§ 5. Финансовый контроль в отношении государственных

(муниципальных) учреждений

Особенности финансового контроля за бюджетными и автономными (государственными и муниципальными) учреждениями. Изменения в статусе бюджетных и автономных учреждений, произведенные Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" <1>, потребовали внесения необходимых изменений в порядок проведения финансового контроля в отношении этих организаций. Некоторые нюансы такого контроля отражены в Законе от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ. Представляется, однако, что этого недостаточно и необходима дальнейшая трансформация правового регулирования, направленная на обеспечение эффективности всего финансового контроля и специализированного контроля за бюджетными и автономными учреждениями.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

В результате принятия Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ бюджетные учреждения лишились статуса участников бюджетного процесса, что является весьма значимым обстоятельством, поскольку бюджетные и автономные учреждения перешли из системы "внутриказенных" отношений во внешние отношения с публичным субъектом. Отринув от себя бюджетные и автономные учреждения, казна тем не менее не отказалась от осуществления финансового контроля в силу необходимости обеспечения предназначенности бюджетных средств - на выполнение расходных обязательств публично-правовых образований, а также в силу действия основополагающих принципов бюджетной системы РФ и прежде всего принципа адресности и целевого характера бюджетных средств.

Необходимо обратить внимание на те изменения в статусе бюджетных (и автономных) учреждений, которые имеют значение для организации нового порядка финансового контроля.

Во-первых, лишение статуса участников бюджетного процесса получателей бюджетных средств бюджетных и автономных учреждений означает, что в силу ст. 306.4 БК РФ они выводятся из числа субъектов такого бюджетного правонарушения, как нецелевое использование бюджетных средств. Субъектами правонарушения признаются только главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, что свидетельствует о позиции законодателя распространять контроль за целевым использованием бюджетных средств только на отношения внутри казны, что, в свою очередь, предопределяет технологию контроля - проверку движения бюджетных средств на соответствие кодам бюджетной классификации и использование контрольных возможностей органов Федерального казначейства в сфере предварительного контроля. Такой подход к бюджетным и автономным учреждениям в организации контроля исключается.

Во-вторых, отказ от субсидиарной ответственности государства <1> по долгам бюджетных и автономных учреждений обусловливает отказ от контроля за объемом расходования средств, полученных от публичного субъекта. Об этом свидетельствует положение ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2>.

--------------------------------

<1> Исключение из этого связано с возмещением причиненного вреда гражданам - п. п. 5, 6 ст. 123.22 Гражданского кодекса РФ.

<2> Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

В-третьих, переход от сметно-бюджетного финансирования к субсидированию предполагает принципиально иной контроль - контроль за достижением результата, за выполнением государственного (муниципального) задания. Такой контроль требует и специальных мер принуждения, если будет обнаружено недостижение результата. Предусмотренные в действующей редакции меры бюджетного принуждения (ст. 306.2 БК РФ) к бюджетным и автономным учреждениям неприменимы.

В-четвертых, использование одного лицевого счета у бюджетных учреждений для отражения на нем средств, поступивших как от публичного субъекта для обеспечения выполнения государственного задания, так и от приносящей доход деятельности, исключает возможность осуществления традиционного контроля по "целям и объему", поскольку бюджетное учреждение самостоятельно распоряжается всем объемом средств, отраженных на лицевом счете.

В-пятых, в основе жесткого ведомственного контроля целевого использования бюджетных средств в пределах лимитов бюджетных обязательств лежит утрата связи "главный распорядитель бюджетных средств - получатель бюджетных средств". Бюджетные и автономные учреждения остались в ведении органов исполнительной власти, но характер отношений стал иным, это отношения не административной подчиненности, а учредительства.

Приведенные обстоятельства, а также ряд нормативных и программных положений <1> предопределяют иной характер финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений, это контроль за эффективностью (рациональностью, экономностью) использования бюджетных средств, полученных от публичного субъекта.

--------------------------------

<1> См.: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года".

Вместе с тем законодатель сохранил за собой право предоставлять бюджетным и автономным учреждениям субсидии на иные цели, на бюджетные инвестиции и на выполнение публичных обязательств (абзац 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ). Эти субсидии имеют иной правовой режим - режим бюджетных средств, аналогичный режиму средств, поступающих в распоряжение казенных учреждений, и, следовательно, в отношении таких средств должен осуществляться контроль за их целевым использованием с набором обычных средств и методов.

