа от выплаты задолженности по федеральным кредитам, на основании предоставления ложных сведений о смерти или нетрудоспособности получателей этих кредитов. Теперь при подаче соответствующих прошений обязательно предоставление оригинала свидетельства о смерти заемщика или номер медицинской лицензии врача, удостоверившего нетрудоспособность должника. Если обман обнаружился после списания задолженности студента, в Департаменте юстиции по факту мошенничества возбуждается уголовное дело

ив зависимости от суммы долга по кредиту на виновного налагается штраф.

С1998 г. введено правило о необходимости возврата студентами части финансовой помощи, не израсходованной на получение образования (например, если студент получил федеральный грант, но «бросил» вуз до окончания обучения).

5. Вопросы финансирования вузов Финансирование высших учебных заведений. Вузы получают доходы

из различных источников, включая администрацию Президента США, исполнительные органы штатов, местные органы власти, студентов (плата за учебу) и частных лиц (пожертвования); небольшую долю дохода приносит оказание услуг. Основная разница между финансированием государственных и частных вузов состоит в том, что первые получают основную часть дохода из федерального бюджета, бюджетов штатов и местных органов власти, а вторые в большой степени зависят от частных финансовых средств, хотя и здесь полностью не исключены государственное финансовое участие и поддержка.

Ниже приведены данные на 1998−1999 гг. распределения доходов вузов по источникам финансирования,1 (в %):

1 По данным Национальной Ассоциации Образования (http://www.nea.org/he/fiscalcrisis).

165

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Ведущая роль в финансировании государственных вузов принадлежит правительствам штатов. Исторически федеральное правительство выделяет средства в основном на помощь студентам или на целевые программы, предназначенные для отдельных исследовательских университетов, а развитием системы государственных вузов занимаются штаты. В настоящее время действуют две основные федеральные программы, в соответствии с которыми средства выделяются непосредственно высшим учебным заведениям: программа поддержки вузов, в которых учится много представителей расовых меньшинств и программа развития высших учебных заведений, где большинство студентов испаноязычные.

Что касается финансирования государственных вузов из бюджетов штатов, то здесь прослеживается неутешительная тенденция к сокращению ассигнований на нужды вузов.

Схема расходов бюджетов штатов на высшее образование (1980−2000)1

Рис. 3.

Традиционно объем средств, выделяемых учебному заведению бюджетом штата, зависел от числа студентов, обучающихся в вузе, однако в связи с общим сокращением выделяемых средств в последнее время принимаются во внимание при оценке и другие критерии деятельности высшего учебного заведения (подробнее об этом см. выше). Несмотря на то что данная политика провоцирует конкуренцию вузов и стимулирует учебные заведения к повышению уровня предоставляемых образовательных услуг, недостаток финансирования все равно ощущается государственными вузами. Не помогают даже такие дополнительные меры, как выпуск штатами и местными органами власти государственных ценных бумаг для оказания финансовой поддержки высшему образованию. Вузы вынуждены изыскивать недостающие средства иным способом, например, повышая плату за обучение или привлекая частный капитал.

Если говорить о таком источнике дохода, как частные финансовые средства, т.е. два главных пути их получения: сбор пожертвований, например от выпускников, или установление контактов с различными корпорациями и фондами, заинтересованными в ведении исследовательских проектов.

В последние десять лет государственные высшие учебные заведения вступили в активную борьбу за частный капитал с негосударственными вузами,

1 По материалам Национальной Ассоциации Образования (http://www.nea.org/he/fiscalcrisis/budget.jpg).

166

Научно-исследовательские дебюты

для которых этот источник доходов всегда был традиционным и основным. Последние же, в свою очередь, стараются привлечь все больше средств из фондов федеральных целевых программ. Таким образом, наметившаяся тенденция позволяет говорить о сближении государственных и частных вузов с точки зрения источников финансирования.

167

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

О правовой природе государственной пошлины

А. В. Реут

Государственная пошлина представляет собой единственный элемент системы налогов и сборов, «переживший» переход от плановой системы хозяйствования к рыночной. В целях упрощения системы налогов и неналоговых изъятий средств в бюджет в 30-х гг. ХХ столетия в СССР

проводилась налоговая реформа. Одним из новшеств стало установление единой государственной пошлины, соединившей в себе существовавшие ранее нотариальные сборы, судебные пошлины, сборы за удостоверение договоров, сбор с обращений в правительственные учреждения и к должностным лицам, сбор (плату) за регистрацию актов гражданского состояния и некоторые др. От взимания большинства других сборов и пошлин, таких, например, как гербовый сбор, канцелярский сбор, сбор за торговую регистрацию, государственный сбор за обязательную последующую регистрацию сделок, сбор за пробирные операции и анализ металлов, отказались1.

Содержание государственной пошлины до настоящего времени осталось практически неизменным, менялся лишь механизм ее взимания, подстраиваясь под требования существующей действительности. Представляется важным исследование тех причин, которые обеспечивают одновременно стабильность и подвижность данного вида обязательного платежа и которые, по мнению автора, кроются в его правовой природе.

Государственная пошлина никогда не являлась значительным источником доходов бюджетов различных уровней: ни при ее введении, ни сейчас. Однако спектр юридически значимых действий, за совершение которых взималась государственная пошлина, всегда был достаточно широк, в силу чего частные лица нередко сталкивались и сталкиваются с необходимостью ее уплаты. Проведение экономических реформ, направленных на создание рыночных механизмов хозяйствования, привело, с одной стороны, к увеличению числа плательщиков государственной пошлины, с другой – к расширению перечня юридически значимых действий, подлежащих оплате. На первом этапе перечень юридически значимых действий был расширен за счет включения в него государственной регистрации юридических лиц и граждан в качестве индивидуальных предпринимателей 2 , а после принятия гл. 25.3 НК РФ, посвященной государственной пошлине, – за счет включения действий, за которые ранее взимались сборы или иные платежи. Так, за право использования наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний в наименованиях юридических лиц ранее взимался сбор; лицензионный сбор взимался за совершение действий связанных с лицензированием; пробирная плата

1См.: Постановление ЦИК и СНК от 2 сентября 1930 г. «О налоговой реформе» // СУ. − 1930. − № 46. Ст. 476; Положение о единой государственной пошлине // СУ. − 1930. − № 46. − Ст. 480.

2См.: Закон РФ от 9 декабря 1991 г. № 2005-1 «О государственной пошлине» (в ред. Федеральных законов от

21марта 2002 г. № 31-ФЗ; 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

168

Научно-исследовательские дебюты

взималась за клеймение изделий из драгоценных металлов государственным пробирным клеймом и связанные с этим действия. Это далеко не полный перечень «новых» видов юридически значимых действий, включенных в Налоговый кодекс РФ.

Вактах российского законодательства о налогах и сборах четко не решен вопрос о том, является ли государственная пошлина платежом, имеющим собственную, характерную только для нее правовую природу, или же является платежом, распространяющим единый правовой порядок на разные виды сборов и пошлин.

По словам И.А. Приходько, наименование множества по существу разных сборов государственной пошлиной, с одной стороны, не отражает их реального содержания и назначения, а с другой – является шагом по

направлению к унификации правового регулирования различных существовавших ранее обязательных платежей. 1 Юридическая конструкция системы налогов и сборов должна базироваться на внутренней согласованности налогово-правовых норм, стержнем которой могут выступать только научно обоснованные категории.

Всовременной финансово-правовой науке основное внимание уделяется категории «налог», которой посвящено немало исследований2. С введением в

действие части первой Налогового кодекса РФ и закреплением за термином «сбор» легальной дефиниции вопрос о сущности сбора подвергся широкому

обсуждению в науке, хотя единый подход к понятию «сбор» так и не выработан3.

Общие положения о разграничении категорий «налог», «сбор» и

«пошлина» содержатся во многих названных выше работах. До революции пошлины нередко становились объектом финансово-правовых исследований4,

1Приходько И.А. Государственная пошлина по судебным делам. Спорные вопросы / И.А. Приходько // Хозяйство и право. – 2005. – № 8. – С. 77.

2См.: Брызгалин А.В. Понятие налога и нормативное разграничение налоговых и неналоговых платежей по

право / П.М. Годме. – М., 1978; Гуреев В.И. Налоговое право / В.И. Гуреев. – М., 1995; Злобин Н.Н. Налог как правовая категория / Н.Н. Злобин. – М.: РПА МЮ РФ, 2003; Кучеров И.И. Налоговое право России. Курс

налога / В.А. Соловьев // Журнал российского права. – 2002. – № 3; Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: учебник / Т.Ф. Юткина. – М., 2001; Налоги и налоговое право: учеб. пособие / под ред. А.В. Брызгалина. – М., 1997; Налоговое право России: учебник / под ред. Ю.А. Крохиной. – М. 2005; Налоговое право: учеб. пособие / под ред. С.Г. Пепеляева – М., 2000.

3 См.: Винницкий Д.В. Налоги и сборы: Понятие. Юридические признаки. Генезис / Д.В. Винницкий. – М., 2002; Гуреев В.И. Понятие и отличительные признаки налога, сбора, пошлины / В.И. Гуреев // Государство и право. – 2005. – № 4; Демин А.В. Сбор как разновидность налоговых доходов (проблемы правовой идентификации) / А.В. Демин // СПС Консультант Плюс; Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования / под ред. С.Г. Пепеляева – М., 2003.

4 См. например: Безобразов В.П. Об актовых налогах. Труды комиссии по пересмотру системы податей и сборов / В.П. Безобразов. − Т. 6. ч. 4. – СПб., 1866; Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные

вИмператорском Училище Правоведения / Берендтс. – СПб., 1914; Вознесенский А.А. Пошлины (гербовый сбор

идругие). Руководство для слушателей курсов финработников / А.А Вознесенский. – М., 1924; Гензель П.П. Специальное обложение: новый вид местных налогов / П.П. Гензель. – СПб., 1902; Кулишер И.М. Очерки

169

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

современные же комплексные исследования данного правового явления отсутствуют, так же как отсутствуют масштабные исследования правовой природы государственной пошлины. В финансовом праве она чаще всего становится объектом правоприменительных исследований. В области гражданского процессуального права и арбитражного процесса государственная пошлина также рассматривается в правоприменительном аспекте как основной компонент судебных расходов1.

Исследование правовой природы государственной пошлины выявит четкие критерии, которым должен отвечать платеж, чтобы быть признанным государственной пошлиной. Наличие таких критериев позволит, например, дать теоретически обоснованный ответ на вопрос, является ли патентная пошлина, взимание которой предусмотрено не Налоговым кодексом РФ, а Патентным законом РФ от 23 сентября 1992 г. № 3517-1 2 , государственной пошлиной. Положительный ответ на обозначенный вопрос3 порождает другую проблему, решение которой имеет принципиальное значение прежде всего для правоприменения: могут ли и должны ли положения Налогового кодекса РФ о государственной пошлине применятся к таким платежам.

