§ 3. Процессуальные особенности

внутреннего финансово-бюджетного контроля

Организационно-правовые формы и методы деятельности органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля как способы реализации закрепленных в нормативных правовых актах полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере являются последними составляющими компетенции государственного органа. Так, п. 2 ст. 267.1 БК РФ закрепляет следующие действия органа государственного внутреннего финансового контроля по реализации своих полномочий:

- проведение проверок, ревизий и обследований;

- составление и направление объектам контроля актов, заключений, представлений и предписаний;

- направление органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомлений об их применении;

- осуществление производств по делам об административных правонарушениях, выявленных в процессе осуществления контрольной деятельности.

Отметим, что перечисленные полномочия представляют собой звенья единой цепи, целями реализации которой являются выявление нарушений в процессе управления бюджетными средствами, устранение данных нарушений и применение мер ответственности за совершенные нарушения. Первая задача, гарантирующая достижение данных целей, - обеспечение процессуального порядка проведения контрольных мероприятий, выявляющих нарушения в финансово-бюджетной сфере. Орган государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля осуществляет деятельность по контролю посредством проведения проверок, а также только в рамках осуществления полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений ревизий и обследований, которые БК РФ называет методами государственного финансового контроля.

Новая редакция БК РФ впервые в ст. 267.1 закрепляет исчерпывающий перечень методов, которые используются в сфере как внешнего, так и внутреннего финансового контроля. Соответственно, п. 1 данной статьи закрепляет в качестве финансовых методов контроля проверку, ревизию, обследование, санкционирование операций. Как было замечено ранее, все, кроме последнего названного метода, являются видами контрольных мероприятий, осуществляемых Росфиннадзором.

Рассмотрим законодательно закрепленные определения данных контрольных мероприятий. Под проверкой - контрольным мероприятием понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Ревизией считается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. Под обследованием согласно БК РФ понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля. Соответственно, выбор вида контрольного мероприятия производится руководителем органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля в зависимости от цели контрольного мероприятия и объема проверяемого материала и обозначается в приказе о назначении проверки. Выделяют следующий перечень критериев отбора контрольных мероприятий, среди которых:

1) существенность и значимость мероприятий, осуществляемых объектами государственного внутреннего финансового контроля, а также направления и объемы бюджетных расходов (в том числе мероприятия, проводимые в рамках реализации государственных программ Российской Федерации). Так, например, контрольные мероприятия уполномоченного органа должны быть проведены при осуществлении объектом контроля сделок в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в размере более 10 млн. руб.;

2) оценка общего состояния внутреннего финансового контроля и аудита в отношении объекта контроля. Орган государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля формирует эту оценку посредством аналитической деятельности в отношении итогов осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита по подконтрольному объекту;

3) длительность периода, прошедшего с момента проведения подобного контрольного мероприятия органом государственного финансового контроля. Предельный срок в данном случае - три года. После превышения указанного срока критерий длительности имеет наивысший приоритет перед иными перечисленными в этом ряду критериями;

4) информация о наличии признаков нарушений, поступившая от Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, главных администраторов доходов федерального бюджета, а также выявленная по результатам анализа данных единой информационной системы в сфере закупок.

Деятельность по осуществлению контроля в финансово-бюджетной сфере подразделяется на плановую и внеплановую. В зависимости от вида происходит организация контрольных мероприятий и действий в рамках данной деятельности. Так, плановые контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с планом контрольных мероприятий органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля. Их утверждение производится руководителем органа по согласованию с Министерством финансов РФ. В свою очередь, планы контрольных мероприятий территориальных органов утверждаются руководителями территориальных органов по согласованию с руководителем или заместителем руководителя органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля федерального уровня. Однако существуют случаи, когда на основании решения руководителя или заместителя руководителя органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля осуществляются внеплановые контрольные мероприятия. К таким случаям относятся следующие:

- поступление обращений или поручений Президента РФ, Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Аппарата Правительства РФ, Министра финансов РФ, Следственного комитета РФ, правоохранительных органов, иных государственных органов, депутатских запросов, обращений граждан и организаций по поводу необходимости проведения контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере;

- получение должностным лицом центрального аппарата органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля или его территориальных органов в ходе исполнения должностных обязанностей информации о нарушениях нормативных правовых актов по вопросам компетенции. Кстати, получение информации о совершении нарушения из средств массовой информации также может служить поводом к проведению контрольного мероприятия в финансово-бюджетной сфере;

