!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Васюхно-1

51

ях, инструкциях, приказах, правилах, можно охарактеризовать как сложное и требующее серьезных усилий, как для ознакомления, так и для руководства им1.

В связи с изложенным, необходимость законодательного обособления функции государственного контроля (надзора) отмечается многими учеными2.

Более того, некоторые ученые предлагают пойти еще дальше и создать в структуре федеральных органов исполнительной власти специальную фе-

деральную службу государственного контроля, находящуюся под руковод-

ством главы Российского государства и отвечающей за координацию кон-

трольной деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в сфере внешнего государственного контроля и надзора3.

По нашему мнению, в настоящее время существует достаточно острая потребность в координации работы контрольно-надзорных органов. При этом сегодня указанную функцию выполняют несколько ведомств: Минэко-

номразвития России (в части повышения эффективности осуществления кон-

троля) и Генеральная прокуратура Российской Федерации (в части обеспече-

ния законности при осуществлении полномочий контрольно-надзорными ор-

ганами). Представляется важным повышение уровня координации контроль-

но-надзорной деятельности, что должно найти отражение в ее правовой ос-

нове. Кроме того, идея сосредоточения функций координации и правового регулирования деятельности контрольно-надзорных органов в одном ведом-

стве представляется весьма рациональной.

В рамках исследования субъектов применения мер административного пресечения отдельного внимания заслуживают правоохранительные органы.

1 Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов, 2009. С. 140.

2См., например: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (Конституцион- но-правовые проблемы): Дис. ... доктора юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. 395 c.

3Акопов Л.В. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9-15; Громыко С.С. Указ. соч. С. 60.

52

Отдельные ученые особо выделяют эту категорию контрольно-надзорных ор-

ганов, частности, В.А. Тюрин. Он отмечает, что меры административного пресечения применяются весьма широким кругом органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны госу-

дарственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, об-

щественной безопасности1.

Правоохранительные органы выполняют правоохранительную функ-

цию государства, специфика которой состоит в том, что объектом властных воздействий указанных органов является право как таковое, его охрана и обеспечение неуклонной реализации2.

В содержание правоохранительной деятельности включается примене-

ние государственного принуждения. Под правоохранительной формой дея-

тельности имеют в виду деятельность, направленную на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений, применение мер государственного при-

нуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания (взыскания), а также принятие мер по предупреждению правона-

рушений в будущем3.

При этом применение мер государственного принуждения отдельными учеными рассматривается в качестве основного признака правоохранитель-

ной деятельности, а наделение того или иного органа полномочиями по при-

менению указанных мер – как основание его отнесения к правоохранитель-

ным органам4.

1Тюрин В.А. Указ. соч. С. 52.

2Канищев Д.С. Административно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации: Дис. ... канд.

юрид. наук. М., 2004. С. 60.

3Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. М., 2006. С. 609.

4Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). М., 1991; Опарин В.Н. Правовое регулирование применения мер непосредственного принуждения должностными лицами правоохранительных органов Российской Федерации: Дис. … канд.

53

Отдельные авторы еще более конкретизируют отмеченный признак.

В частности, В.Н. Опарин считает, что применение мер непосредствен-

ного пресечения является прерогативой только правоохранительных органов.

Для иных органов полномочия по применению указанных мер не свойствен-

ны1. Указанный автор данные меры административного пресечения называет непосредственным принуждением (полицейской силой).

В связи с этим наделение правоохранительных органов полномочиями по применению мер административного пресечения является проявлением одного из сущностных признаков правоохранительной деятельности. Вместе с тем, не все органы, наделенные указанными полномочиями, следует отно-

сить к правоохранительным, а лишь те, которые обладают правом применять,

так называемое, непосредственное пресечение.

Таким образом, сущность правоохранительной деятельности связыва-

ется с полномочиями правоохранительных органов применять меры непо-

средственного пресечения (физическую силу, специальные средства, ору-

жие). Распределение функций и полномочий между правоохранительными органами оказывает непосредственное влияние на применяемые ими меры административного пресечения.

Наиболее широким спектром функций и полномочий в части право-

охранительной деятельности в нашей стране наделено Министерство внут-

ренних дел Российской Федерации.

Специфика мер административного пресечения, применяемого органа-

ми внутренних дел, обусловлена природой выполняемых ими функций, в

числе которых особое место занимает полицейская деятельности.

Исследованию понятия полиции посвящены работы многих зарубеж-

юрид. наук. Омск, 1998. С. 181; Колосков А.М., Мельникова Н.А., Перов С.В. Правоохра-

нительная служба в уголовно-исполнительной системе: учебное пособие / Под редакцией

Нагорных Р.В. Вологда, 2008. С. 14.

1 Опарин В.Н. Указ. соч. С. 181.