Некоторую сложность в исследовании обозначенной категории в системе обязательных платежей создает сложившаяся в законодательстве и финансовоправовой доктрине практика применения терминов «налог», «сбор» и «пошлина». Понятие «сбор» в дореволюционной и советской финансовой науке употреблялось как синоним слова «взимание», а именовались данным термином как пошлины, так и налоги 4 . Термином «налоги» обозначались иногда и налоги в собственном смысле слова, и пошлины, и сборы. Подобный двусмысленный характер в отечественной и зарубежной финансовой литературе носил термин «подать». Последовательное использование

финансовой науки / И.М. Кулишер. – Петроград, 1919; Кун Е. Опыт сравнительного исследования налогового бремени в России и других главнейших странах Европы / Е. Кун. – СПб., 1913; Нитти Ф.С. Основные начала финансовой науки / Ф.С. Нитти. – М., 1904; Соколов А.А. Теория налогов. Финансовое издательство НКФ

СССР / А.А. Соколов. – М., 1928; Рау К.Г. Основные начала финансовой науки / К.Г. Рау. − Т.1. – 1867; Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах / И.И. Янжул. –

М.: Статут, 2002.

1 См. например: Бардин Л.Н. Изменения законодательства о государственной пошлине / Л.Н. Бордин // Адвокатская практика. – 2005. – № 1; Воронов А.Ф. Государственная пошлина по гражданским делам с участием военнослужащих / А.Ф. Воронов // Право в Вооруженных Силах. – 2006. – № 2; Еременко В.И. О государственных и патентных пошлинах Российской Федерации / В.И. Еременко // Законодательство и экономика. – 2005. – № 11; Приходько И.А. Государственная пошлина по судебным делам. Спорные вопросы / И.А. Приходько // Хозяйство и право. – 2005 – № 8, − С. 77; Шакарян М.С. Взыскание пошлины с надзорных жалоб по гражданским делам / М.С. Шакарян // Российская юстиция. – № 11. – 1998.

2Ведомости Съезда Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

– 1992. – № 42. − Ст. 2319.

3Конституционный Суд РФ, исследуя природу патентных пошлин, отнес их к государственной пошлине, в обоснование чего указал, что взимаются они за совершение юридически значимых действий в интересах плательщика, который приобретает ряд имущественных и личных неимущественных прав. См. подробнее определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 283-О По запросу Правительства РФ о проверке конституционности постановления Правительства РФ от 14 января 2002 года № 8 «О внесении изменений и дополнений в Положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров //

СЗ РФ. – 2002. – № 52 (Ч. II) − Ст. 5289.

4 См. например.: Берендтс Э.Н. Указ. соч. – С. 244; Янжул И.И. Указ. соч. – С. 509.

170

Научно-исследовательские дебюты

понятийного аппарата до сих пор не обеспечено. Яркий пример тому конституционная норма, закрепляющая обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ). В контексте приведенного положения понятие «сбор» включает в себя не только сборы, как они определены в Налоговом кодексе РФ, но и пошлины, взносы и иные виды обязательных платежей, оставшиеся за рамками НК РФ. Термин «пошлина» законодатель использовал в наименовании пошлины не только государственной, но и таможенной, которую многие исследователи относят к косвенным налогам.

Названные факторы обусловливают интерес автора к изучению сущности такого правового явления, как государственная пошлина, и возможность использования результатов исследования при построении системы обязательных платежей.

Прежде всего необходимо выявить буквальный смысл термина «государственная пошлина», следующий из его этимологического разбора. При введении в СССР единой государственной пошлины наименование нового платежа было избрано не случайно. Слово «единая» указывало на произошедшее объединение множества разрозненных платежей в один платеж путем установления для них общего правового режима. Целесообразность обозначения в названии государственной пошлины ее объединяющего характера вскоре отпала, и слово «единая» в 1942 г. исключили из него1. Слово «государственная» в названии платежа, во-первых, говорило о том, что он устанавливается государством, во-вторых, обозначало направление доходов, поступающих от его взимания. До установления единой государственной пошлины далеко не все пошлины и сборы поступали в доход государства, например нотариальные сборы, установленные постановлением СНК от 8 ноября 1922 г. 2 , шли в первую очередь на содержание нотариальных отделений и контор и на покрытие расходов по производству народными судьями нотариальных действий, лишь остатки обращались в доход казны. Подобные нормы в совокупности с разнообразием сборов и пошлин делали практически невозможным осуществление контроля за полнотой и своевременностью их уплаты и целевым расходованием полученных доходов. Единая государственная пошлина целиком поступала в местный бюджет.

Сложнее обстоит дело с термином «пошлина». При его выборе законодатель, по-видимому, не учитывал имеющиеся к тому времени доктринальные разработки, а исходил из сложившихся правовых традиций, в силу которых под общее название пошлин в русском законодательстве включались не только собственно пошлины, но и различные виды иных обязательных платежей. Действующий до революции Устав о пошлинах 3 заключал в себе правила относительно разнообразных платежей: налогов, пошлин, сборов. В Государственных росписях доходов и расходов в отделе под общим наименованием «Пошлины» значились различные по своей природе

1Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 апреля 1942 г. // Ведомости ВС СССР. – 1942 .- № 13.

2СУ. – 1922. – № 53. – Ст. 742.

3См.: Свод Законов Российской Империи. Т. V.

171

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

поступления 1 . Аналогичная группировка доходов содержалась в классификации государственных доходов, утвержденной 5 октября 1923 г.2

Собирательное значение термина «пошлины» в русском законодательстве отмечали многие теоретики финансового права, указывая, что пошлины, показываемые в бюджете под общим наименованием пошлин, заключают в себе поступления разного рода. Часть из них относилась к пошлинам, взимаемым с частных лиц в оплату определенных услуг, оказываемых органами государственной власти этим лицам в непосредственных их интересах. Другая часть – сборы, причисляемые к пошлинам, но взимаемые с населения независимо от услуг государственных учреждений и имеющие характер общего налога. Среди этих платежей выделяли также сборы, взимаемые государством на правах предпринимателя-монополиста, за операции, которые могли совершаться и другими органами или лицами (например, портовые сборы)3.

Изучение правовой природы пошлин следует предварить коротким замечанием об историческом развитии форм источников государственных доходов. В дореволюционной финансово-правовой науке различали три источника формирования государственных фондов денежных средств: домены, регалии, налоги и пошлины. На начальном этапе развития государственного устройства казна пополнялась в основном за счет использования домен и регалий, т.е. частноправовых источников дохода. Налоги не могли составить финансовую основу государства, поскольку взимались нерегулярно, имели характер чрезвычайной, а следовательно, и временной меры. При недостаточности доходов от указанных источников правительство прибегало к взиманию платежей за различные услуги, оказываемые государственными учреждениями. Внешнее сходство пошлин с некоторыми институтами частного права обеспечило им широкое распространение в Средние века. «Пошлины, – особенно судебные, – по своему внутреннему содержанию – платы государству за пользование особыми правами − гораздо более подходят под частноправовые воззрения и встречаются потому раньше и более постоянны»4. На данном этапе социального развития это их свойство было достоинством перед налогами. Схожесть пошлин с частноправовыми источниками государственного дохода ловко использовалась правительствами, и количество пошлин постоянно росло. Вскоре «всякое прикосновение частного лица к правительству даром не обходилось» 5 . Со временем налоги стали взиматься постоянно и заняли главенствующее место среди источников государственного дохода, цели же взыскания пошлин трансформировались и они (пошлины) отошли на второй план.

1См. напр.: Государственную роспись доходов и расходов на 1868 г., на 1900 г.

2СУ. – 1923. – № 71. – Ст. 668.

3См. например: Кун Е. Указ. соч. – С. 45−47; Берендтс Э.Н. Указ. соч. С. 256; Вознесенский А.А. Указ. соч. –

С. 7.

4Янжул И.И. Указ. соч. – С. 69.

5Лебедев В.А. Финансовое право: учебник. – М.: Статут, – 2000. − Т. 2. – С. 53−56.

172

Научно-исследовательские дебюты

Второстепенная роль пошлин в финансовом обеспечении государственной власти обусловила и проведение более глубоких теоретические исследований категории «налог», и изучение пошлин прежде всего в сравнении с налогами. Тем не менее можно говорить о том, что в дореволюционной отечественной теории финансового права сформировалась концепция пошлин.

Основным компонентом концепции пошлины выступало ее экономическое обоснование, которое вне зависимости от того, какой экономической школы придерживался исследователь, сводилось к следующему: в основе взимания пошлин лежала особая услуга (выгода, особое благо), получаемая плательщиком от государства посредством пользования его учреждениями. Взимая налоги и тратя их на государственные нужды, государство также оказывало налогоплательщику своего рода услуги, однако эти услуги являлись «неделимыми общественными услугами»1. Оценить долю «общественных услуг», полученных каждым налогоплательщиком, невозможно, поэтому налоги не могут соразмеряться с объемом оказанных государством конкретному гражданину услуг. Вместе с тем государство содержит различные учреждения, «производящие для тех или иных лиц осязаемые и видимые услуги и ценности, и притом для каждого в разном более или менее объеме, сверх общей пользы, одинаково и безразлично приносимой этими учреждениями и заведениями всей совокупности подданных»2.

Исходя из этого, существенным признаком пошлины является оказание со стороны государства услуги плательщику, предоставление встречного удовлетворения. Если при уплате пошлины государство не предоставляет никакого специального эквивалента, пошлина превращается по своему характеру в обычный налог. Взимание пошлин обусловливается двумя факторами: получением заинтересованными лицами дополнительной пользы вследствие обращения к государственным учреждениям и необходимостью покрытия расходов на содержание данного учреждения, увеличивающихся в связи с рассмотрением обращения заинтересованного лица. «Государство, таким образом, не только имеет право, но и обязано взимать сборы за особые свои услуги»3.

Не определив суть «специальной услуги» или «услуги особого рода», с оказанием которой связано взимание пошлин, невозможно говорить о существовании концепции пошлин. Установление дефиниции «специальной услуги» или «услуги особого рода» позволяет понять, какие мотивы заставляют плательщика обращаться к государству за «специальной услугой» и установить, в чем состоят выгоды (блага), приобретаемые плательщиком пошлины, ибо уплата пошлины всегда предопределена совершением плательщиком какихлибо действий (актов).

1Нитти Ф.С. Указ. соч. – С. 241.

2Безобразов В.П. Указ. соч. – С. 88.

3Извлечение из руководства к науке о финансах Умпфенбаха. // Материалы по актовым налогам / под ред. В.П. Безобразова Труды комиссии, высочайше учрежденной по пересмотру системы податей и сборов. – СПб.,

1866. − Т. 6. − Ч. 3. – С. 65−66.

173

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

В силу многообразия услуг, оказание которых обусловлено уплатой пошлины, ученые так и не смогли выработать единого подхода к их пониманию

ипостроить строго научную их классификацию. Суммируя различные позиции авторов, можно привести несколько подходов к определению «специальных услуг».

