!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Васюхно-1

41

нять меры административного пресечения выступает важным элементом гос-

ударственного контроля и надзора, без которого реализация указанных функций государственного управления была бы неполноценной.

Учитывая, что контроль и надзор как функции государственного управления осуществляются во всех его сферах, пределы применения мер административного пресечения очень широки. При этом административное пресечение выступает видом государственного принуждения, применение которого во многом предваряет применение других, более строгих его видов

(административной ответственности, мер уголовно-процессуального пресе-

чения, уголовного наказания).

Кроме того, отдельные авторы рассматривают меры административно-

го пресечения в рамках уголовно-исполнительных правоотношений. В част-

ности, как отмечает С.В. Перов, на обеспечение реализации учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы возложенных на них уголовно-

исполнительным законодательством задач направлены административно-

правовые запреты, закрепленные в статьях 19.3 и 19.12 КоАП РФ. В целях прекращения нарушения указанных запретов сотрудники уголовно-

исполнительной системы наделены полномочиями по применению мер ад-

министративного пресечения, закрепленных в главе 27 КоАП РФ1.

Таким образом, меры административного пресечения тесно связаны с контрольно-надзорной деятельностью органов исполнительной власти и их применение позволяет реализовать результаты указанной деятельности в ча-

сти прекращения выявленных в ходе нее противоправных действий. Отсюда мы приходим к выводу, что субъектами применения мер административного пресечения являются контрольно-надзорные органы.

1 Перов С.В. Особенности применения мер административного пресечения сотрудниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), посвященной 70-летию Аврутина Ю.Е., 24 марта 2017 г.: в 3-х частях / Под ред. Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплунова. СПб., 2017. Ч. III. С. 131-136.

43

применения мер административного пресечения составляют правоохрани-

тельные органы: МВД России, ФСБ России, ФСИН России, Росгвардия и другие.

В положениях об указанных органах, утвержденных указами Прези-

дента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также в отдельных законодательных актах, регулирующих их деятельность, закрепляются правовые нормы о мерах административного пресечения.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует, что меры ад-

министративного пресечения применяются органами исполнительной власти не изолированно, а в рамках осуществления ими контрольно-надзорной дея-

тельности.

Целями государственного контроля является, в том числе, пресечение нарушений законодательства, выявляемых в процессе осуществления кон-

троля.

На отмеченную взаимосвязь целей государственного контроля и мер пресечения указывает анализ подходов к пониманию государственного кон-

троля, которые приводятся в научной литературе.

Так, например, Н.М. Конин отмечает, что контроль включает в себя три обязательных элемента:

проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъ-

ектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намечен-

ными, прогнозируемыми показателями;

проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственно-

сти, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитив-

ного организационно-побудительного характера (мер материального и мо-

рального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различ-

44

ных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а

также привлечение к различным видам правовой ответственности)1.

На принятие мер по пресечению нарушений законности и дисциплины как одну из неотъемлемых составляющих контроля указывают и другие ученые2.

Таким образом, контроль позволяет выявить отклонения и недостатки в деятельности управляемых объектов, в том числе длящихся и связанных с нарушением законности, а применяемое непосредственно после обнаружения указанных отклонений и недостатков административное пресечение направ-

лено на немедленное их прекращение.

В контексте анализируемой проблемы отдельного внимания заслужи-

вает разграничение контроля и надзора, вокруг которого среди ученых про-

должаются дискуссии. Некоторыми учеными применение мер администра-

тивного пресечения рассматривается как элемент надзора.

Интерес представляет точка зрения Н.Г. Салищевой, которая связывает применение мер административного принуждения, в частности, предупреди-

тельных и пресекательных с процессом осуществления административного надзора. Данный ученый выделяет в качестве самостоятельного производ-

ство по делам, связанным с административным надзором и применением принудительных мер предупредительного характера и мер административно-

го пресечения3.

