§ 4. Риск-ориентированный подход при осуществлении

финансово-бюджетного контроля

Природа функционирования публичных финансов и правовое регулирование данной сферы носят изначально весьма конфликтный характер. Существование различных рисков провоцирует возникновение коллизионных ситуаций, оказывающих обратный негативный эффект на стабильное осуществление финансовой деятельности как государства в целом, так и каждого отдельного хозяйствующего субъекта. Качественная бюджетная деятельность является основным условием эффективного функционирования государства. Развитие основных составляющих бюджетной политики неразрывно связано с бюджетным контролем, основные цели которого - целевое и рациональное (эффективное) распределение и использование средств бюджета, в том числе за счет достижения высокого уровня бюджетной (финансовой) дисциплины субъектами бюджетного права.

В последнее время в правовой науке тема рисков вызывает активный интерес <1>. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, "управление социально-экономическими процессами требует принятия обоснованных правовых решений и их последовательной реализации. Но неизбежным "черным спутником" прогнозов и программ является риск как отклонение от правовых моделей и действующих и проектируемых законов и иных нормативных актов" <2>. В свою очередь, нельзя согласиться с позицией А.А. Арямова, который определяет риск как "сознательное волевое поведение лица, направленное на достижение правомерного положительного результата в ситуации с неоднозначными перспективами развития, предполагающей вероятное наступление неблагоприятных последствий, повлекшее причинение прогнозируемого вреда" <3>. Автор при определении сущности риска не делает различий между риском как явлением и риском как действием и связывает его исключительно с активным, осознанным и волевым поведением лица, т.е. с действием субъекта.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Риски: диагностика и устранение // Право и экономика. 2015. N 9; Риски в сфере публичного и частного права: Коллективная монография / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. М., 2014; Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право: научное издание. М., 2012; Правовые риски в системе публичного управления: Кол. моногр. / Под науч. ред. В.И. Авдийского, М.А. Лапиной. М., 2014; Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: Монография. 2-е изд. М., 2010.

<2> Тихомиров Ю.А. Риски: диагностика и устранение. С. 4.

<3> Арямов А.А. Указ. соч. С. 25.

На наш взгляд, данное определение не учитывает существование риска как явления, не требующего наличия субъектного элемента, поскольку наличие риска не означает, что субъект будет вступать в эти рисковые отношения. Более того, риски могут возникать и независимо от воли субъектов либо могут возникать по воле третьих лиц. Данное противоречие можно объяснить и обстоятельством, не имеющим субъективного характера, - в рамках осуществления финансово-бюджетного контроля при выборе подконтрольного субъекта уполномоченные органы должны учитывать и основные бюджетные риски, характерные для развития государства в целом <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов // СПС "КонсультантПлюс".

Система осуществления финансово-бюджетного контроля основывается на принципе плановости проведения контрольных мероприятий и выбора подконтрольного субъекта. В дополнение к нему в настоящее время в эту сферу контроля вводится риск-ориентированный подход, заключающийся в определении зон риска в деятельности субъектов бюджетного права. Следует согласиться, что "внедрение риск-менеджмента при осуществлении государственного контроля в России должно преследовать две цели: повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности и повышение комфортности ведения бизнеса" <1>. Учитывая, что подконтрольными субъектами при осуществлении финансово-бюджетного контроля в большинстве случаев выступают государственные (муниципальные) компании, учреждения, организации, корректнее говорить не о повышении комфортности ведения бизнеса (поскольку для этой категории субъектов извлечение прибыли не является первичным), а о повышении качества предоставления услуг (работ) населению.

--------------------------------

<1> Риск-ориентированный подход при исполнении контрольно-надзорных полномочий // Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад - 2013. 2-е изд. М., 2014. С. 151.

Опыт риск-ориентированного планирования успешно применяется в контрольной деятельности многих зарубежных стран, в том числе в Великобритании, Португалии, США. Наибольшее распространение риск-ориентированный подход в финансовой деятельности государства и открытость для понимания подконтрольными субъектами получил в таможенном <1> и налоговом контроле <2>. К сожалению, следует заметить, что, несмотря на внедрение риск-ориентированного подхода в бюджетный контроль, пока еще отсутствует единая правовая концептуальная основа его применения.

--------------------------------

<1> См.: Концепция системы управления рисками в Таможенной службе Российской Федерации (утверждена Приказом ФТС России от 26 сентября 2003 г. N 1069), гл. 18 ТК ТС, ст. 162 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации".

<2> См.: Концепция системы планирования выездных налоговых проверок (утверждена Приказом ФНС России от 30 мая 2007 г. N ММ-3-06/333).

Как показывает мировой опыт, а также опыт применения такого планирования в отдельных сферах деятельности в Российской Федерации (например, в сфере государственного портового контроля, в системе обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, в системе обеспечения гидротехнических сооружений и др.), система внедрения риск-ориентированного подхода реализуется путем присвоения подконтрольным субъектам различной степени опасности (рискованности) их деятельности на основе множества критериев. Вместе с тем одной из основных проблем реализуемых за рубежом подобных систем является непрозрачность присвоения степени (баллов) риска, что снижает уровень объективности при осуществлении контрольных мероприятий.