Фон Гок выделял пошлины с приобретения разных прав и вознаграждение за особые услуги государства. Примером первого вида выступает крепостная пошлина, уплата которой была связана с фиксацией перехода прав на имущество. Вознаграждение за особые услуги он разделял на две категории: сборы за пользование судебными и административными присутственными местами; сборы, уплачиваемые при пользовании различными

заведениями, которые учреждаются для повышения народного благосостояния (например, плата за образование в государственных учебных учреждениях)1. Тут же заметим, что отнесение к пошлинам платы за образование в государственных учебных учреждениях, почтовые сборы и ряд других аналогичных платежей в настоящее время не поддерживаются вовсе.

П.П. Гензель, называя наиболее важными пошлины на гражданские акты

исудебные пошлины, указывал, что в их основе лежит предоставление

обращающимся лицам каких-либо прав или их охрана. Почти всегда речь идет о юридическом покровительстве плательщику пошлины2.

Интересна позиция, согласно которой важнейшую часть всех «специальных услуг» составляют действия государства, направленные на защиту личных или имущественных прав плательщика. Государственная охрана права собственности и личности двояка: предупредительная, превентивная – административная, полицейская и то, что называется вольным судопроизводством – преследовательная, репрессивная (судебная). Предупредительная охрана понимается в самом широком смысле – весь правомерный, законный порядок вещей, устанавливаемый государством.

Понимание «специальной услуги» как действия государства, предпринимаемого в целях защиты прав и законных интересов плательщиков, наиболее точно определяет существо большинства пошлин. Выгода, получаемая плательщиком пошлины, состоит в приобретении дополнительных государственных гарантий личных и имущественных прав. Представляется, что получение такой выгоды должно быть единственным оправданным основанием существования пошлины, хотя выгода от предоставленной государством «специальной услуги» бывает для плательщика не всегда очевидна.

Опосредованную выгоду от осуществления государством некоторых действий получают и те лица, которые сами не прибегали к «специальным услугам» государства. В качестве примера можно привести современный аналог крепостной пошлины – государственную регистрацию прав на

недвижимое имущество и сделок с ним, которая представляет собой

1 Извлечение из сочинения Фон-Гока о публичных налогах и долгах // Материалы по актовым налогам / под ред. В.П. Безобразова. Труды комиссии, высочайше учрежденной по пересмотру системы податей и сборов. –

СПб., 1866. − Т. 6. − Ч. 3. – С. 77.

2 Гензель П.П. Специальное обложение: новый вид местных налогов / П.П. Гензель. – СПб., 1902. – С. 177.

174

Научно-исследовательские дебюты

юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, изменения и прекращения прав на недвижимое имущество. В силу доступности сведений о зарегистрированных правах на недвижимое имущество неограниченному кругу лиц можно говорить о публичном характере государственной регистрации прав. Названный характер проявляется двояко. С одной стороны, лицо, зарегистрировавшее свое право на недвижимое имущество в установленном законом порядке, освобождается от необходимости доказывать другим лицам наличие этого права; с другой − подтверждение права владельца на недвижимое имущество, вытекающее из факта его государственной регистрации, предотвращает вероятные злоупотребления со стороны самого владельца имущества и тем самым направлено на защиту неограниченного круга лиц. Оказание услуги особого рода содействует, таким образом, защите интересов не только плательщика пошлины, но и неограниченного круга лиц.

В силу этого плательщик может вступать в отношения с государственным учреждением по поводу оказания ему «специальной услуги» как по собственной инициативе, так и в силу предписаний закона. Нормы, обязывающие лицо обратиться за защитой своего нарушенного права в суд, в законодательстве отсутствуют, т.е. заинтересованное лицо само определяет, использовать этот способ защиты прав или нет. В данном случае только от выбора заинтересованного лица зависит возникновение обязанности уплатить пошлину. В то же время, устанавливая правило, согласно которому государственная регистрация прав есть единственное доказательство существования зарегистрированного права, государство, по сути, принуждает заинтересованное лицо к обращению в государственное учреждение и к уплате пошлины. Нормы, понуждающие заинтересованных лиц обращаться в государственные учреждения за услугой особой рода и к уплате пошлины, в современном законодательстве преобладают.

На основе замечаний об опосредованной защите государством прав неограниченного круга лиц и обусловленности обращения заинтересованными лицами в государственные учреждения наличием мер принуждения некоторые исследователи делают вывод об отсутствии «специальной услуги» при уплате пошлины. «Государство, устанавливая пошлины, отнюдь не оказывает “услугу” тем или иным лицам, которые платят пошлину, а лишь охраняет установленную им систему прав»1.

Вывод о независимости возникновения обязанности по уплате пошлины от воли плательщика позволил исследователям говорить о принудительном характере пошлин, который основывается на обязательности того акта, за совершение которого она взимается. В доказательство принудительности пошлин приводились и такие доводы, как регулирование пошлин односторонним воздействием власти, невозможность установления размера пошлины на основе рыночных оценок2. Но были и авторы утверждающие, что

1Энциклопедия государства и права / под ред. П.И. Стучка. − Т. 3. − Вып. 5. – 1924 – 1927. – С. 409.

2Кулишер И.М. Указ. соч. – С. 49-57; Соколов А.А. Указ соч. – С. 17-20.

175

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

пошлина не может иметь принудительного характера, это выступает гарантией того, что под наименованием пошлин не будут взиматься налоги1.

Формулирование положений об интересе (выгоде) плательщика пошлины, определение существа «специальной услуги», оказываемой государством, привело ученых к выводу о второстепенности финансовых целей при установлении пошлин. На первом месте находятся цели, которые Ескиру де Парие назвал «юридической пользой», в подтверждение наличия которой приводил следующий пример: штемпель гербовой бумаги в некоторых странах время от времени изменяется и, следовательно, может служить указанием времени совершения написанных на ней договоров2. Такое же замечание он делает и о крепостных (явочных) пошлинах, пошлинах за записку документов в реестры или актовые книги. Основной целью установления пошлин является предоставление дополнительной защиты прав и законных интересов как плательщика пошлины, так и неограниченного круга лиц. Не нужно допускать возложение на плательщика обязанности прибегать к услугам государства, когда эта услуга установлена лишь в целях пополнения казны. Отсутствие встречного эквивалента взамен пошлины, как говорилось ранее, характеризует платеж как налог.

Второстепенность фискальных целей при установлении пошлины должна проявляться также в установлении ее предельных размеров, которые должны быть таковы, чтобы государственные учреждения, оказывающие «специальные услуги», существовали, даже не принося казне никакого дохода3.

К.Г. Рау видел отличие пошлин от частноправового вознаграждения за оказанную услугу в том, что пошлина лишь сопровождает правительственное действие, которое было бы необходимо, если бы за него и не требовалось никакого особенного вознаграждения, так что действие это предпринимается не для дохода4.

Сравнивая цели взыскания налогов и пошлин, И.М. Кулишер отмечал их сходство, указывая, что они в равной мере предназначены на содержание государственных институтов, на отправление функций, признанных необходимыми правительством, но способы покрытия издержек государственных учреждений различны. Некоторые государственные учреждения не могут по характеру своей деятельности обеспечить себя необходимыми финансовыми ресурсами (армия, низшая школа и т.п.). На покрытие издержек этих учреждений государство и взимает налоги, применяет налоговый принцип. Другие могут сами добыть необходимые им средства, не обращаясь к посторонней помощи, – пошлинный принцип5. Размер пошлины

1См.: Гензель П.П. Указ. соч. – С. 172.

2Извлечение из сочинения о налогах Ескиру Де Парие / под ред. В.П. Безобразова // Материалы по актовым

налогам. Труды комиссии, высочайше учрежденной по пересмотру системы податей и сборов. – СПб., 1866. −

Т. 6. − Ч. 3. – С. 3, 9.

3 Извлечение из руководства к науке о финансах Умпфенбаха / под ред. В.П. Безобразова // Материалы по актовым налогам. Труды комиссии, высочайше учрежденной по пересмотру системы податей и сборов. – СПб., 1866. − Т. 6. − Ч. 3. – С. 65−66.

4См.: Рау К.Г. Указ. соч. – С. 78.

5См.: Кулишер И.М. Указ. соч. – С. 49−57.

176

Научно-исследовательские дебюты

должен покрывать издержки государственного учреждения на оказание услуги особого рода.

Определение пошлины как платы за пользование специальной услугой со стороны государства, в которой прослеживается сходство с частноправовым институтом – договором оказания услуг, позволило исследователям соразмерить пошлину с «ценностью», оказываемой государством услуги. Ценность услуги определялась либо как выгода, получаемая плательщиком от пользования данной услугой, либо как стоимость издержек государства, понесенных в связи с оказанием услуги.

И.И. Янжул, рассматривая отличия пошлин от налогов, отмечал, что они (пошлины) несутся не всеми гражданами одинаково, а соизмеряются со степенью пользования государственными учреждениями, а к недостаткам пошлин относил их несообразность ни с доходом, ни с имуществом плательщика1.

Представляется, что исправить названный недостаток, т.е. соразмерить пошлину с выгодами (доходом), получаемыми плательщиком, в действительности невозможно, поскольку выгода эта имеет субъективный характер: ее наличие или отсутствие может не являться очевидным как для окружающих, так и для самого плательщика. Нельзя дать объективную материальную оценку услугам по охране государством прав и законных интересов плательщика пошлины.

Противоположной позиции придерживался Ф.С. Нитти, который, отмечая неравное пользование гражданами некоторыми общественными услугами, говорил, что размеры пошлины «должны совпадать с издержками производства данной услуги»2. И сам же указывал, что в абсолютной форме это совпадение неосуществимо: в действительности государство либо извлекает барыши, либо расходует больше, чем получает.

В полной мере соразмерить пошлины ни с ценностью услуги, оказываемой плательщику, ни со степенью пользования государственными учреждениями, ни с издержками государства, понесенными при оказании услуг, не удается, поскольку все вышеперечисленные категории не подлежат объективной оценке. Общим правилом определения размеров пошлины постепенно становится принцип доступности государственных учреждений, т.е. пошлины не должны быть препятствием для обращения в государственное учреждение. Люди неимущие должны быть вовсе освобождены от уплаты пошлин3 . На практике законодатель всегда использовал различные методы установления размеров пошлин. Часть пошлин соразмеряется с материальной ценностью акта или действия, за которые она уплачивается: гербовый сбор уплачивался в зависимости о цены оплачиваемого акта. В современном российском законодательстве большая часть пошлин при подаче исковых

1См.: Янжул И.И Указ. соч. – С. 509−510.

2Нитти Ф.С. Указ. соч. – С. 111, 193−199.

3См.: Извлечение из сочинения Фон-Гока о публичных налогах и долгах / под ред. В.П. Безобразова // Материалы по актовым налогам. Труды комиссии, высочайше учрежденной по пересмотру системы податей и

сборов. – СПб., 1866. − Т. 6. − Ч. 3. – С. 77.

177

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

заявлений зависит от цены иска; пошлины за нотариальное удостоверение некоторых видов договоров зависят от цены договора. В некоторых случаях пошлина зависит от правового статуса плательщика, его принадлежности к определенной группе лиц, имущественного положения. Зачастую размер пошлины зависит от того, кто должен уплатить пошлину – физическое или юридическое лицо. От уплаты некоторых пошлин освобождаются государственные органы; льготы по уплате пошлины предоставляются, например, инвалидам.