По мнению С.З. Женетль, к элементам надзорной деятельности отно-

сится не только административное пресечение, но и административная ответ-

ственность. «Функция выявления события административного правонаруше-

ния и фиксация данного факта в протоколе является неотъемлемым элемен-

1Конин Н.М. Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. Саратов, 2006. С. 324.

2Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Россий-

ской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 297; Габричидзе Е.И., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2001. С. 311; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003. С. 242.

3Советское административное право. Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1981. С. 206.

45

том надзорной деятельности», – отмечает ученый. Следовательно, делает вы-

вод указанный автор, правомочием составления протоколов об администра-

тивных правонарушениях должны наделяться только лица, реализующие функцию надзора в соответствующей сфере1.

Сужение сферы применения мер административного пресечения надзорной деятельностью основано на разграничении контроля и надзора.

Так, М.Р. Стерлинг утверждает, что в отличие от контроля, ориентиро-

ванного на внутриорганизационное управление, надзор осуществляется во внешневластной деятельности, в отношении организационно неподчиненных субъекту управления объектов2.

Указанный подход к разграничению контроля и надзора приводит к тому, что контроль как средство решения задач внутриорганизационного, а

не внешневластного управления, не может включать в себя меры админи-

стративного пресечения. Для него характерно дисциплинарное воздействие3.

На это указывает С.С. Громыко, отмечающий, что при выявлении нарушений законности и дисциплины в процессе контроля могут применять-

ся меры, как правило, дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц, в процессе же административного надзора применяются меры админи-

стративного воздействия к физическим и юридическим лицам4.

По нашему мнению, разграничение в законе контроля и надзора на ос-

нове выделения внешневластного и внутриорганизационного видов управле-

ния нерационально в связи с тем, что указанные виды управления регулиру-

ются различными по характеру правовыми нормами. Внешневластное управ-

ление регулируется отраслевым законодательством. Внутриорганизационное

1Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Дисс. ... доктора юрид. наук. М., 2009. С. 235.

2Стерлинг М.Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 9.

3Громыко С.С. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 55.

4Громыко С.С. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 55.

46

управление в большей части регламентируется ведомственными норматив-

ными правовыми актами. В связи с этим более рациональным представляется выделение двух видов контроля – внутриорганизационного (внутриведом-

ственного) и внешневластного. Объем понятия «внешневластный контроль»,

по сути, совпадает с понятием «надзор».

В связи с этим законодатель зачастую не разграничивает в норматив-

ных правовых актах понятия контроля и надзора, тем самым ставя между ними знак равенства1. То же касается и нормативных правовых актов, регу-

лирующих контрольно-надзорную деятельность органов государственной власти: по мнению разработчиков законопроекта «О государственном кон-

троле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» разде-

ление понятий контроля и надзора нецелесообразно.

По нашему мнению, смешение понятий контроля и надзора не просто противоречит теории государственного управления, но и приводит к смеше-

нию понятий и проблемам уже практического характера2.

Отнесение процедуры применения мер административного пресечения к процессу осуществления контрольно-надзорных функций необходимо про-

изводить с одной немаловажной, на наш взгляд, оговоркой. Пресечение не является элементом контроля. При этом в целях эффективной организации и правового регулирования деятельности контрольно-надзорных органов их полномочия по осуществлению контрольно-надзорных функций и примене-

нию мер административно-правового пресечения не разделяются.

1См.: например, Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 29 декабря 2008 г. № 52 ст. 6249; Глава 6. «Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов» Федерального закона «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ от 30 декабря 2002 г. № 52 (часть 1) ст. 5140; Статья 93. «Государственный контроль (надзор) в сфере образования» Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ от 31 декабря 2012 г. № 53 (часть 1) ст. 7598 и мн. др.

2Зубарев С.М. О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении. Государственная власть и местное самоуправление. № 15. 2014. С. 31-36.

48

оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю1.

Вдействующем федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» мероприятия по результатам проведения контроля в понятие контроля не включены, однако в данное понятие включена деятельность по пресечению нарушений предусмотренных в указанном законе требований2.