В связи с этим заслуживает внимания и поддержки опыт работы ФНС России по внедрению общедоступных критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемых налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок <1>. Данные критерии являются открытыми, общедоступными, компактными и повышают прозрачность, объективность и антикоррупционность контрольных мероприятий, осуществляемых налоговыми органами.

--------------------------------

<1> См.: Приложение 2 к Приказу ФНС России от 30 мая 2007 г. N ММ-3-06/333.

Обоснованным представляется внедрение данного опыта и в бюджетную сферу при осуществлении внутреннего финансово-бюджетного контроля. Разработка концепции системы планирования контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере должна основываться на Правилах осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере и отражать системный подход к планированию контрольных мероприятий.

Во-первых, должны быть четко сформулированы цели, задачи, принципы осуществления риск-ориентированных контрольных мероприятий; во-вторых, должна быть проведена так называемая инвентаризация подконтрольных субъектов и присвоена им степень опасности (посредством присвоения баллов риска) для дальнейшей дифференциации требований к процедурам проведения контрольного мероприятия. Одновременно необходимо разработать четкую и понятную систему показателей, по которым и будут осуществляться оценка <1> и формирование рейтингов, перечень мер по минимизации рисков и т.д. При разработке концепции должны также учитываться масштабность и значимость мероприятий, осуществляемых субъектами, в отношении которых предполагается проведение финансового контроля, и (или) направления и объемы бюджетных расходов; длительность периода, прошедшего с момента проведения предыдущего контрольного мероприятия; информация о наличии признаков нарушений, поступившая от Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, главных администраторов доходов федерального бюджета, а также выявленная по результатам анализа данных единой информационной системы в сфере закупок; принадлежность к отраслям, в которых выявляются наибольшие нарушения бюджетного законодательства; случаи выявления в ходе предыдущих ревизий и проверок другими контрольно-надзорными органами значительных нарушений (связанных с использованием большого объема бюджетных средств (с указанием конкретных сумм)) и т.д.

--------------------------------

<1> Так, например, при отборе объектов в финансово-бюджетной сфере учитываются показатели, характеризующие выполнение бюджетного законодательства РФ, включая принципы бюджетной системы РФ, а также качество планирования финансовой деятельности, исполнения запланированных показателей, эффективность использования бюджетных средств, реализации государственных программ, администрирования доходов и расходов, соблюдение сроков, обоснованность расходов подконтрольными субъектами и т.д.

Следует учитывать, что при изменении параметров, используемых для оценки, представляется возможным проведение повторных контрольных мероприятий. Кроме того, независимо от наличия всех параметров представляется целесообразным внеочередное проведение контрольного мероприятия на основании информации о нарушении норм бюджетного законодательства, злоупотреблении должностными полномочиями, мошенничестве и т.д.

Деятельность Федерального казначейства по оценке и управлению рисками должна заключаться в выполнении следующих задач: формирование информационной базы данных системы управления рисками органов внутреннего финансово-бюджетного контроля; анализ и оценка рисков, включающих в себя систематическое определение: объектов анализа рисков, индикаторов риска по объектам анализа риска, определяющих необходимость и срочность принятия мер по предотвращению и минимизации рисков, оценки возможного ущерба государству в случае возникновения рисков; разработка и реализация практических мер по управлению рисками с учетом вероятности возникновения рисков и возможных последствий, а также анализа применения возможных мер по предотвращению и минимизации рисков.

Планирование контрольных мероприятий на основе риск-ориентированного подхода должно строиться с учетом применения программно-целевого метода планирования, заключающегося в формировании планов проведения контрольных мероприятий исходя из стратегических задач и приоритетных направлений деятельности государства, предусмотренных Президентом РФ, Правительством РФ, Минфином России, а также направлений, определяемых предложениями правоохранительных органов, депутатскими запросами, обращениями иных государственных органов, организаций и граждан.

Таким образом, разработка и внедрение концепции системы планирования контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере позволит сформировать единый подход к планированию и проведению контроля, обеспечит более эффективное и глубокое осуществление контрольных мероприятий, позволяющих сосредоточить внимание контролирующих органов на так называемых проблемных подконтрольных субъектах. Это, в свою очередь, повлечет и оптимизацию бюджетных средств, выделяемых на контрольные мероприятия, экономию времени и трудоресурсов, затрачиваемых на проверки. Кроме того, внедрение риск-ориентированного подхода в исследуемой сфере позволит своевременно выявить потенциально возможные зоны риска: оценить степень опасности совершения правонарушения (преступления), возможные объемы ущерба и принять соответствующие меры. Не стоит забывать и о превентивной функции применения риск-ориентированного подхода в финансово-бюджетной сфере, направленной на стимулирование субъектов, использующих бюджетные средства, к соблюдению бюджетного законодательства и поддержанию бюджетной дисциплины.