И еще одно обстоятельство необходимо учитывать при характеристике отношений финансового контроля - подконтрольность бюджетных и автономных учреждений органам внешнего финансового контроля - Счетной палате РФ и контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований. Из ст. 15 "Область действия контрольных полномочий Счетной палаты, объекты аудита (контроля)" Закона о Счетной палате следует, что федеральные бюджетные и автономные учреждения находятся в области контрольной деятельности Счетной палаты РФ.

Статья 9 Закона о деятельности КСО субъектов РФ включает в полномочия контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств соответствующих бюджетов, что позволяет утверждать о подконтрольности организаций, получающих субсидии из бюджетов бюджетной системы РФ.

Совокупность указанных обстоятельств и нормативных положений говорит о неоднородном характере правового регулирования финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений и необходимости устранения внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании финансового контроля.

Рассмотрим проблемы, которые выявляются при анализе норм БК РФ и сложившейся к 2014 г. судебной практики.

Формулировка целей финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений. В качестве цели финансового контроля БК РФ в ст. 265 называет "обеспечение соблюдения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения". Это крайне абстрактная формула, тем не менее она позволяет думать о том, что бюджетные и автономные учреждения если и можно признавать обязанными соблюдать бюджетное законодательство, то только в той части, в которой они оказываются вовлеченными в бюджетные правоотношения. Напрямую БК РФ адресует бюджетным учреждениям буквально несколько положений - ст. 78.1 о субсидиях и ст. 79 о бюджетных инвестициях.

Разделяя финансовый контроль на предварительный и последующий, законодатель уточняет: предварительный отвечает за предупреждение и пресечение бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов, а последующий сосредоточивается на результатах исполнения бюджетов в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Эти положения п. п. 4 и 5 ст. 265 БК РФ однозначно свидетельствуют о том, что финансовый контроль не охватывает такие стадии бюджетного процесса, как формирование проекта бюджета и утверждение бюджета, а ограничивается только стадией исполнения бюджета и отчасти формированием отчетности об исполнении бюджета. Такое сужение сферы финансового контроля (по сравнению с ранее действующими положениями) не имеет объяснения, и причины его неизвестны. Бюджетный процесс представляет собой внутренне организованную систему действий публичных органов и должностных лиц, поэтому подобный подход к организации финансового контроля едва ли может быть признан оптимальным.

В ст. 268.1 БК РФ уточняются цели внешнего финансового контроля - соблюдение бюджетного законодательства в ходе исполнения бюджета и подтверждение достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям составления и представления главными администраторами бюджетных средств бюджетной отчетности, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета.

Формулирование целей происходит путем определения полномочий органов внешнего финансового контроля - Счетной палаты РФ и контрольно-надзорных органов субъектов РФ и местного самоуправления. Такой подход предполагает закрепление корреспондирующих обязанностей у подконтрольных объектов - участников бюджетного процесса (БК РФ обязанности по исполнению бюджетов возлагает только на участников бюджетного процесса). Действительно, в ст. ст. 158, 162 и 160.1 БК РФ вменяют в обязанности администраторам бюджетного процесса и получателям бюджетных средств (казенным учреждениям) формирование и представление отчетности, а ст. 266.1 БК РФ предусматривает необходимость прохождения проверок объектами финансового контроля.

Заметим, что ст. 268.1 БК РФ прямо не указывает на подконтрольность бюджетных и автономных учреждений, не являющихся участниками бюджетного процесса. В ст. 269.1 БК РФ, регламентирующей полномочия органов внутреннего финансового контроля (органов федерального казначейства и финансовых органов), также ничего не сказано о полномочиях, распространяющихся на бюджетные и автономные учреждения. И лишь в ст. 269.2 БК РФ, регулирующей отношения между органами внутреннего финансового контроля (не финансовыми) и подконтрольными объектами, обнаруживаем единственное упоминание о контроле в отношении бюджетных и автономных учреждений - контроль за полнотой и достоверностью отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Утвержденный Министерством финансов РФ набор отчетных данных не позволяет заметить какие-либо иные цели финансового контроля, кроме полноты сведений и их достоверности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Минфина России от 30 сентября 2010 г. N 114н "Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества" // БНА РФ. 2010. N 50.