54

ных и отечественных ученых-юристов1. С этимологической точки зрения,

термин «полиция» непосредственно связан с государственным управлением.

В последующие периоды подходы к толкованию и использованию указанно-

го термина изменялись. При этом полицейскую деятельность все чаще стали понимать в узком смысле – как деятельность, связанную с обеспечением без-

опасности и правопорядка. Кроме того, в понятие «полиция» традиционно включается право применять принуждение.

Как отмечал В.М. Гессен, «мы понимаем не только в России, но и в Германии, под полицейской деятельностью не административную деятель-

ность вообще, а только определенный вид, определенный род государствен-

ной деятельности, деятельность, направленную на поддержание безопасно-

сти и порядка, связанную с применением принудительной власти»2.

Появление в государстве полицейской деятельности относят к опреде-

ленной стадии развития общества. Полицейская деятельность при этом вы-

ступает как «предотвращение и подавление нарушений правил и норм данно-

го общества, а при необходимости и применения силы»3.

В указанном подходе особое внимание привлекает акцент на предот-

вращение и подавление нарушений общественных правил и норм как сущ-

ностную черту полицейской деятельности. Тем самым, на наш взгляд, про-

слеживается тесная взаимосвязь указанной деятельности и пресечения пра-

вонарушений.

Ю.П. Соловей сущность полиции рассматривает с точки зрения специ-

фики применяемых ею средств и к главному отличительному признаку поли-

1 Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003; Административная деятельность ОВД: учебник для вузов / под ред. М. В. Костенникова, А. В. Куракина. М., 2014.

2Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907 – 1908. С. 21.

3Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства: Теоретикоправовые аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 13-14.

55

ции относит право применять непосредственное принуждение, то есть физи-

ческую силу, специальные средства и оружие1.

Примечательно, что в ранее действовавшем законе о милиции содер-

жалось определение понятия «милиция», под которым понималась система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы обще-

ства и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установлен-

ных этим и другими федеральными законами. Несмотря на то, что в указан-

ном законе использовался достаточно широкий по объему термин «принуж-

дение», а более точное для характеристики сущности милиции понятие

«непосредственное принуждение» не было закреплено, указанная выше нор-

ма достаточно четко и ясно позволяла понять главную отличительную черту милиции, выделяющую ее среди многих других государственных органов.

Действующий в настоящее время закон о полиции определение терми-

на «полиция» не содержит, что нельзя никак отнести к достоинствам данного нормативного правового акта. Более того, содержание такого признака поли-

ции, как право применять государственное принуждение, можно выявить только исходя из анализа норм, закрепленных в главах четвертой и пятой указанного закона. В нормах, регулирующих общие положения, касающиеся полиции (главы 1 – 3), указанный признак четко не сформулирован и не от-

ражен.

Трактовка К.С. Бельского2 полицейской деятельности также включает принуждение как ее неотъемлемый признак. Следует отметить, что К.С. Бельский во многом является сторонником понимания полицейской дея-

тельности, предложенного В.М. Гессеном, который также характеризовал ее

1Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 97.

2Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина.

М., 2004. С. 34-40.

56

через такой признак, как принуждение1.

Деятельность полиции по выявлению правонарушений отдельными учеными рассматриваются как полицейский надзор2.

Ю.П. Соловей отмечает, что надзорная функция охватывает не только наблюдательные мероприятия милиции, но и ее действия по вмешательству в соответствующие ситуации. Кроме того, она вбирает в себя регистрационную

(например, регистрация транспортных средств), разрешительную или, что одно и то же, лицензионную (например, выдача разрешений на приобретение огнестрельного оружия) и регламентарную (например, дача обязательных предписаний об устранении выявленных нарушений) подфункции3.

Административист О.И. Бекетов посвятил свою докторскую диссерта-

цию полицейскому надзору. Указанный автор использует в своей работе по-

нятие «общий полицейский надзор» как «разновидность правоохранительной деятельности полицейских органов, состоящая в специально организованном на основе материальных и процессуальных норм административного законо-

дательства, нормативных и индивидуальных актов управления систематиче-

ском наблюдении в пределах своей компетенции (главным образом, в обще-

ственных местах) за соблюдением гражданами, должностными лицами и ор-

ганизациями нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественного порядка и безопасности, в целях выявле-

ния, предупреждения и пресечения их нарушений, обеспечения привлечения виновных к установленной законом ответственности»4.

Описывая признаки полицейской деятельности, К.С. Бельский отмеча-

ет, что это деятельность организующая, контролирующая, государственно-

1Гессен В.М. Указ. соч. С. 20.

2Котюргин С.И. Указ. соч. С. 10-11; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Монография. Омская юридическая акаде-

мия, 1993. С. 127.

3Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, С. 127

4Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: Дис. ...

доктора юрид. наук. Омск, 2011. С. 119 .

57

властная, непрерывная (круглосуточная), отвечающая перед компетентными органами1.

