§ 3. Контрольно-счетные органы субъектов

Российской Федерации в системе государственного

внешнего финансового контроля

Государственный финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетной палатой субъекта РФ, представляет собой "специальную форму контроля уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации за расходованием и оборотом бюджетных средств субъекта Российской Федерации" <1>. Контрольно-счетные палаты рассматриваются в научной литературе в качестве региональных органов государственной власти с особым статусом - как "финансово-контрольные органы, непосредственно не входящие ни в одну из трех ветвей власти" <2>.

--------------------------------

<1> Платонов А.В. Правовое регулирование государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации (на примере Контрольно-счетной палаты Москвы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.

<2> Алехин А.Е. Контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 6.

Статья 153 БК РФ, закрепляя бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов, устанавливает, что они формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. В ст. 2 Закона о деятельности КСО субъектов РФ уточнены начала основанного на Конституции РФ правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований:

1) в первом случае такое регулирование осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, БК РФ, Законом о деятельности КСО субъектов РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

2) во втором - Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", БК РФ, Законом о деятельности КСО субъектов РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также в соответствии с законами субъекта РФ.

Контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Контрольно-счетный орган муниципального образования - это постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, который образуется представительным органом муниципального образования. Названные органы подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или представительному органу муниципального образования. Важное значение для определения их места в системе государственного (муниципального) внешнего финансового контроля имеет положение п. 4 ст. 3 Закона о деятельности КСО субъектов РФ о том, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Их деятельность не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.

В статье 9 Закона о деятельности КСО субъектов РФ определены основные полномочия контрольно-счетного органа субъекта РФ:

1) контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

2) экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта РФ и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством РФ;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта РФ, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта РФ и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ в части, касающейся расходных обязательств субъекта РФ, а также государственных программ субъекта РФ;

8) анализ бюджетного процесса, происходящего в субъекте РФ, и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных БК РФ;

10) подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

11) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

12) иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Таким образом, помимо финансового контроля за контрольно-счетными органами закрепляются и "общие управленческие полномочия, такие как соблюдение установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ, в том числе охраняемым результатом интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации, что не является непосредственно финансовым контролем, но с ним связано" <1>. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

--------------------------------

<1> Ялбулганов А.А. Внешний государственный финансовый контроль на региональном уровне: контрольно-счетные органы субъектов РФ // Государственный финансовый контроль: современное правовое регулирование. М., 2014. С. 89.

Контрольно-счетный орган субъекта РФ и контрольно-счетные органы муниципальных образований при осуществлении своей деятельности взаимодействуют между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов РФ и муниципальных образований, а также со Счетной палатой РФ, с территориальными управлениями Центрального банка РФ, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Счетная палата РФ вправе:

1) организовывать взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе при проведении совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

2) оказывать организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь;

3) содействовать в получении профессионального образования и дополнительного профессионального образования работников контрольно-счетных органов;

4) осуществлять планирование совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их проведение;

5) по обращению контрольно-счетных органов субъектов РФ или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ осуществлять анализ деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и давать рекомендации по повышению эффективности их работы.

Несмотря на значимость задач, поставленных перед контрольно-счетными органами муниципальных образований, до настоящего времени сохраняется неопределенность в отношении их статуса. В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контрольно-счетный орган муниципального образования входит в состав структуры органов местного самоуправления (наряду с представительным органом муниципального образования и иными органами местного самоуправления). Однако наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального образования не является обязательным, представительный орган муниципального образования вправе (но не обязан) создать контрольно-счетный орган муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля (ч. 2 ст. 34, ч. 1 ст. 38).

Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 264.4 БК РФ полномочия по внешней проверке годового отчета об исполнении местного бюджета возложены только на контрольно-счетные органы муниципального образования (кроме случаев обращения представительного органа поселения о проведении внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета поселения контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта РФ). Возможность исполнения указанных полномочий представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) или каким-либо иным органом местного самоуправления БК РФ не предусмотрена.

Кроме того, согласно ст. 265 БК РФ осуществление деятельности по внешнему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений относится к полномочиям только контрольно-счетных органов муниципальных образований. Министерство финансов РФ в связи с этим высказывает мнение о необходимости организации контрольно-счетных органов муниципальных образований в целях создания полноценной системы муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений <1>. Однако, учитывая многочисленность таких образований и имеющиеся у них проблемы с финансированием, переход к обязательной модели создания контрольно-счетных органов муниципальных образований может быть обременительным. Соответственно, разрешение данного вопроса не состоит исключительно в нормативном закреплении данной модели.

--------------------------------

<1> См., напр.: письмо Минфина России от 24 октября 2013 г. N 02-07-03/44830.

Несмотря на достигнутые успехи, проблема системного подхода к функционированию механизма государственного финансового контроля сохраняет актуальность <1>. В субъектах РФ не исключено дублирование полномочий между исполнительной и законодательной властью в области бюджетного контроля, на что обращают внимание многие исследователи <2>. Что касается системы внутреннего контроля федеральных органов власти, то, по оценке Счетной палаты РФ, она пока развита недостаточно: проверки свидетельствуют, что если бы такая работа была надлежащим образом налажена, снизилась бы потребность в проведении мероприятий внешнего контроля <3>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 3.

<2> См.: Лагутин И.Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 6.

<3> См.: Тезисы доклада Председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой. URL: http://ksp.tmbreg.ru/files/Vzaimodeystvie/Tezisi_doklada_Predsedatelya_Schetnoy_palati_RF_T.A.Golikovoy_na_soveschanii_kontrolnih_organov_(19.12.2013_g.).pdf.

В научной литературе неоднократно обращалось внимание на то, что в Российской Федерации нет связующего базового акта о финансовом контроле <1>. По мнению Е.Ю. Грачевой, необходимы разработка и принятие концепции осуществления государственного финансового контроля, а также федерального закона о финансовом контроле <2>. Названные предложения направлены на создание целостной скоординированной системы государственного финансового контроля, в основе которой - эффективное взаимодействие органов контроля - внешнего и внутреннего как между собой, так и с другими государственными органами для решения поставленных перед ними задач в рамках текущей и стратегической финансовой политики Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2; Она же. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

<2> См.: Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития государственного финансового контроля как важнейшего инструмента обеспечения публичных интересов в условиях рынка // Российский ежегодник налогового права. 2010 - 2012. N 2 - 4. С. 244.