Статья 160.2-1 БК РФ, устанавливающая полномочия администраторов бюджетных средств и получателей бюджетных средств, т.е. участников бюджетного процесса в части осуществления внутреннего контроля, напрямую не создает подконтрольность бюджетных и автономных учреждений. Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2014 г. N 193 предусмотрено, что внутренний финансовый контроль проводится в структурных подразделениях главного администратора (администратора) средств федерального бюджета и получателя средств федерального бюджета, исполняющих бюджетные полномочия <1>. Вместе с тем из положений ст. 160.2-1 БК РФ следует, что внутренний финансовый контроль направлен на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств. И осуществление такого контроля за использованием бюджетными и автономными учреждениями бюджетных средств должно получить соответствующую оценку. Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 160.3 БК РФ) позволяет утверждать, что оценка эффективности использования бюджетных средств представляет собой содержание контрольной деятельности всех контрольных органов, следовательно, не может формироваться лакун в объеме бюджетных средств, изъятых из анализа эффективности. Тем не менее БК РФ требует установить особенности такой оценки эффективности федеральным законом (ст. 163). Отсутствие дополнительных законодательных положений не мешает, однако, администраторам бюджетных средств включать бюджетные и автономные учреждения (наряду с казенными учреждениями) в число подконтрольных субъектов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 17 марта 2014 г. N 193 "Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. N 89".

<2> Например, Приказ Минздрава России от 5 сентября 2013 г. N 626н "Об осуществлении Министерством здравоохранения Российской Федерации финансового контроля деятельности подведомственных Министерству здравоохранения Российской Федерации организаций" устанавливает, что объектами финансового контроля являются подведомственные Министерству организации: федеральные государственные бюджетные учреждения, государственные казенные учреждения и государственные унитарные предприятия (далее - объекты финансового контроля). Контрольная деятельность осуществляется путем проведения контрольных мероприятий на объектах финансового контроля за определенный период в части обеспечения законности, обоснованности, экономической эффективности и целесообразности использования средств федерального бюджета.

Применяемая нами логика требует включения в ст. 78.1 БК РФ положений о контроле эффективности использования полученных субсидий (на выполнение государственного/муниципального задания). Однако законодатель ограничился указанием на то, что порядок предоставления субсидий определяется Правительством РФ (соответствующими органами субъектов РФ и муниципальных образований). В действующем нормативном акте Правительства РФ <1> вопросы эффективности контроля никак не затрагиваются, речь идет об объемах и условиях предоставления субсидий, и одним из условий выступает заключение соответствующего соглашения. В соглашении могут содержаться нормы, определяющие механизм проведения внутреннего финансового контроля, однако уровень правового регулирования, таким образом, окажется ниже допустимого БК РФ - уровня акта Правительства РФ. Правительством РФ осуществляется правовое регулирование предоставления субсидий отдельным автономным или бюджетным учреждениям, в предмет контроля включаются цели, условия и порядок предоставления субсидий <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2013 г. N 1213 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2014 г. N 1388 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий федеральному государственному автономному учреждению "Российский фонд технологического развития" в целях внедрения наилучших доступных технологий и импортозамещения в рамках подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы" государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности".

В актах субъектов РФ наблюдается сходная картина. Так, в Московской области предусмотрен контроль за целевым использованием субсидии <1>, а основание контроля со стороны уполномоченного органа включается в соглашение, в котором допускается также ответственность за нецелевое использование субсидии <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление правительства Московской области от 28 декабря 2010 г. N 1212/60 "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Московской области бюджетным и автономным учреждениям Московской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Типовая форма Соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), утвержденная Постановлением правительства Московской области от 28 декабря 2010 г. N 1212/60.

Та же картина наблюдается и в актах муниципальных образований - в Рузском муниципальном районе предполагается контроль за целевым использованием субсидии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление администрации Рузского муниципального района Московской области от 27 июня 2011 г. N 2495 "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Рузского муниципального района муниципальным бюджетным и автономным учреждениям Рузского муниципального района" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, буквальное толкование положений гл. 26 БК РФ приводит к выводу о том, что финансовый контроль сосредоточен на обеспечении соблюдения бюджетного законодательства на этапе исполнения бюджетов исключительно участниками бюджетного процесса - финансовыми органами, администраторами бюджетных средств и казенными учреждениями. Закономерным является положение п. 2 ст. 306.2 БК РФ, исключающее возможность применения бюджетных мер принуждения к бюджетным и автономным учреждениям. Такие меры могут быть применены только к участникам бюджетного процесса <1>.