Отграничение «специальных услуг», оказываемых государством плательщику, от гражданско-правового договора оказания услуг проводили по нескольким основаниям. Во-первых, заключение гражданско-правового договора преследует частнохозяйственную выгоду, в то время как «специальные услуги» носят публичный характер, т.е. производятся в интересах всего общества. Во-вторых, размер пошлины всегда твердо зафиксирован и зависит от рыночных условий. Цена договора, как правило, определяется соотношением спроса и предложения на конкретный вид услуги. Одновременно в функции цены договора входит уравновешивание спроса и предложения, пошлина же не может выполнять такую функцию1.

Подытоживая рассмотрение концепции пошлин в дореволюционной науке финансового права, укажем общие ее положения. Пошлина взимается за оказание плательщику государством «специальной услуги», которая состоит в предоставлении плательщику дополнительных мер защиты его прав и законных интересов. Государство оказывает «специальную услугу» в интересах неограниченного круга лиц, в интересах всего общества. Пошлине присущ принудительный характер, основанный прежде всего на установленной законом обязанности плательщика обратиться к государственному учреждению за получением означенной услуги. Финансовая цель при установлении пошлин не является главенствующей, в основе установления пошлин лежит наличие «юридической пользы». При определении размеров пошлин законодатель должен руководствоваться принципом доступности государственных учреждений: пошлины не должны служить препятствием для обращения в государственное учреждение.

В целом эта концепция была реализована при введении в действие

заключала в себе оплату различных по характеру действий, почти каждое такое действие соответствовало понятию «специальной услуги». В качестве исключений можно назвать лишь составление нотариальными или заменяющими их органами проектов сделок и долговых документов, доверенностей, завещаний и переписку документов, которые оплачивались единой государственной пошлиной. Эти действия, по мнению автора, являются

178

Научно-исследовательские дебюты

уполномоченными законом лицами, но и любым лицом, обладающим специальными знаниями (юридическим образованием − для составления проектов сделок, доверенностей, умением писать – для переписки документов). Взимание за совершение таких действий единой государственной пошлины является юридической фикцией, используемой законодателем в целях упрощения правового регулирования взимания платы за эти действия.

В современной науке финансового права пока не найден компромисс между традиционными представлениями о правовой природе пошлин и законодательным определением места государственной пошлины в системе налогов и сборов. До введения в действие Налогового кодекса РФ порядок взимания государственной пошлины регулировался Законом РФ от 9 декабря 1991 г. № 2005-1 «О государственной пошлине».1 В ст. 1 указанного Закона государственная пошлина определялась как обязательный и действующий на всей территории Российской Федерации платеж, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо за выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами. Раскрытие понятия государственной пошлины через понятие платеж не отражало правовой сущности рассматриваемой категории, но соответствовало закрепленному в законодательстве того времени подходу к определению налоговой системы в целом.

Легальное понятие налоговое системы сводилось к совокупности налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке (ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации») 2 . При этом все названые платежи именовались налогами. Как видно, в законодательстве не было установлено критериев, посредством которых возможно разграничение понятий «налог», «сбор» и «пошлина».

Вфинансово-правовой науке отграничение пошлин от налогов проводилось на основе критериев, выработанных до революции и подробно рассмотренных выше. Под сбором же понимали плату за предоставление прав (имущественного или неимущественного характера) или за выдачу разрешений.

Разграничение понятий «сбор» и «пошлина» проводилось в зависимости от существа получаемого от государства «встречного эквивалента»3. Кроме того, отличие пошлин от сборов видели в том, что сбор устанавливается в

определенном соотношении со стоимостью услуг, размер пошлины не соотносится со стоимостью оказываемых услуг.4

Врезультате принятия Налогового кодекса РФ и включения в него наравне с понятием «налог» понятия «сбор», а в последующем и отдельной

главы, посвященной государственной пошлине, изменилось место

1Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного совета РФ. – 1992. – № 11 – Ст. 521

2Там же. – Ст. 527.

3См., например: Налоги и налоговое право: учеб. пособие / под ред. Брызгалина А.В. – М., 1997. – С. 91; Гуреев В.И. Указ. соч. – М., 1995. – С. 28 29; Он же. Понятие и отличительные признаки налога, сбора,

пошлины / В.И. Гуреев // Государство и право. – 2005. – № 4. – С. 49−54; Кучеров И.И. Указ. соч. – М., 2001. –

С. 37−38.

4 Годме П.М. Указ. соч. – С. 393.

179

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

государственной пошлины в системе налогов и сборов России. Законодатель под государственной пошлиной понимает прежде всего сбор. Понятия же государственной пошлины и сбора, установленные в ст. 8 и 333.16 НК РФ, в целом идентичны и не позволяют провести различие между сбором и государственной пошлиной. Следуя законодательной конструкции системы налогов и сборов, различия между сбором и пошлиной зачастую не проводятся и, более того, говорят об отсутствии необходимости проведения такового1. В результате при исследовании правовой природы сбора используются многие положения концепции пошлин, сформулированные выше, которые просто фактически перенесены на понятие «сбор». В то же время добавлены некоторые новые положения.

Во-первых, в качестве характеристики сбора, а следовательно, и государственной пошлины отмечают обязательность его уплаты, проявляющуюся в отсутствии права плательщика отказаться от выполнения возложенной на него Конституцией РФ обязанности уплатить в случаях, установленных законом, сбор. Кроме того, зачастую, заинтересованное лицо не вправе осуществить выбор уполномоченного органа, осуществляющего тот или иной вид юридически значимого действия (нотариальные действия могут совершать как нотариусы государственных нотариальных контор, так и частные нотариусы).

Во-вторых, изменилось представление о принудительном характере сборов (государственной пошлины). Принудительность уплаты государственной пошлины обусловливается: обязанностью государственного органа, уполномоченного совершать юридически значимые действия, отказать в совершении такого действия в случае неуплаты или неполной уплаты сбора (государственной пошлины); возможностью использования механизма принуждения к уплате сбора (государственной пошлины); возможностью применения мер ответственности за неуплату или неполную уплату сбора (государственной пошлины). Последнее происходит в тех случаях, когда юридически значимые действия в отношении заинтересованного лица совершены, а сбор (пошлина) еще не уплачен (например, при предоставлении отсрочки, рассрочки уплаты государственной пошлины).

В-третьих, в легальном понятии сбора законодатель установил, что его уплата является лишь «одним из условий совершения» в отношении плательщика действий, что говорит о невозможности безусловного противопоставления уплате сбора обязанности совершить юридически значимое действие. Совершенное в отношении плательщика государственной пошлины действие может не соответствовать интересам плательщика, а идти в разрез с ними. Так, при осуществлении всех видов государственной регистрации законами, определяющими порядок совершения конкретных действия, предусмотрены случаи, когда уполномоченные органы отказывают в регистрации даже при уплате государственной пошлины.

1 См., например: Демин А.В. Налоговое право России: учеб. пособие / А.В. Демин. – М., 2006. – С. 82−96; Налоговое право России / под ред. Ю.А. Крохиной. – М., 2005. – С. 37−43; Злобин Н.Н. Указ. соч.

180

Научно-исследовательские дебюты

Врезультате многие ученые заговорили о «безвозмездности» взимания сбора, об отсутствии «специального эквивалента». Государство бесплатно

оказывает услуги, «однако условием их реализации является уплата в бюджет сбора, которая служит средством пополнения казны». 1 Сборы и пошлины уплачиваются не за услугу, а «в связи с услугой, причем с той, которую

оказывает государственный орган, действуя в общих интересах, реализуя свои государственно-властные функции». 2

В-четвертых, изменился подход к назначению государственной пошлины. Уплата сборов (государственной пошлины) является своеобразным барьером для получения определенных публичных услуг, повышающим сознательность плательщиков при обращении в уполномоченные органы за совершением юридически значимых действий, а в ряде случаев предотвращающим злоупотребления плательщиками своими правами.

Взаключение укажем, что Налоговый кодекс РФ на сегодняшний день выделяет два сбора: сбор за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов и государственную пошлину. При определении правовой природы сборов используют в основном конструкции пошлины, забывая о наличии сбора за пользование объектами животного мира

иза пользование объектами водных биологических ресурсов.

Все перечисленные признаки в полной мере характеризуют правовую природу государственной пошлины. Но не все из них являются характеристиками сборов за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов. Плательщиками указанных сборов выступают лица, получившие лицензию (разрешение) на пользование данными объектами. При этом объектами обложения являются объекты животного мира и объекты водных биологических ресурсов, изъятие которых из среды их обитания осуществляется на основании лицензии (разрешения). Размер сбора напрямую зависит от количественных характеристик объекта обложения. Помимо этого за предоставление долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, за предоставление лицензии (разрешения) на пользование объектами водных биологических ресурсов взимается государственная пошлина.

Итак, изменения в правовом регулировании государственной пошлины не оказали существенного воздействия на ее правовую природу. Отражение законодателем основных позиций концепции правовой природы пошлин, разработанной теорией финансового права, обеспечивает стабильность института государственной пошлины.

Говоря о государственной пошлине как об институте налогового права, мы тем самым признаем, что она имеет собственную, характерную только для нее, правовую природу. В то же время в Налоговом кодексе РФ государственная пошлина играет роль платежа, объединяющего под своим наименованием как собственно пошлины, так и сборы.

1Карасева М.В. Сущность фискальных сборов и правовые требования к их установлению / М.В. Карасева; под ред. С.Г. Пепеляева // Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования. – М., 2003. – С. 49.

2См. Налоговое право: учебник / под ред. С.Г. Пепеляева – М.: Юрист, 2004. – С. 28−29.

181

Научно-практические комментарии законодательства

уполномоченные банки, и нерезидентами по недействительным в силу Закона 1992 г. сделкам, а также все необоснованно приобретенное не по сделке,

ав результате незаконных действий подлежало взысканию в доход государства

(п. 3 Закона 1992 г.).

Федеральный закон, не конкретизировав виды ответственности, предусмотрел отсылочную норму к иным отраслям российского законодательства, что, в частности, позволяет дополнительно обосновать вывод о межотраслевой природе валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации. Этот комплексный институт финансового права не включает в себя отдельных норм об ответственности и порядке ее применения,

аосновывается в этом вопросе на нормах других отраслей российского законодательства.