Всоответствии со статьей 18 вышеупомянутого федерального закона, соответствующие лица и органы при проведении проверки обязаны своевременно и в полной мере должны исполнять свои полномочия.

Впроекте федерального закона «О государственном контроле (надзоре)

имуниципальном контроле в Российской Федерации», разработанного Минэкономразвития России и внесенного Правительством Российской Федерации в декабре 2017 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации3, предлагается закрепить следующее определение понятия государственного контроля (надзора):

государственный контроль (надзор) – осуществляемая в пределах установленных полномочий деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации переданных им государственных полномочий, деятельность иных уполномоченных органов

иорганизаций, направленная на предупреждение (профилактику), выявление

ипресечение нарушений гражданами и организациями обязательных требо-

1Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3436.

2Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6249.

3Официальный сайт Госдумы: http://sozd.parlament.gov.ru/bill/332053-7.

49

ваний, принятие предусмотренных законодательством Российской Федера-

ции мер по пресечению выявленных нарушений и восстановлению правового положения, существовавшего до нарушения обязательных требований.

Как видно из приведенного определения, принятие мер пресечения включено в понятие контроля (надзора). При этом термин «пресечение» ис-

пользован в определении дважды (деятельность, направленная на пресечение нарушений обязательных требований, и принятие мер по пресечению выяв-

ленных нарушений), что является очевидным недостатком законопроекта.

По нашему мнению, анализ взаимосвязи контроля и мер пресечения целесообразно проводить на основе выделения роли указанных явлений в процессе управления.

Контроль выступает функцией управления, которая направлена на вы-

явление отклонений и нарушений в деятельности управляемого объекта.

В случае выявления указанных отклонений и нарушений в ходе кон-

троля в рамках реализации функции регулирования осуществляется пресече-

ние отклоняющегося поведения субъекта.

В целях оперативного реагирования на выявленные отклонения полно-

мочиями по их пресечению наделяются те же субъекты, которые выполняют контрольные функции и выявляют указанные отклонения.

Отсюда мы находим нормы о применении мер пресечении вкраплен-

ными в правовые нормы о контрольно-надзорной деятельности.

На указанную особенность правового регулирования мер пресечения обращает внимание В.Д. Ардашкин. Контрольно-надзорная деятельность

(обратная связь) есть необходимый элемент любого процесса управления.

Она заключается в наблюдении, в проверке, то есть собирании информации о ходе государственного управления. Применение же защитных и наказатель-

ных средств – это ответная реакция на уже полученные сведения. Видимо,

источник широкого толкования контрольно-надзорных мер в том, что в каче-

стве критерия берется не содержание самой деятельности, а компетенция контрольно-надзорных органов. Последние же нередко наделяются не только

50

контрольными (надзорными) полномочиями, но и полномочиями на употребление мер защиты и мер ответственности. Поэтому следует поддержать тех авторов, которые отграничивают контроль (надзор) от реализации административного принуждения1.

На наш взгляд, логика в наделении контрольных органов полномочиями по применению мер административного пресечения вполне объяснима. Более того, указанная логика отражается на правовом регулировании государственного контроля и мер административного пресечения.

Это мнение поддержали 46 % опрошенных нами сотрудников полиции, столько же – 46 % это мнение не разделяют2.

Внастоящее время административно-правовые нормы, регулирующие реализацию федеральными органами исполнительной власти функции государственного контроля (надзора), закреплены в различных правовых актах, в связи с чем о системном регулировании указанной функции говорить не приходится.

Вконцепции проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» отмечается, что в настоящее время на федеральном уровне законодательную базу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля составляют базовый федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и около 100 отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды контроля (надзора)3.

По мнению А.В. Филатовой, административное законодательство в сфере реализации государственного контроля (надзора), действующее в настоящий период времени в виде норм, содержащихся в законах, положени-

1Ардашкин В.Д. Указ. соч. С. 8.

2Приложения №№ 1, 2, 3 диссертации.

3http://www.igpran.ru/public/Kocepciya_FZ_O_goskontrole_2014-04-16.pdf.