--------------------------------

<1> Что касается ответственности, то бюджетные и автономные учреждения не исключены из числа субъектов административной ответственности - ст. ст. 15.14; 15.15.4; 15.15.5; 15.15.6 КоАП РФ.

Вместе с тем государственные и муниципальные учреждения в ст. 266.1 БК РФ прямо названы объектами финансового контроля, поэтому выяснение вопроса о том, что является целью финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений, остается принципиально важным, необходимым для оценки действующего правового регулирования и формулирования предложений о его развитии.

Бюджетные и автономные учреждения - объекты финансового контроля. Поскольку бюджетные и автономные учреждения охватываются понятием "государственные (муниципальные) учреждения", следовательно, они признаются объектами финансового контроля <1>.

--------------------------------

<1> Критическую оценку по поводу отнесения организаций к объектам контроля высказала О.А. Ногина. См.: Финансовое право: Учебное пособие. СПб. С. 203 - 205.

Статус объекта финансового контроля складывается из возложенных на него обязанностей и предоставленных законом прав, гарантирующих обеспечение его прав и законных интересов в той деятельности, ради которой он создан. Тем не менее в отношении бюджетных и автономных учреждений, находящихся в зависимости от создавшего их публичного субъекта, процесс осуществления финансового контроля должен быть согласован с положениями Гражданского кодекса РФ, Федерального закона "О некоммерческих организациях", Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", устанавливающими права таких учреждений, в том числе при распоряжении имуществом (денежными средствами).

БК РФ в действующей редакции позволяет вычленить следующие элементы статуса бюджетного или автономного учреждения объекта финансового контроля:

- обязанность предоставления информации по запросам органов финансового контроля (п. 3 ст. 266.1);

- обязанность подвергаться методам финансового контроля - проверке, ревизии, обследованию, санкционированию (ст. 267.1);

- выполнение требований о принятии мер по устранению нарушений бюджетного законодательства, причин и условий таких нарушений, отраженных в представлении (п. 2 ст. 270.2);

- выполнение требований об устранении нарушений бюджетного законодательства и возмещение причиненного ущерба, отраженных в предписании (п. 3 ст. 270.2).

Более полная регламентация прав и обязанностей этих учреждений в процессе реализации финансового контроля должна быть осуществлена в других нормативных актах. В отношении внешнего финансового контроля это могут быть только федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований (п. 3 ст. 268.1 БК РФ) <1>. Полномочия органов внутреннего контроля дополнительную регламентацию могут получить в нормативных актах Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных правовых актах местных администраций (п. 3 ст. 269.2 БК РФ).

--------------------------------

<1> О системе источников регулирования внешнего финансового контроля и о значимости международных норм см.: Козырин А.Н. Правовые основы государственного и муниципального контроля в РФ // Реформы и право. 2014. N 1.

Кодекс указывает на необходимый минимум содержания таких актов - основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения. Таким образом, предмет и конкретные цели данного контроля определяются (должны определяться!) самим БК РФ. В настоящее время органы исполнительной власти еще не вполне сформировали требуемую нормативную базу, на федеральном уровне можно указать лишь Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере". В отношении иных федеральных органов исполнительной власти регламентация осуществления контрольных полномочий не произошла.

Среди нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований можно назвать следующие: Постановление правительства Ленинградской области от 18 июля 2014 г. N 319 "Об утверждении Порядка осуществления комитетом государственного финансового контроля Ленинградской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю"; Постановление правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2014 г. N 164 "О порядке осуществления Комитетом государственного финансового контроля Санкт-Петербурга полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю". В Постановлении правительства Санкт-Петербурга отмечено, что предметом финансового контроля является контроль в финансово-бюджетной сфере за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Санкт-Петербурга, в том числе отчетности об исполнении государственных заданий государственными учреждениями Санкт-Петербурга. Никаких специальных положений учреждениям более не адресовано. В качестве примера муниципального акта можно указать Положение о порядке организации и осуществления внутреннего муниципального контроля в городском округе Троицк в г. Москве, в котором муниципальные учреждения названы в числе подконтрольных организаций, без выделения казенных, бюджетных и автономных <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление от 12 февраля 2014 г. N 105 "Об утверждении Положения о порядке организации и осуществления внутреннего муниципального финансового контроля в городском округе Троицк в городе Москве" // СПС "КонсультантПлюс".