Конкретные составы нарушений за валютные правонарушения (нарушения валютного законодательства) в настоящее время прямо предусмотрены следующими нормами различных отраслей российского законодательства:

1)уголовная ответственность – ст. 193 УК РФ. Практика применения норам ст. 193 УК РФ практически нет. В связи с этим остается только констатировать, что для обеспечения защиты общественные отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля состав соответствующего преступления должен быть подвержен серьезному пересмотру. Более подробные рекомендации могут быть сделаны только в рамках отдельного исследования;

2)административная ответственность – ст. 15.25 КоАП РФ;

3)тесным образом с административной ответственностью связана

ответственность банков за нарушение банковского (в том числе валютного) законодательства, предусмотренная ст. 19, 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Эта ответственность по своей природе является административно-правовой, однако ее выделяют особо в связи с наличием специальных источников правового регулирования, а также специфики порядка ее применения, включая орган, обладающий соответствующими полномочиями (Банк России). Специфика отношений по привлечению банков к ответственности за валютные нарушения позволяет сделать вывод о том, что их анализ должно быть предметом специального исследования;

4)говоря о видах ответственности за валютные нарушения, следует также учитывать, что меры валютного регулирования и валютного контроля всегда накладывают определенные обременения на частноправовые отношения. В связи с этим следует помнить о существовании гражданско-правовой ответственности в частноправовых валютных отношениях, осложненных требованиями публично-правового характера (отношениях по владению, пользованию и распоряжению валютными ценностями, валютой Российской Федерации и внутренними ценными бумагами). Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых

183

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

актов, ничтожна, поскольку законом не устанавлено, что такая сделка оспорима и не предусмотрено иных последствий нарушения. Причем если будет доказано, что сделка заведомо противна основам правопорядка («публичного прядка»), то к ней могут быть применены последствия, предусмотренные ст. 169 ГК РФ, в виде взыскания всего полученного по сделке в доход Российской Федерации.

Вместе с тем задача настоящей статьи состоит в исследовании проблем публично-правовой, если быть более конкретным – административноправовой, – ответственности, установленной ст. 15.25 КоАП РФ с учетом изменений в Федеральный закон, вступивших в силу с 1 января 2007 г.

Основания применения административной ответственности за валютные правонарушения

Основанием привлечения к ответственности в сфере валютного регулирования и валютного контроля является совершение правонарушения, предусмотренного нормами ст. 15.25 КоАП РФ.

Анализируя правонарушения, состав которых предусмотрен ст. 15.25 КоАП РФ, прежде всего следует отметить, что 1 января 2007 г. был сделан очередной шаг на пути либерализации валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации. В результате этих изменений на первый план в системе валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации вышли запреты (как основной вид валютных ограничений) и меры валютного контроля. В связи с этим ряд составов ст. 15.25 КоАП РФ не может быть применен к операциям резидентов и нерезидентов, совершенным после 1 января 2007 г., поскольку будут отсутствовать события административного правонарушения.

Однако следует учитывать, что на основании ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ ответственность, предусмотренная ст. 15.25 КоАП РФ за деяния, которые с 1 января 2007 г. не являются противоправными, может быть до внесения изменений в указанную статью КоАП применена к операциям, совершенным до

1января 2007 г.

Врамках же настоящего исследования представляется более актуальным с научно-практической точки зрения остановиться прежде всего на рассмотрении составов и практики применения ответственности за валютные правонарушения, совершенные при осуществлении валютных операций после

1января 2007 г. Кроме того, следует учитывать, что ряд составов правонарушений, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ [таких, как нарушение порядка открытия счета (вклада) за пределами территории Российской Федерации; нарушение требования о репатриации; нарушение порядка ввоза в

Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг], в связи со спецификой соответствующих отношений, порой неоднозначностью их регулирования, а также в отдельных случаях в связи с большим объемом судебной практики требует специального исследования.

Всвязи с изложенным в рамках настоящего исследования акцент будет сделан на установленной ч. 1 и 6 ст. 15.25 КоАП РФ ответственности за

184

Научно-практические комментарии законодательства

нарушение запретов и требований валютного контроля, поскольку их исследование позволит наиболее полно характеризовать две основные группы элементов правового режима осуществления валютных операций: действующую систему валютных ограничений и систему мер валютного контроля.

Субъекты ответственности за валютные правонарушения, установленной ст. 15.25 КоАП РФ

Субъектами административной ответственности за нарушения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования нормы ст. 15.25 КоАП РФ прямо называют:

–граждан;

–должностных лиц;

–юридических лиц.

При этом согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

КоАП РФ в отличие от Федерального закона не оперирует категориями резидентства, а использует термины «гражданин Российской Федерации» и «иностранный граждан». Применительно к юридическим лицам КоАП РФ применяет термины «юридическое лицо» и «иностранное юридическое лицо», не уточняя, какие юридические лица относятся к иностранным.

Вместе с тем для целей применения ст. 15.25 КоАП РФ существенно, что на основании ч. 1 ст. 2.6 данного Кодекса иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, вне зависимости от их валютно-правового статуса подлежат административной ответственности на общих основаниях. Следовательно, с одной стороны, нерезиденты, несут ответственность за валютные правонарушения на общих основаниях с резидентами, с другой – в отличие от резидентов нерезиденты являются субъектами административной ответственности только при совершении административного правонарушения на территории Российской Федерации.

Экстерриториальности действия норм ст. 15.25 КоАП РФ для резидентов подтверждается судебной практикой, которая квалифицирует как административные правонарушения деяния, совершенные резидентами за пределами территории Российской Федерации. 1 А отдельные деяния,

1 Например, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 15 августа 2005 г. № А52-662/2005/2 указано, что согласно ст. 2 Федерального закона он устанавливает правовые основы и принципы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, полномочия органов валютного регулирования, а также определяет права и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, права и обязанности нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютой Российской Федерации и внутренними ценными бумагами, права и обязанности органов валютного контроля и агентов валютного контроля. Учитывая этот подход к определению сферы действия Федерального закона и отношения, регулируемые Федеральным законом, можно согласиться с

185

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

ответственность за которые установлена ст. 15.25 КоАП РФ [например, открытие счета (вклада) в банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, – ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ], могут быть совершены только за пределами территории Российской Федерации.

Под должностными лицами КоАП РФ понимает лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (ст. 2.4 КоАП РФ). При этом согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ руководители и другие работники иных организаций, а

также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее – индивидуальные предприниматели), совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

При этом должностные лица подлежат административной ответственности только в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ). Иными словами, руководители и другие работники организаций являются субъектами административной ответственности, установленной ст. 15.25 КоАП РФ в отношении должных лиц, только в случае, если административное правонарушение совершено ими в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением возложенных на них служебных обязанностей.

Кроме того, следует учитывать, что к индивидуальным предпринимателям, допустившим административные правонарушения, применяются меры воздействия, предусмотренные КоАП РФ для должностных лиц как особой категории физических лиц, являющихся субъектами ответственности по КоАП РФ. Может, именно поэтому судебная практика пошла по некорректному с точки зрения валютного законодательства пути применения валютно-правового режима осуществления операций физическими лицами к определению порядка осуществления валютных операций индивидуальным предпринимателем.

позицией суда, что сфера действия Федерального закона не ограничивается территорией Российской Федерации («пределы распространения положений Федерального закона очерчены субъектным составом и объектами правоотношений»).

186

Научно-практические комментарии законодательства

Практика не только федеральных арбитражных судов округов, 1 но и Высшего Арбитражного Суда РФ 2 исходит из неаргументированного постулата: из смысла ст. 1 Федерального закона правовой статус предпринимателя не совпадает с правовым статусом юридического лица; в смысле основных понятий, приведенных в указанной норме, предприниматель имеет статус физического лица.

В то же время следует учитывать, что в ч. 1 ст. 1 Федерального закона не только не содержится определение понятия «индивидуальный предприниматель» или равнозначного ему, но и не употребляются соответствующие термины. Поэтому сделать вывод на основании ч. 1 ст. 1 Федерального закона, какой валютно-правовой режим осуществления операций законодатель распространил на индивидуальных предпринимателей, невозможно. При этом соответствующие термины используются не только в самом Федеральном законе,3 но и в актах органов валютного регулирования.4 Поэтому при толковании соответствующего термина следует руководствоваться прямой нормой ч. ст. 1 Федерального закона, согласно которой используемые в данном Законе институты, понятия и термины гражданского и административного законодательства Российской Федерации, других отраслей законодательства Российской Федерации применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства Российской Федерации.

Термины «индивидуальный предприниматель» и равнозначные ему используются во многих отраслях российского законодательства и определяются не только в гражданском, но и, например, в таможенном и налоговом законодательствах. Возникает вопрос: какой отраслью российского законодательства руководствоваться в данном случае для целей применения ч. 2 ст. 1 Федерального закона?

Представляется, что решение этого вопроса должно строиться на следующей правовой логике. Валютное законодательство – это комплексный институт российского законодательства, нормы которого распространяются на все общественные отношения, осложненные валютным элементом 5 и регулируемые специальными отраслями российского законодательства. Другими словами, все общественные отношение, составляющие понятие «валютная операция», по своей природе являются предметом правового регулирования норм специальных отраслей и институтов российского

1 Среди многочисленных актов см., напр.: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 января 2006 г. № А79-7373/2005; постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 мая 2005 г. № А26-350/2005-27; постановление ФАС Центрального округа от 10.04.2006 г. № А64-6234/05-11 и др.

2Постановление Президиума ВАС РФ от 06 июня 2006 г. № 1644/06 № А06-3059у/3-23/05.

3См. п. 2 ч. 4 ст. 23 Федерального закона.

4См., например: Инструкция Банка России от 30 марта 2004 г. № 111-И «Об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валютном рынке Российской Федерации»; Инструкция Банка России от

15июня 2004 г. № 117-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок».

5Иными словами, на все общественные отношения, в рамках которых осуществляются операции, регулируемые валютным законодательством.

187

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

законодательства. Таким образом, применимое для целей ч. 2 ст. 1 Федерального закона законодательство определяется правовой природой тех отношений, в которых используется соответствующий термин.

Так, если речь идет об осуществлении правомочий собственника в отношении валютных ценностей, то толкование терминов должно осуществляться в соответствии с гражданским законодательством, если иное не установлено Федеральным законом. Если же речь идет об исполнении внешнеторгового контракта, то руководствоваться следует законодательством о внешнеторговой деятельности. То есть для того, чтобы определить, что такое внешнеторговый контракт, для применения ст. 19 Федерального закона обратиться следует уже не столько к гражданскому законодательству, сколько к Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

Исходя из предлагаемого подхода для определения порядка осуществления индивидуальным предпринимателем действий, составляющих понятие «валютная операция» и состоящих согласно п. 9 ч. 1 ст. 1 Федерального закона в реализации резидентами и нерезидентами своих гражданских прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению валютными ценностями, валютой Российской Федерации, внутренними ценными бумагам, следует руководствоваться принципом, сформулированным гражданским законодательством. В соответствии с п. 3 ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.

Таким образом, если валютная операция осуществляется в рамках предпринимательской деятельности, то к соответствующим правоотношениям с участием физического лица применяются нормы Федерального закона, определяющие валютно-правовой режим осуществления операций юридическими лицами. Следовательно, при определении содержания обязанности индивидуального предпринимателя, ответственность за нарушение которой установлена ст. 15.25 КоАП РФ, следует исходить из содержания этой обязанности, определенного в отношении юридических лиц, если валютным законодательством для индивидуальных предпринимателей не предусмотрены специальные нормы.

Порядок привлечения к административной ответственности за валютные правонарушения: функции органов и агентов валютного контроля

Одной из основных функций системы органов и агентов валютного контроля является выявление и пресечение валютных правонарушений.