- истечение срока исполнения ранее выданного предписания (представления). Напомним, что составление и выдача предписаний и представлений подконтрольным объектам являются еще одним полномочием органа государственного внутреннего финансового контроля наряду с организацией и проведением установленных законом контрольных мероприятий. Согласно БК РФ под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. В то же время предписание - это документ органа государственного финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба публично-правовому образованию;

- рассмотрение заключения, подготовленного по результатам проведения обследования (в данном случае речь идет о назначении внеплановой выездной проверки);

- рассмотрение акта и иных материалов камеральной проверки, после чего возникает необходимость в проведении внеплановой выездной проверки (ревизии);

- рассмотрение акта и иных материалов выездной проверки (ревизии), после чего возникает необходимость в назначении повторной внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля возражений (в письменной форме), а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

В свою очередь, методы проведения как плановых, так и внеплановых контрольных мероприятий подразделяются нормами бюджетного законодательства на отдельные виды, имеющие свои отличительные признаки. Так, например, по месту проведения БК РФ подразделяет проверки на два вида:

а) камеральные проверки - проводятся по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной отчетности и иных документов, представленных по его запросу;

б) выездные проверки - проводятся по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности и первичных документов.

Еще одним видом проверок, выделяемым не в рамках данной классификации и существующим как для камеральных, так и для выездных проверок, можно считать встречные проверки. Согласно БК РФ под встречными проверками понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

В рамках исполнения государственной функции осуществляются следующие административные процедуры, которые можно квалифицировать в качестве трех этапов проведения контрольных мероприятий:

1) подготовка и назначение контрольного мероприятия;

2) проведение контрольного мероприятия и оформление его результатов;

3) реализация результатов проведения контрольного мероприятия.

На первом этапе устанавливается наличие оснований для проведения планового или внепланового контрольного мероприятия, т.е. правового акта - приказа, распоряжения руководителя (или заместителя руководителя по вопросам его ведения) органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля. Правовой акт о назначении контрольного мероприятия должен содержать определенный перечень элементов:

- наименование объекта контроля;

- основание проведения контрольного мероприятия;

- проверяемый период при последующем контроле;

- тема контрольного мероприятия;

- состав должностных лиц, уполномоченных на проведение контрольного мероприятия;

- срок проведения контрольного мероприятия;

- перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия.

Основанием для начала административной процедуры подготовки и назначения планового контрольного мероприятия является утвержденный план контрольных мероприятий, а основанием для начала административной процедуры подготовки и назначения внепланового контрольного мероприятия - решение руководителя или заместителя руководителя органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля, принятое по одной из указанных причин его назначения и документально оформленное в виде правового акта. Соответственно, в рамках административной процедуры подготовки и назначения контрольного мероприятия уполномоченный орган выполняет следующие действия:

а) издание правового акта - приказа или распоряжения о проведении контрольного мероприятия;

б) оформление на основании данного правового акта о проведении контрольного мероприятия удостоверения на проведение выездной, встречной проверок (ревизий) и обследования.

Исполнение органом государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере должно быть проведено в срок, который не может превышать 10 рабочих дней. В результате исполнения административной процедуры подготовки и назначения контрольного мероприятия должны быть приняты следующие правовые акты и документы: утвержденный в установленном порядке правовой акт в форме приказа или распоряжения о проведении контрольного мероприятия и оформленное в установленном порядке удостоверение на проведение выездной проверки (ревизии).

Отдельный вопрос касается сроков проведения контрольного мероприятия. Он становится особо важным с точки зрения соблюдения процессуального порядка проведения контроля в финансово-бюджетной сфере на стадии проведения контрольного мероприятия и оформления его результатов. Так, административная процедура проведения каждого вида контрольного мероприятия и оформления его результатов предусматривает продолжительность выполнения административных действий в их рамках. Правилами установлены следующие максимальные сроки для каждого из видов контрольных мероприятий:

1) проведение выездной проверки, ревизии структурными подразделениями центрального аппарата органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля - не более 40 рабочих дней, территориальными органами органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля - не более 30 рабочих дней, причем продление срока проведения выездной проверки (ревизии) не может быть более чем на 20 рабочих дней для центрального аппарата и на 10 рабочих дней для территориальных органов; проведение камеральной проверки - не более 30 рабочих дней; проведение обследования (за исключением обследования, проводимого в рамках камеральных и выездных проверок, ревизий) - в сроки, установленные для выездных проверок (ревизий), т.е. 40 рабочих дней;

2) оформление результатов контрольного мероприятия вне зависимости от его вида - не более 15 рабочих дней;

3) вручение (направление) акта проверки (ревизии), заключения, подготовленного по результатам проведения обследования, - в течение трех рабочих дней со дня его подписания.