В Законе о Счетной палате и Законе о деятельности КСО субъектов РФ также специальных положений в отношении бюджетных и автономных учреждений не содержится. Следовательно, на них распространяются общие положения о проведении проверок.

Органы, осуществляющие контроль в отношении бюджетных и автономных учреждений.

Бюджетные и автономные учреждения подконтрольны всем контрольным органам своего уровня публичной власти в пределах их полномочий. Так, для федеральных учреждений контролирующими органами являются: Счетная палата РФ (ст. 15 Закона о Счетной палате), Федеральное казначейство, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника в отношении бюджетного или автономного учреждения. Представляется необходимым исключить Федеральное казначейство из числа органов, контролирующих бюджетные и автономные учреждения, в силу четко определенной контрольной компетенции этого органа - контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; контроль за соответствием содержания проводимой операции КБК; контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства; контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту (ст. 269.1 БК РФ). Все названные контрольные мероприятия адресованы исключительно казенным учреждениям и не распространяются на бюджетные и автономные учреждения <1>.

--------------------------------

<1> Особым случаем являются операции со средствами субсидий, предоставленных на иные цели (п. 16 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений").

Такое понимание позиции законодателя позволяет утверждать, что уполномоченные органы публичного субъекта осуществляют финансовый контроль за использованием средств соответствующего бюджета, полученных бюджетными и автономными учреждениями, созданными этим публичным субъектом.

Вместе с тем в силу того, что бюджетные средства одного публичного субъекта могут быть предоставлены учреждению, созданному другим публичным субъектом, возникает вопрос о допустимости осуществления финансового контроля органами другого уровня публичной власти. Проблема образуется в силу действия принципа самостоятельности бюджетов, заключенного в ст. 31 БК РФ, в частности положения о том, что бюджетный процесс осуществляется исключительно органами соответствующего уровня ("право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом"). Кодекс допускает исключения. Таковым несомненно является процедура введения временной финансовой администрации (гл. 19.1 БК РФ). О возможности или обязательности контрольных мероприятий в БК РФ прямо ничего не сказано, поэтому ответ на вопрос о допустимости вторжения контрольного органа другого уровня в деятельность бюджетного или автономного учреждения требует тщательной проработки, как доктринальной, так и законодательной (прежде всего).

Во-первых, вторжение органов одного уровня публичной власти в сферу деятельности органов другого уровня публичной власти безусловно наличествует. Об этом свидетельствуют, в частности, наличие права контрольных органов на проведение проверок, ревизий, вынесение представлений и предписаний, а также осуществление производства по делу об административных правонарушениях. Реализация этих полномочий может завершиться имущественными утратами проверяемой организации, а имущество бюджетного или автономного учреждения находится в собственности публичного субъекта.

Во-вторых, предметом контроля являются собственные бюджетные средства, переданные бюджетному или автономному учреждению другого уровня на определенных условиях с конкретной целью и призванные обеспечить потребности передающего публичного субъекта.

В-третьих, отрицательные последствия такого контроля могли бы быть нейтрализованы, если бы существовал раздельный учет таких переданных средств. Статья 78.1 БК РФ предполагает, что все средства (бюджетные, а также полученные из других источников) бюджетного или автономного учреждения объединяются в рамках режима одной общей субсидии.

И, наконец, в-четвертых, Счетная палата РФ изначально была наделена максимально широкими контрольными полномочиями, и уже сложилась практика, исходящая из допустимости такого контроля. Представляется, что данная проблема должна решаться путем установления того, что является подлинной целью финансового контроля: соблюдение правил осуществления операций с бюджетными средствами; целевое использование бюджетных средств или эффективность использования бюджетных средств (контроль результата)? В зависимости от этого допустимость и пределы контроля за переданными на другой уровень публичной власти бюджетными средствами будут различаться.