Органами валютного контроля в Российской Федерации являются:

– Банк России;1

1 Часть 2 ст. 22 Федерального закона.

188

Научно-практические комментарии законодательства

–Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).1 Агентами валютного контроля являются:2

–уполномоченные банки;

–профессиональные участники рынка ценных бумаг;

–таможенные органы;

–налоговые органы.

При этом полномочия по применению мер ответственности за валютные правонарушения Федеральный закон разграничивает по двум направлениям:

1)между органами и агентами валютного контроля: агенты валютного контроля только выявляют валютные правонарушения и сообщают о них (ч. 1, 9 ст. 23 Федерального закона), а органы валютного контроля применяют меры ответственности (п. 2 ч. 2 ст. 23 Федерального закона);

2)по сфере компетенции органов и агентов валютного контроля:

согласно ч. 1 и 2 ст. 23 Федерального закона ораны и агенты валютного контроля реализуют свои полномочия, в том числе в сфере борьбы с валютными правонарушениями, «в пределах своей компетенции». При этом по сфере компетенции органы и агенты валютного контроля могут быть разделены на две группы:

–субъекты, осуществляющие валютный контроль за валютными операциями кредитных организаций (включая уполномоченные банки) и валютными биржами – Банк России единолично (ч. 4 ст. 22 Федерального закона);

–субъекты, осуществляющие валютный контроль за валютными

операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями и валютными биржами, – уполномоченные банки,3 подотчетные Банку России, Росфиннадзор, профессиональные участники рынка ценных

бумаг, подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, 4 таможенные органы и налоговые органы (ч. 5 ст. 22 Федерального закона).

КоАП РФ при разграничении полномочий между указанными субъектами использует схожий подход. Согласно п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП Рф полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, предоставлены должностным лицам органов и агентов валютного контроля. При этом право рассмотрения дел о

1 Согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона кроме Банка России органами валютного контроля названы федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ. Правительство РФ предоставило соответствующий статус только Росфиннадзору (Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении положения о федеральной службе финансово-бюджетного надзора»; Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы федеральной службы финансово-бюджетного надзора»).

2Часть 3 ст. 22 Федерального закона.

3Уполномоченные банки являются одновременно и субъектами, осуществляющими валютный контроль (агентами валютного контроля), и субъектами, осуществляющими валютные операциями, следовательно, подконтрольными субъектами.

4Федеральная служба по финансовым рынкам.

189

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

соответствующих административных правонарушениях предоставлено только органам валютного контроля (ч. 1 ст. 23.60 КоАП РФ).1

Несмотря на схожесть принципов разграничения компетенции в сфере применения ст. 15.25 КоАП РФ, предусмотренных данным Кодексом и Федеральным законом, указанные нормативные акты не просто дублируют, но и дополняют нормы друг друга, в связи с чем возникают определенные коллизии в применении соответствующих норм.

Казалось бы, нормы ст. 15.25 КоАП РФ сформулированы таким образом, что субъектами ответственности за соответствующие валютные правонарушения должны быть признаны любе резиденты, включая кредитные организации и валютные биржи. Также на первый взгляд согласно ч. 1 ст. 23.60 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, могут любые органы валютного контроля, включая Банк России.

Однако все это далеко не так. Росфиннадзор не может применять ответственность за нарушения, предусмотренные ст. 15.25 КоАП РФ, к кредитным организациям и валютным биржам, поскольку согласно ч. 4 и 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23 Федерального закона это не относится к его компетенции. Вместе с тем и Банк России не может применять ответственность, предусмотренную ст. 15.25 КоАП РФ, поскольку согласно ч. 2 ст. 23.60 КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 этого Кодекса, предоставлены определенным должностным лицам только федерального органа исполнительной власти, уполномоченным в области валютного контроля. Банк России федеральным органом исполнительной власти не является.

Таким образом, из состава субъектов административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 15.25 КоАП, следует исключать кредитные организации и валютные биржи, поскольку отсутствует процедура привлечения их к ответственности и, в частности, нет органа, наделенного необходимыми полномочиями.

Особенности определения объективной стороны отдельных административных правонарушений, предусмотренных статьей 15.25 КоАП РФ

Административная ответственность за нарушение порядка осуществления валютных операций(комментарий к ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ). Согласно ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ осуществление незаконных валютных операций, т.е. осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере от трех четвертых до одного размера суммы незаконной валютной

1 Именно с учетом того, что таможенные органы являются агентами валютного контроля в Письме ФТС России от 27 декабря 2005 г. № 01-06/46464 «О направлении методических рекомендаций по квалификации нарушений валютного законодательства» особо отмечается, что соответствующие рекомендации разработаны для целей квалификации правонарушений по ст. 15.25 КоАП при составлении таможенными органами протоколов о соответствующих административных правонарушениях

190

Научно-практические комментарии законодательства

операции. Иными словами, под незаконной валютной операцией законодатель понимает именно осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон использует два способа установления запретов:

1)негативное обязывание, заключающееся в описании недопустимых действий (т.е. заключающееся в прямом запрете осуществлять определенные валютные операции);

2)позитивное обязывание, заключающееся в описании допустимого поведения (в частности, в установлении исчерпывающего (закрытого) перечня разрешенных операций либо в установлении определенного порядка осуществления операций).

Негативное обязывание в Федеральном законе использовано при установлении валютных ограничений в следующих случаях:

а) запрет на осуществление валютных операций между резидентами (ст. 9 Федерального закона);

б) запрет на единовременный вывоз из Российской Федерации физическими лицами – резидентами и физическими лицами – нерезидентами наличной иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. долларов США (абз. 4 ч. 3 ст. 15 Федерального закона).

Позитивное обязывание использовано при установлении валютных ограничений следующих случаях:

а) порядок осуществления купли-продажи иностранной валюты в Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона) – запрет на осуществление купли-продажи иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков),

номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, в Российской Федерации, минуя уполномоченные банки;1

б) правовой режим открытия и использования счетов (вкладов) в банках, расположенным за пределами территории Российской Федерации:

–разрешено открывать счета за рубежом только с уведомлением налоговых органов (ч. 2 ст. 12, абз. 2 ч. 3 ст. 26 Федерального закона);

–правовой режим осуществления операций по счетам (вкладам) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации [ч. 4, 5, 6, 6.1 ст. 12 Федерального закона устанавливают исчерпывающий перечень операций, которые могут осуществляться резидентами по счетам (вкладам) за рубежом]; в) порядок открытия и ведения счетов (вкладов) нерезидентов на территории Российской Федерации (ч. 13 ст. 10, ст. 13 Федерального закона) –

запрет на открытие нерезидентами счетов (вкладов) в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками;2

1Согласно ч. 1 ст. 11 Федерального закона купля-продажа иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, в Российской Федерации производится

только через уполномоченные банки.

2В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона нерезиденты на территории Российской Федерации вправе открывать банковские счета (банковские вклады) в иностранной валюте и валюте Российской Федерации

только в уполномоченных банках.

191

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

г.) порядок проведения резидентами расчетов при осуществлении валютных операций (ст. 14 Федерального закона):1

–запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций в наличной форме;

–запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций через счета, открытые в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками;

–запрет на проведение резидентами расчетов при осуществлении валютных операций с использованием любых вкладов (т.е. вкладов, открытых в уполномоченных банках, в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками, в баках, расположенных за пределами территории Российской Федерации);

д) порядок ввоза в Российскую Федерацию или вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг (ст. 15 Федерального закона) – запрет на осуществление определенных операций без декларирования;

е) порядок исполнения требования о репатриации (ст. 19 Федерального закона):

–запрет на получение резидентами платежа по внешнеторговому контракту (за переданные нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них) не на счета в уполномоченных банках (п. 1 ч. 1 ст. 19 Федерального закона);

–запрет на невозврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам за неввезенные на таможенную территорию Российской Федерации (неполученные на таможенной территории Российской Федерации) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (п. 2 ч. 1 ст. 19 Федерального закона).

Представляется, что объективную сторону нарушения, квалифицируемого как совершение незаконной валютной операции, образует осуществление любых запрещенных валютных операций независимо от

способа установления запрета. Данный подход подтверждается судебной практикой. 2 Однако при описании объективной стороны соответствующего правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, следует учитывать, что в нее не включаются запреты, нарушение которых составляет объективную сторону правонарушений, предусмотренных специальными нормами КоАП РФ. Это касается нарушения требования о репатриации, ответственность за которые установлена ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ, а также нарушения порядка ввоза в Российскую Федерацию или вывоза из

1По общему правилу (если иное не установлено Федеральным законом) резиденты при осуществлении валютных операций должны осуществлять расчеты с использованием банковских счетов в уполномоченных банках либо через счета, открытые в банках за пределами территории Российской Федерации (ч. 2, 3, 4 ст. 14 Федерального закона).

2См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 августа 2005 г. № А52-662/2005/2.

192

Научно-практические комментарии законодательства

Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг, ответственность за которые установлена ч. 7 ст. 15.25, ст. 16.3 и 16.4 КоАП РФ. Также применительно к нарушению режима использования резидентами счетов за рубежом представляется целесообразным особо подчеркнуть, что нарушения норм ч. 4–6.1 ст. 12 Федерального закона составляют объективную сторону нарушений, ответственность за которые установлена именно ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, в то время как ответственность за нарушение порядка открытия счетов установлена ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ.

Кроме того, в судебной практике разделились мнения в вопросе определения состава запрещенных валютных операций между резидентами и нерезидентами. Проблема заключается в коллизии норм самого Федерального закона. С одной стороны, в соответствии со ст. 6 Федерального закона валютные операции между резидентами и нерезидентами осуществляются без

ограничений, за исключением валютных операций, предусмотренных ст. 7, 8 и 11 Федерального закона, в отношении которых ограничения устанавливаются в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации. Указанные ограничения носят недискриминационный характер и отменяются органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление.

При этом ст. 7 и 8 Федерального закона утратили силу в полном объеме с 1 января 2007 г., а из ограничений, установленных ст. 11 Федерального закона с 1 января 2007 г., осталось только требование об осуществлении купли-продажи на внутреннем валютном рынке только через уполномоченные банки (ч. 1 ст. 11 Федерального закона). Исходя из этого можно сделать вывод, что все иные валютные операции могут осуществляться между резидентами без ограничений и рассмотренные выше ограничения (запреты), установленные ст. 12,1 142, 193 Федерального закона, не применимы.

Такой позиции только применительно к требованиям ст. 14 Федерального закона очень часто придерживалась судебная практика, 4 , а в итоге ее использовал Высший Арбитражный Суд РФ.5

Подобный подход фактически ведет к следующему выводу. В Российской Федерации в настоящее время отсутствуют какие-либо ограничения на валютные операции между резидентами и нерезидентами6 – все ограничении (запреты) распространяются только на операции между нерезидентами и

1Режим счетов (вкладов) резидентов за пределами территории Российской Федерации.

2Порядок проведения резидентами расчетов при осуществлении валютных операций.

3Требование о репатриации.

4См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 января 2006 г. № А79-7373/2005.