Можно выделить два вида документов, подготовленных в результате исполнения административной процедуры проведения контрольного мероприятия и оформления его результатов, в зависимости от проводимого контрольного мероприятия: акт проверки или ревизии и заключение, подготовленное по результатам проведения обследования. На данной стадии гарантией законности проведения контрольного мероприятия для подконтрольного органу государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля объекта служит его процессуальное право представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии), которые прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии), в течение 10 рабочих дней со дня его получения.

Наконец, третий этап проведения контрольных мероприятий - реализация результатов проведения контрольного мероприятия посредством направления представлений, содержащих обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и требования о принятии мер по их устранению, а также предписаний об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, предусматривают случаи, при которых орган внутреннего государственного финансового контроля направляет все перечисленные документы, а именно при осуществлении полномочий по контролю за:

- полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;

- соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта РФ и местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и модернизации системы коммунальной инфраструктуры.

В то же время, например, при осуществлении контроля за соблюдением правил нормирования в сфере закупок и в контрактной системе орган государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля составляет и направляет предписания об устранении нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Отметим, что согласно БК РФ неисполнение предписаний о возмещении ущерба публично-правовому образованию является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба. В данном случае процессуальные особенности осуществления контрольного мероприятия и реализации его результатов определяются нормами не только бюджетного, но и арбитражного и гражданского процессуального законодательства. Кроме того, нормы административного права также могут быть задействованы в процессе реализации результатов проведения контрольного мероприятия при выявлении в ходе его проведения административных правонарушений. В этом случае административное производство возбуждается должностными лицами органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля.

Третий вид документов, при направлении которых происходит реализация результатов контрольного мероприятия органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля, - уведомление о применении бюджетной меры принуждения, содержащее описание совершенного бюджетного нарушения. Самым часто распространенным бюджетным нарушением, за совершение которого могут быть назначены бюджетные меры принуждения и которое может быть выявлено органом государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля в процессе контрольных мероприятий, является нецелевое расходование бюджетных средств.

Наконец, не только соблюдение процессуального порядка проведения всех видов контрольных мероприятий, но и составление отчетности о результатах их проведения является важным элементом механизма осуществления контрольной деятельности уполномоченного органа в финансово-бюджетной сфере. К результатам проведения контрольных мероприятий, подлежащим обязательному раскрытию в единых формах отчетов, относятся:

1) начисленные штрафы в количественном и денежном выражении по видам нарушений;

2) количество материалов, направленных в правоохранительные органы, и сумма предполагаемого ущерба по видам нарушений;

3) количество представлений и предписаний, в том числе исполненных, в количественном и (или) денежном выражении, в том числе объем восстановленных (возмещенных) средств по предписаниям и представлениям;

4) количество направленных и исполненных (неисполненных) уведомлений о применении бюджетных мер принуждения;

5) объем проверенных средств федерального бюджета;

6) количество поданных и удовлетворенных жалоб или исков на решения органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля, а также на их действия (бездействие) в рамках осуществленной ими контрольной деятельности.

Главными целями составления отчетности являются обеспечение прозрачности, раскрытие информации о полноте и своевременности выполнения плана контрольных мероприятий за отчетный календарный год, обеспечение эффективности контрольной деятельности и анализа информации о результатах проведения контрольных мероприятий.

В результате анализа нормативных правовых и правовых актов, регулирующих осуществление органом государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля контрольных мероприятий, порядок проведения и состав участников процессуальных действий четко регламентирован. В связи с реформой государственного финансового контроля система внутреннего государственного финансового контроля в Российской Федерации также подверглась существенному изменению: была полностью обновлена и приведена в соответствие с нормами международного права нормативная база, законодательно закреплены методы осуществления контрольных мероприятий, установлен порядок исполнения возложенных на орган государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля Правительством РФ государственных функций.

Таким образом, в настоящее время центральный аппарат и территориальные подразделения органа государственного внутреннего финансово-бюджетного контроля (Федерального казначейства) являются главными ревизионными органами, которые в рамках аппарата органов исполнительной власти осуществляют контрольно-надзорные полномочия в финансово-бюджетной сфере при надзоре за движением бюджетных денежных средств при их расходовании, в том числе при выполнении государственных программ и осуществлении закупок для государственных нужд. В качестве фактора, влияющего на совершенствование работы ревизионного органа исполнительной власти в финансово-бюджетной сфере, следует отметить ежегодное составление отчетности по результатам проведения контрольных мероприятий, что позволяет корректировать план контрольных мероприятий на следующий год в соответствии с выявленной необходимостью.