Необходимо принять во внимание следующее обстоятельство. В 2013 г. Правительство РФ, реализуя положение п. 3 ст. 269.2 БК РФ, принимает Постановление от 28 ноября 2013 г. N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", в котором в число подконтрольных объектов включаются только федеральные учреждения. Однако Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2014 г. N 1114 "О внесении изменений в Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" в вышеназванное Постановление вносятся изменения, в том числе подп. "в" п. 7 Правил расширяет область контроля, и кроме федеральных государственных учреждений в него включаются также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта РФ (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета (субсидии либо субвенции).

Таким образом, актом Правительства РФ (на основании положения БК РФ о праве регламентации порядка проведения внутреннего контроля!) создается правило о возможности проверки федеральным контрольным органом учреждений иного уровня власти, что является довольно широким толкованием положений ст. 31 БК РФ.

Возникает несколько вопросов, ответы на которые могут быть даны только законодателем. Первый - имеют ли иные федеральные контрольные органы аналогичные полномочия? Предоставление таких контрольных полномочий федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим управление в конкретной сфере (агентства и службы), выглядит логичным и обоснованным, поскольку им как главным распорядителям бюджетных средств вменено в обязанность обеспечивать результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, а также соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение (ст. 158 БК РФ). Добиться такой цели можно, только обладая возможностью получения и анализа информации об использовании федеральных бюджетных средств конечными получателями - региональными и муниципальными бюджетными либо автономными учреждениями.

Второй вопрос. Нельзя забывать, что субъекты РФ также осуществляют передачу своих межбюджетных трансфертов местным бюджетам, а муниципальные районы - бюджетам поселений. Могут ли контрольные органы субъектов РФ и муниципальных районов иметь аналогичные полномочия? Представляется, что основополагающие принципы бюджетной системы РФ, принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ), принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) и принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) однозначно требуют положительного ответа на этот вопрос. Третий вопрос относится к полномочиям органов внешнего контроля: могут ли контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований распространить свои контрольные мероприятия на иные бюджетные и автономные учреждения?

Если на все поставленные вопросы, на которые законодатель не дает однозначного ответа, ответить положительно исходя из совокупного действия принципов бюджетной системы РФ, то можно с достаточной долей уверенности предположить возникновение проблемы многократной проверки одного учреждения различными контрольными финансовыми органами и с различными результатами проверок.

Содержание контрольных полномочий в отношении бюджетных и автономных учреждений. Содержание контрольных полномочий в отношении казенных учреждений определено довольно четко и однозначно: контроль за целевым использованием бюджетных средств и соблюдением лимитов бюджетных обязательств. Такой контроль основывается на использовании бюджетной сметы, кодов бюджетной классификации, лимитов бюджетных обязательств и санкционирования осуществления расходов со стороны финансовых органов <1>.

--------------------------------

<1> Направления внутреннего финансового контроля главных администраторов бюджетных средств закреплены в ст. 160.2-1 БК РФ, к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств относятся: соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств.

Бюджетные и автономные учреждения оказывают услуги гражданам и организациям, получая финансирование от публичного субъекта на иной основе - основе субсидирования. Этот способ предполагает более высокую степень самостоятельности учреждений в расходовании полученных бюджетных средств и базируется на формировании государственного (муниципального) задания, что неизбежно требует изменения содержания контроля. Контроль должен быть нацелен на исполнение полученного задания. Следовательно, это контроль эффективности использования бюджетных средств. В настоящее время на законодательном уровне он не имеет обозначенных критериев, и его содержание требует доктринальной разработки. Очевидно, что при формулировании содержания контроля эффективности использования бюджетных средств необходимо учитывать ряд факторов.

Первый фактор - от исполнения государственного (муниципального) заказа невозможно отказаться (ст. 6 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений").

Второй фактор - такие заказы могут размещаться на конкурсной основе <1>, что предполагает контроль за соблюдением условий участия в конкурсе.

--------------------------------

<1> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 27.03.2015 N 285 "Об утверждении Правил установления организациям, осуществляющим образовательную деятельность, контрольных цифр приема по профессиям, специальностям и направлениям подготовки и (или) укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".

Третий фактор - на выполнение полученного задания могут быть использованы не только бюджетные средства, но и средства от приносящей доходы деятельности.

Четвертый фактор - ответственность по своим долгам бюджетные и автономные учреждения несут всеми своими средствами - как бюджетными, так и внебюджетными равным образом в отношении долгов, возникших по обязательствам, финансируемым и бюджетными, и внебюджетными средствами.