5Как указано в постановлении Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 июня 2006 г. № 1644/06, «в соответствии со статьей 6 Закона валютные операции между резидентами и нерезидентами осуществляются без ограничений, за исключением валютных операций, предусмотренных статьями 7, 8 и 11 Закона», при этом «осуществленная предпринимателем валютная операция (расчеты за пределами территории Российской Федерации в наличной форме. — Л.А.) под эти исключения не подпадает».

6Статья 6 Федерального закона содержит отсылку на возможность существования ограничений согласно нормам, которые с 1 января 2007 г. полностью утратили силу.

193

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

операции между резидентами. Такой вывод прямо следует из позиции ВАС РФ, но является наиболее абсурдным применительно к требованию репатриации1 и к ограничению состава счетов, которые могут использоваться резидентами и нерезидентами при осуществлении валютных операций.2

Представляется, что применение рассматриваемой логики нарушает систему Федерального закона, противоречит его смыслу.

Валютные операции осуществляются в рамках различных хозяйственных отношений. В рамках одного контракта (сделки) обычно может осуществляться не одна валютная операция. Валютное регулирование по своей природе должно быть направлено на каждое отдельное действие, подпадающее под понятие валютная операция (п. 9 ч. 1 ст. 1 Федерального закона), а не целиком на сделку, в рамках которой осуществляются эти действия (валютные операции) или на последовательность операций, осуществляемых в рамках сделки. Ограничения, на которые идет отсылка в ст. 6 Федерального закона, предусматривавшиеся ст. 7, 8 и 11 Федерального закона, распространялись не на отдельные операции, а на сделки с определенным экономическим смыслом – кредиты (займы), сделки с ценными бумагами, сделки на внутреннем валютном рынке. Именно поэтому указанные ограничения по смыслу ст. 6 Федерального закона носили чрезвычайный характер, они должны были вводиться только при определенных обстоятельствах3 и подлежали отмене после прекращения этих обстоятельств.

Большинство же требований Федерального закона направлены на регламентирование каждого отдельного действия (валютной операции) каждого субъекта (резидента или нерезидента) в отдельности. Если ты (резидент) хочешь осуществить отчуждение иностранной валюты в пользу нерезидента (подп. «б» п. 9 ч. 1 ст. 1 Федерального закона) по любой сделке, то должен подумать, в какой форме можешь это сделать (по общему правилу, только через счета – ст. 14 Федерального закона), через какие финансовые институты (только через уполномоченные банки – ст. 14 Федерального закон – и в отдельных случаях банки, расположенные за пределами территории Российской Федерации – ст. 12 Федерального закона). Эти ограничения не зависят от экономического смысла сделки.

Таким образом, после отмены всех валютных ограничений, основанных на экономическом смысле операций (сделок), и с учетом вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных

1Это требование по своей природе применимо только к отношениям между резидентом и нерезидентом, осуществляемым в рамках внешнеторговой деятельности

2Согласно ст. 13 и 14 Федерального закона резиденты и нерезиденты при осуществлении валютных операций могут использовать счета только в уполномоченных банках. Получается, что это требование применимо только к валютным операциям между резидентами и к валютным операциям между нерезидентами, а расчеты по валютным операциям между резидентами и нерезидентами могут осуществляться с использованием счетов в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками. Как в таком случае будет осуществляться валютный контроль?

3Согласно ст. 6 Федерального закона ограничения, предусматривавшиеся ст. 7, 8 и 11 Федерального закона (резервирование и специальные счета), должны были устанавливаться только в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации и носить недискриминационный характер.

194

Научно-практические комментарии законодательства

экономических мерах» (далее – Федеральный закон № 281-ФЗ), ст. 6 Федерального закона также должна рассматриваться как неприменимая к отношениям между резидентами и нерезидентами, как фактически утратившая силу. Ведь сделки (кредиты, сделки с ценными бумагами, сделки на внутреннем валютном рынке), которые могли быть ограничены на основании ст. 7, 8 и 11 Федерального закона и так после отмены соответствующих норм, на основании абз. 2 ч. 2 ст. 5 Федерального закона, по общему правилу будут реализоваться без ограничений, а действие иных ограничений (запретов) Федеральный закон не связывает с субъектным составом соответствующих сделок, в рамках которых совершаются ограниченные операции.

Таким образом, валютные операции между резидентом и нерезидентом так же должны подпадать под действие указанной выше системы запретов, как и операции между резидентами и операции между нерезидентами. При этом следует учитывать, что система ограничений дополнена законодателем возможностью установления ограничений в зависимости от их экономического содержания. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 281-ФЗ специальные экономические меры могут быть направлены на запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление с нерезидентами. Эта возможность по своему содержанию совпадает с полномочием, предоставлявшимся раньше органам валютного регулирования на основании ст. 6 Федерального закона, нормы которой в настоящее время должны рассматриваться как фактически утратившие силу

Административная ответственность за нарушение порядка представления документов валютного контроля (комментарий к ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ)

Валютный контроль всегда являлся важнейшим элементом правового режима осуществления валютных операций в Российской Федерации. С отменой многих валютных ограничений его значение не только не уменьшилось, но и получило новое звучание.

Валютный контроль представляет собой систему мер, направленных на сбор и систематизацию информации по валютным операциям, а также на предупреждение, выявление и пресечение валютных правонарушений. Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется на всех стадиях осуществления валютных операций:

1)предварительный валютный контроль осуществляется, например, уполномоченными банками при оформлении паспортов сделок, уполномоченными банками и профессиональными участниками рынка ценных бумаг при истребовании подтверждающих документов, налоговыми органами при получении уведомления об открытии резидентом счета за рубежом и т. д.;

2)текущий валютный контроль осуществляется таможенными органами при контроле за ввозом на таможенную территорию Российской Федерации и вывозом с таможенной территории Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг;

195

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

3)последующий контроль осуществляется, например, налоговыми органами при получении отчетов о движении средств по счетам резидентов за рубежом.

Целью валютного контроля является не только выявление, предупреждение и пресечение правонарушений. Важнейшим направлением валютного контроля всегда был и остается сбор и систематизация информации

овалютных операциях для целей формирования статистической отчетности, в том числе для целей составления платежного баланса. С вступлением в силу Федерального закона № 281-ФЗ сбор информации по валютным операциям может преследовать еще одну цель – выявление объективных предпосылок введения специальных экономических мер при осуществлении валютных операций.

Всвязи с особой ролью валютного контроля в валютной системе Российской Федерации следует отметить, что валютный контроль в России осуществляется преимущественно с использованием инструментов документарного контроля, т.е. основным инструментом валютного контроля является не ревизия (не инвентаризация), а анализ документов. В связи с этим законодатель нашел нужным особо выделить ответственность за нарушение порядка представления документов валютного контроля. При этом под документами валютного контроля для целей настоящей работы можно понимать все документы (вне зависимости от их носителя), связанные с проведением валютного контроля и необходимые для идентификации валютной операции и контроля за соблюдением правомерности осуществления соответствующей валютной операции.

Часть 6 ст. 15.25 КоАП РФ предусматривает ответственность за следующие деяния, совершенные в связи с осуществлением валютного контроля:

1)несоблюдение порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;

2)несоблюдение единых правил оформления паспортов сделок;

3)нарушение сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок.

Исходя из этого можно сделать вывод, что законодатель посчитал необходимым предоставить особую защиту общественным отношениям в сфере валютного контроля, связанным с порядком оформления и представления документов валютного контроля двух видов:

– форм учета и отчетности по валютным операциям;

– паспортов сделок.

Согласно ч. 4 ст. 5 Федерального закона Центральный банк РФ устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям.

Из приведенной нормы Федерального закона видно не только то, что Банк России как орган валютного регулирования своими актами определяет порядок представления таких документов валютного контроля, как документы

196

Научно-практические комментарии законодательства

учета и отчетности, но и позволяет установить основную цель предоставления этих документов – сбор статистической информации по валютным операциям.

Также в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям Банк России может в соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона устанавливать единые правила оформления резидентами в уполномоченных банках паспорта сделки при осуществлении валютных операций между резидентами и нерезидентами. При этом законодатель нашел нужным особо подчеркнуть, что паспорта сделок могут использоваться органами и агентами валютного контроля для целей осуществления валютного контроля в соответствии с Федеральным законом (ч. 3 ст. 20).

Иными словами, паспорт сделки рассматривается в Федеральном законе как документ валютного контроля с двойным назначением: с одной стороны, он как документ учета и отчетности направлен на сбор статистической информации по валютным операциям, с другой – он может использоваться для контроля за соблюдением валютного законодательства при осуществлении резидентами валютных операций.

Вместе с тем в Федеральном законе упоминаются и иные документы, используемые для целей валютного контроля. Так, нормами ч. 4 ст. 23 Федерального закона ограничен состав документов, которые агенты валютного контроля могут требовать от резидентов и нерезидентов при осуществлении возложенной на агентов валютного контроля обязанности по осуществлению контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (п. 1 ч. 7 ст. 23 Федерального закона). Применительно к этим документам в ч. 4 ст. 23 Федерального закона используется общий термин «документы, связанные с проведением валютных операций», причем среди этих документов называют не только «подтверждающие документы» (п. 9, 10 ч. 4 ст. 23), но и все те же паспорта сделок (п. 12 ч. 4 ст. 23). Более того, согласно п. 2 ч. 3 ст. 23 Федерального закона порядок предоставления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций уполномоченным банкам устанавливается также Банком России.

Таким образом, Федеральный закон применительно к составу документов валютного контроля различает два института «учет и отчетность по валютным операциям» и «документы и информация, связанные с проведением валютных операций». При этом паспорт сделки прямо относится Федеральным законом к документам, связанным с проведением валютных операций (п. 12 ч. 4 ст. 23), но призван обеспечить еще и учет, отчетность по валютным операциям (ч. 1 ст. 20), не являясь при этом документом учета и отчетности. Институт «подтверждающих документов» однозначно включен законодателем в состав «документов, связанных с проведением валютных операций» (п. 9, 10 ч. 4

ст. 23).

Уже на основании изложенного можно прийти к выводу, что КоАП РФ, установив ответственность за нарушение порядка предоставления форм учета и отчетности по валютным операциям, преднамеренно не предусмотрел

197

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

ответственности за нарушение порядка представления «документов, связанных с проведением валютных операций». При этом Федеральный закон заложил основы механизма предупреждения нарушения резидентами и нерезидентами порядка представления соответствующих документов, требуемых агентами валютного контроля в соответствии с ч. 4 ст. 23 Федерального закона. Согласно абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона уполномоченные банки отказывают в осуществлении валютной операции в случае непредставления лицом документов, требуемых на основании ч. 4 и 5 ст. 23 Федерального закона, либо представления им недостоверных документов.

Другими словами, установление ответственности за нарушение резидентами и нерезидентами порядка представления уполномоченным банкам документов, связанных с проведением валютных операций, включая подтверждающие документы, было бы излишним. При условии надлежащего выполнения уполномоченными банками функций агентов валютного контроля резиденты и нерезиденты просто не смогут провести валютную операцию без соблюдения порядка представления этих документов. Поэтому вопрос состоит лишь в надлежащем исполнении уполномоченными банками своих обязанностей, но нарушение этих обязанностей составляет объективную сторону другого вида административной ответственности – ответственности банков.