Таким образом, исследование сущностных черт полицейской деятель-

ности говорит о том, что это особый вид государственно-управленческой де-

ятельности, направленной на обеспечение общественного порядка и обще-

ственной безопасности, осуществляемой с использованием мер государ-

ственного принуждения. Особенности указанной деятельности, в конечном счете, определяют специфику применения органами внутренних дел при-

нуждения, в целом, и пресечения, в частности.

Так, например, одна из специфических черт применения органами внутренних дел мер пресечения заключается в их дуалистическом характере.

В настоящее время органы внутренних дел решают задачи, связанные с пресечением как административных правонарушений, так и преступлений. В

связи с этим в научных кругах ведутся дискуссии по вопросу о том, к какому пресечению относится применение оружия – уголовному или администра-

тивному.

Так, С.И. Катюргин относил применение оружия к уголовно-правовым мерам, поскольку оно направлено на пресечение преступления, а не админи-

стративного правонарушения2.

По мнению Ю.Е. Аврутина, уголовно-правовой мерой может быть только наказание, а нормы, регулирующие основания и порядок применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия,

не должны размещаться ни в Уголовном кодексе Российской Федерации, ни

вУголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации3. Ученый обра-

1Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина.

М., 2004. С. 35.

2Катюргин С.И. Функции советской милиции. Омск, 1975. Ч. 1. С. 56.

3Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорюк И.И. Правопорядок: организационно-

правовое обеспечение в Российской Федерации. Теоретическое административноправовое исследование. М., 2003. С. 173.

58

щает внимание, что отдельные меры пресечения могут иметь дуалистиче-

скую природу.

Интересно мнение практических сотрудников ОВД по этому поводу.

На вопрос «Считаете ли вы необходимым и возможным исключить из УК РФ и УПК РФ нормы, регулирующие основания и порядок применения сотруд-

никами органов внутренних дел физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия?» утвердительно ответили только лишь 39 % опро-

шенных. Почти половина опрошенных – 48 % высказались против этого1.

Кроме применения мер непосредственного пресечения дуалистическую юридическую природу имеют и другие меры пресечения. По мнению И.Т.

Тарасова, который утверждает, что оно «бывает судебно-полицейским и соб-

ственно полицейским»2.

Таким образом, отдельные меры административного пресечения, при-

меняемые органами внутренних дел, отличаются дуалистической природой,

что обусловлено спецификой полицейской деятельности. Указанная особен-

ность выделяет меры, применяемые органами внутренних дел, среди других мер административного пресечения.

В целом обозначенная проблема оснований применения органами внутренних дел мер административного пресечения тесно связана с заслужи-

вающей отдельного теоретического анализа в рамках настоящей работы про-

блемой объектов административного пресечения.

Как уже отмечалось выше, объектом административно-правового пре-

сечения выступает противоправная деятельность физических и юридических лиц. При этом указанная деятельность также является, по сути, основанием применения мер административного пресечения.

1Приложения №№ 1, 2, 3 диссертации.

2Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Ярославль, 1888. Т.

1.С. 194.

59

Следует отметить, что в научных исследованиях, посвященных мерам административного пресечения, нет единства в понимании характера проти-

воправности, выступающей объектом пресечения.

Отдельные авторы сводят объект пресечения к административным пра-

вонарушениям1.

Более того, ряд исследователей предлагают ограничить перечень адми-

нистративных правонарушений, являющихся основаниями применения от-

дельных мер административного пресечения. В частности, по мнению В.А. Тюрина, было бы вполне оправданно, «если бы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях был закреплен перечень составов административных правонарушений, которые являются материаль-

ным основанием для применения, прежде всего, таких мер административно-

го пресечения, как применение физической силы и специальных средств»2.

Между тем, административное пресечение связано с прекращением не только административных правонарушений, но и преступлений3. В этом за-

ключается его уникальная особенность, которая свидетельствует об условно-

сти границы между административной и уголовной ответственностью. Нель-

зя четко разграничить меры, которыми должны пресекаться преступления, и

меры, которыми должны пресекаться административные правонарушения,

поскольку противоправный характер (уголовно-правовой или администра-

тивно-правовой) пресекаемых деяний для субъекта пресечения не всегда оче-

виден. Таким образом, меры, направленные на пресечение совершения пре-

ступлений, (которые не тождественны мерам пресечения, закрепленным в главе 13 УПК Российской Федерации) и меры, направленные на пресечение

1Зеленько В.Л. Указ. соч. С. 8; Йонаш В.В. Административное пресечение как вид административного принуждения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С.

12.

2Тюрин В.А. Указ. соч. С. 27.

3Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973. С. 169; Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 2002. С. 218-219; Каплунов А.И. Административное принуждение применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ). Дис. … доктора юрид. наук. М., 2005. С. 237.