Таким образом, применительно к бюджетным и автономным учреждениям положение п. 2 ст. 266.1 БК РФ "органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ" может быть истолковано как контроль за использованием бюджетных средств с достижением максимальных показателей выполняемого задания. Нельзя не признать, что выработка адекватных инструментов контроля эффективности довольно сложна. Привести примеры нормативного регулирования такого контроля в какой-либо сфере, относящейся к образованию, науке или культуре, не представляется возможным. Контроль за использованием бюджетных средств может находиться в плоскости и целевого характера, и рационального, и эффективного <1>. Каждое из этих направлений контроля требует соответствующей методики проверки.

--------------------------------

<1> О соотношении понятий нецелевого, эффективного и рационального использования бюджетных средств см.: Бойко Н.Н. К вопросу об определении понятия эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2014. N 1; Яговкина В.А. Финансовый контроль за деятельностью государственных и муниципальных учреждений // Финансовое право. 2012. N 2.

Виды финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений. Осложняющим фактором оценки правового регулирования финансового контроля в отношении бюджетных и автономных учреждений является то обстоятельство, что в статусе бюджетных и автономных учреждений наблюдается определенная двойственность, поскольку публичный субъект возлагает на них осуществление публичных обязанностей (например, социальные выплаты отдельным категориям граждан - детям-сиротам, многодетным семьям и т.д.). Подобное исполнение публичных обязанностей сопровождается предоставлением субсидий, которые в ст. 78.1 БК РФ именуются "субсидиями на иные цели" и в отличие от общей субсидии (на выполнение государственного (муниципального) задания) подлежат контролю по тем же правилам, которые применяются к казенным учреждениям. Об этом свидетельствует тот факт, что расходование таких субсидий подлежит обязательному санкционированию со стороны финансовых органов <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 16 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"; Приказ Минфина России от 16 июля 2010 г. N 72н "О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и пунктом 1 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Имеет значение и тот факт, что бюджетные и автономные учреждения осуществляют закупки товаров, проведение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд в порядке, установленном для участников бюджетного процесса Законом о контрактной системе, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <1>. Эта деятельность также является подконтрольной. Порядок такого контроля установлен Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. N 89 "Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд". Целью контроля обозначено соблюдение законодательства о закупках. Особенности, связанные с осуществлением закупок бюджетными и автономными учреждениями для выполнения государственного (муниципального) задания, в указанном акте не названы. В актах, изданных федеральными органами исполнительной власти по вопросам организации ведомственного контроля, связь (и зависимость!) закупки и государственного задания также, как правило, не просматривается. В качестве положительного примера можно указать на Приказ Рособрнадзора от 18 июля 2014 г. N 1102 "Об утверждении Регламента осуществления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд" <2>, в котором предусмотрена проверка соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта и соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4571.

<2> Российская газета. 2014. 19 нояб.

Таким образом, имеются основания говорить о существовании трех самостоятельных видов контроля за использованием субсидий бюджетными и автономными учреждениями:

- целевой контроль за использованием субсидий, предоставленных на иные цели, и бюджетных инвестиций (абз. 2 п. 1 ст. 78.1 и ст. 78.2 БК РФ);

- контроль эффективности использования субсидий, полученных на выполнение государственного/муниципального задания, а также в форме грантов (абз. 1 п. 1 и п. 4 ст. 78.1 БК РФ);

- контроль за осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд.

Можно сформулировать следующие выводы:

1) правовое регулирование каждого вида контроля требует отдельного (самостоятельного) правового регулирования, основы которого должны быть заложены в БК РФ;

2) в БК РФ необходимо закрепить цели осуществления контроля эффективности использования субсидий, полученных на выполнение государственного/муниципального задания, а также в форме грантов путем определения критериев эффективности с возможностью их дифференциации применительно к отдельным направлениям деятельности бюджетных и автономных учреждений;

3) необходимо устранить все противоречия в действующих актах, устанавливающих право органов внутреннего контроля одного уровня публичной власти осуществлять контроль за бюджетными средствами, переданными на другой уровень публичной власти в форме межбюджетных субсидий и субвенций;

4) самой насущной потребностью является разработка методических рекомендаций по осуществлению контроля эффективности использования субсидий.