Что же касается нарушения резидентами и нерезидентами порядка представления документов, связанных с проведением валютных операций, агентам валютного контроля, не являющимся уполномоченными банками, то здесь следует констатировать недоработку законодателя: как было показано выше, указанные действия не составляют объективную сторону нарушений, предусмотренных ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, при этом полномочия по отказу в проведении валютных операций в случае нарушения порядка представления соответствующих документов предоставлены абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона только уполномоченным банкам. Это, несомненно, указывает на необходимость внесения изменений либо в абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона, либо в ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ.

В то же время следует учитывать, что специфика контрольной деятельности отдельных агентов валютного контроля объективно не предполагает возможности предотвратить осуществление незаконной валютной операции. Так, уполномоченный банк при проведении через него резидентом перевода на счет резидента за рубежом, открытый без уведомления налогового органа, потребует на основании п. 7 ч. 4 ст. 23 Федерального закона представления ему соответствующего документа об уведомлении налогового органа и, не получив его, сможет на основании абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона отказать в осуществлении незаконного перевода. Однако налоговый орган в подобной ситуации, выявив осуществление резидентом операций по счету резидента за рубежом, открытого без уведомления, не сможет предотвратить осуществление этих операций, поскольку они проводятся без его непосредственного участия. В связи с этим представляется более целесообразным дополнить ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ ответственностью за

198

Научно-практические комментарии законодательства

нарушение порядка представления резидентами и нерезидентами документов, связанных с проведением валютных операций, агентам валютного контроля, не являющимся уполномоченными банками и профессиональными участниками рынка ценных бумаг.

Исключение в предлагаемой редакции случаев нарушения порядка представления документов профессиональным участникам рынка ценных бумаг обусловлено тем, что они непосредственно участвуют в проведении валютных операций своих клиентов и им следует предоставить такие же полномочия по предотвращению нарушений, какие предоставлены уполномоченным банкам в соответствии с абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона.

Таким образом, изложенное выше позволяет сделать однозначный вывод о том, что ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ не предусматривает ответственности за нарушение порядка представления резидентами и нерезидентами документов, связанных с проведением валютных операций любым агентам валютного контроля. Несмотря на очевидность этого вывода на практике, с применением ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ возникает множество споров по определению состава документов, связанных с проведением валютных операций, и документов учета и отчетности по валютным операциям.

Проблемы заключаются в том, что, как уже отмечалось выше, Банку России как органу валютного регулирования предоставлено не только полномочие по определению порядка представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов, связанных с проведением валютных операций (п. 2 ч. 3 ст. 23 Федерального закона), но и полномочие по установлению единых формы учета и отчетности по валютным операциям (ч. 4 ст. 5 Федерального закона), т.е. форм учета и отчетности как для кредитных организаций, включая уполномоченные банки, так и для резидентов, не являющихся кредитными организациями, а также для нерезидентов.

Банк России установил порядок осуществления валютного контроля уполномоченными банкам в следующих актах:

–Инструкция Банка России от 15 июня 2004 г. № 117-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок» (далее – Инструкция № 117-И);

–Положение Банка России от 1 июня 2004 г. № 258-П «О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций» (далее – Положение № 258-П).

Кроме того, Указанием Банка России от 16 января 2004 г. № 1376-У «О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации» (далее –

199

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

Указание № 1376-У) установлены специальные формы учета и отчетности по валютным операциям для кредитных организаций:

–форма 0409401 «Отчет уполномоченного банка об иностранных операциях»;

–форма 0409402 «Сведения о расчетах между резидентами и нерезидентами за выполнение работ, оказание услуг, передачу информации, результатов интеллектуальной деятельности и операции неторгового характера»;

–форма 0409404 «Сведения об инвестициях уполномоченного банка и его клиентов-резидентов (кроме кредитных организаций) в ценные бумаги, выпущенные нерезидентами»;

–форма 0409405 «Сведения о расчетах по операциям с ценными бумагами, долями, паями и вкладами в имуществе, совершенных между резидентами и нерезидентами»;

–форма 0409407 «Сведения о переводах физических лиц из Российской Федерации и переводах в Российскую Федерацию в пользу физических лиц и расчетах физических лиц – резидентов с нерезидентами на территории Российской Федерации»;

–форма 0409601 «Отчет об операциях с наличной иностранной валютой

ичеками в иностранной валюте»;

–форма 0409608 «Отчет по операциям ввоза и вывоза валюты Российской Федерации»;

–форма 0409652 «Оперативный отчет о движении средств в иностранной валюте на транзитных валютных счетах резидентов»;

–форма 0409665 «Отчет о валютных операциях, осуществляемых с оформлением паспорта сделки».

В Инструкции № 117-И и Положении № 258-П, кроме документов, которые прямо называются в Федеральном законе (паспорта сделок, подтверждающие документы), в систему документов валютного контроля включены следующие документы и информация:

–справка о валютных операциях (п. 1.2, Приложение 1 Инструкции № 117-И);

–справка о подтверждающих документах (п. 2.2, Приложение 1 Положения № 258-П);

–справка о расчетах через счета за рубежом (п. 2.3.1 Инструкции № 117- И, п. 2.5 Положения № 258-П);

–справка о поступлении валюты Российской Федерации (п. 2.3.2 Инструкции № 117-И; п. 2.6, Приложение 2 Положения № 258-П);

–ведомость банковского контроля (Приложение 3 Положения № 258-П; Приложение 3 Инструкции № 117-И);

–база данных по валютным операциям (п. 1.17 Инструкции № 117-И). Статус указанных выше документов и информации с точки зрения их

отнесения к одному из названных выше институтов («учет и отчетность по валютным операциям» и «документы и информация, связанные с проведением валютных операций») не определен. В результате имеет место

200

Научно-практические комментарии законодательства

неопределенность в решении вопроса о включении в состав нарушений, предусмотренных ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, нарушения порядка формирования и представления указанных выше документов и информации. В частности, наиболее массовый характер приобрело привлечение федеральным органом исполнительной власти, являющимся органом валютного контроля (Росфиннадзором), резидентов к ответственности по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ за нарушение сроков предоставления справок о подтверждающих документах.1

Согласно п. 2.1, 2.2 Положения № 258-П в целях учета валютных операций по контракту и осуществления контроля за их проведением резидент представляет в уполномоченный банк, в котором он оформил паспорт сделки, наряду с документами, связанными с проведением указанных операций, подтверждающими факт ввоза товаров на таможенную территорию Российской Федерации или вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации, а также выполнения работ, оказания услуг, передачи информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, два экземпляра справки о подтверждающих документах, оформленной в порядке, изложенном в Приложении 1 к Положению № 258-П. При этом указанная справка представляется в сроки, определенные в п. 2.4 Положения № 258-П.

Росфиннадзор усматривает в нарушении указанного порядка представления справки о подтверждающих документах состав нарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ – нарушение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям. Арбитражные суды поддерживают такую квалификацию соответствующих деяний.2

Однако с учетом изложенного выше подхода к классификации документов, валютного контроля, основанного на прямых нормах Федерального закона, можно сделать вывод о неоднозначности подобной практики. Представляется, что справка о подтверждающих документах является не «формой учета и отчетности», а «документом, связанным с проведением валютной операции», ответственность за нарушение порядка представления которых в настоящее время ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ не установлена. То же самое можно сказать и про справку о валютной операции,

1Также наиболее частым является рассмотрение в арбитражных судах дел о нарушении порядка оформления и представления паспортов сделок. Что касается иных документов валютного контроля, то автору настоящей статьи при помощи СПС Консультант Плюс не удалось обнаружить судебной практики по нарушению порядка представления справок о расчетах через счета за рубежом, справок о поступлении валюты Российской Федерации. Количество дел, связанных с нарушением порядка представления справок о валютных операциях, крайне незначительно.

2См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 30 ноября 2006 г. № А82-2902/2006-29;

постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 августа 2006 г. № А10-11681/05-Ф02-4123/06-С1 № А10-11681/05; постановление ФАС Дальневосточного округа от 21 декабря 2006 г. № Ф03-А51/06-2/4910

№А06-1235У/3-23/06; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 31 января 2006 г. № Ф08-6/2006-12А

№А15-1489/2005; постановление ФАС Уральского округа от 21 декабря 2006 г. № Ф09-11390/06-С1 № А6017960/06.

201

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО ● 2006 (1)

справку о поступлении валюты Российской Федерации и справку о расчетах через счета за рубежом.

Вывод о неправомерности отнесения указанных выше справок к «формам учета и отчетности» по валютным операциям» подтверждает анализ Инструкции № 117-И и Положения № 258-П.

Инструкция № 117-И названа следующим образом: «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок». Название раздела I Инструкции № 117-И также указывает на то, что он регулирует порядок учета уполномоченными банками валютных операций. В целом Инструкция № 117-И согласно преамбуле определяет только порядок учета валютных операций и не регламентирует порядок отчетности по ним. Следовательно, установленный Инструкцией № 117-И порядок учета по валютным операциям распространяется только на уполномоченные банки.

Что же касается Положения № 258-П, то оно согласно преамбуле устанавливает порядок представления резидентами уполномоченным банкам

подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций, осуществляемых резидентами с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, предусматривающим вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации или ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации, выполнение работ, оказание услуг, передачу информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, а также порядок осуществления уполномоченными банками контроля за проведением указанных валютных операций. Иными словами, Положение № 258-П не устанавливает каких-либо форм учет и отчетности по валютным операциям, и прямо относит справку о подтверждающих документах, справку о поступлении валюты Российской Федерации и справку о расчетах через счета за рубежом к документам и информации, связанным с проведением валютных операций.

Таким образом, в настоящее время Банком России не установлены формы учета и отчетности по валютным операциям для резидентов, не являющихся уполномоченными банками, и для нерезидентов. Следовательно, Росфиннадзор не имеет права применять меры ответственности, предусмотренные ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, за несоблюдение указанными субъектами порядка представления указанных выше справок, не являющихся формами учета и отчетности.

Что же касается ответственности кредитных организаций, включая уполномоченные за нарушение порядка представления форм учета и отчетности, установленных Банком России в Инструкции № 117-И и Положении № 258-П (база данных по валютным операциям; ведомость банковского контроля), а также в Указании № 1376-У (указанные выше формы отчетности кредитных ч. 6 ст. 15.25 КоАП не может быть применена к этим субъектам ни Банком России (в соответствии со ст. 23.60 КоАП РФ), ни Росфиннадзором (на основании ч. 4 и 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23 Федерального закона).

202

Научно-практические комментарии законодательства

Таким образом, в настоящее время ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ устанавливает ответственность только за нарушение установленных единых правил оформления паспортов сделок и за нарушение сроков хранения паспортов сделок. Административная ответственность за нарушение порядка представления иных документов валютного контроля в настоящее время не установлена.

203