10042

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

Такое лицо, по сути, единолично определяет в какое медицинское учреждение пойдет на испытание медицинская техника и пойдет ли вообще, а также, насколько качественно данные медицинские испытания будут проведены. Проведенное в 2006 г. экспертной комиссией Общественного Совета по здравоохранению и социальной защиты при Ассоциации работников правоохранительных органов РФ исследование показало, что только 10% медицинской техники, получившей заключение о прохождении клинических испытаний, действительно их проходили. По нашему мнению, данный факт вполне может рассматриваться как объективный критерий высокого уровня коррупции в этой сфере.

Для соискателей разрешений и лицензий предмет взятки, как правило, маскируется коррумпированным чиновником под обязательные платежи за якобы реально оказанные услуги.

Всистеме Росздравнадзора действуют федеральные государственные учреждения (ФГУ) — самостоятельные юридические лица, созданные якобы для оказания информационно-консультационных услуг. Сотрудники ФГУ размещаются там же, где принимаются документы на выдачу разрешений или лицензий, либо сотрудники Росздравнадзора направляют соискателя лицензии, разрешения в данные государственные учреждения.

Сотрудники ФГУ прямо подчиняются не только и не столько руководителю своего ФГУ, сколько должностному лицу, уполномоченному выдавать первичные разрешительные и лицензионные заключения.

Именно по заданию этого лица они выполняют консультационно-экс- пертную работу по представляемым соискателем лицензии документам и дают им оценку.

Внастоящее время в систему ФГУ Росздравнадзора входят:

1.ФГУ «Научный центр экспертизы средств медицинского применения Росздравнадзора»;

2.ФГУ «Консультативно-методический центр лицензирования Росздравнадзора»;

3.ФГУ «Информационно-методический центр по экспертизе, учету и анализу обращения средств медицинского применения Росздравнадзора»;

4.ФГУ «Всероссийский научно-исследовательский и испытательный институт медицинской техники Росздравнадзора»;

5.ФГУ «Приволжский окружной медицинский центр экспертизы качества препаратов крови и исследования фракционирования донорской плазмы Росздравнадзора»;

6.ФГУ «Центр экспертизы и контроля качества медицинской продукции Росздравнадзора».

За каждым, из перечисленных ФГУ закреплен свой блок разрешительных полномочий. При этом каждое из ФГУ закреплено за конкретным чиновни-

241

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

ком Росздравнадзора (отметим, что закрепление никак документально не оформлено), функции которого были обозначены выше.

Вэтой схеме ФГУ фактически осуществляют псевдопредпринимательскую информационно-консультационную деятельность.

Особенно важно отметить, что на данную деятельность не распространяются положения гражданского законодательства. Заказчик не имеет права предлагать изменения в договор, оценивать качество оказанных ему услуг и согласовать стоимость таких услуг.

Анализ содержания типичного договора ФГУ с соискателем лицензии упомянутой экспертной комиссией указывает на его коррупциогенность.

Всоответствии с действующим законодательством Росздравнадзор не наделен правом выдачи лицензии на ввоз лекарственных средств в Россию. Однако, без его заключения Министерство экономического развития и торговли РФ не выдаст указанную выше лицензию. Заключение носит формальный характер — Росздравнадзор не имеет возражений относительно ввоза лекарства и субстанций для производства лекарств на территории России. Росздравнадзор не имеет права в соответствии с законодательством взимать какие-либо денежные сборы за выдачу данного заключении. Основание для выдачи заключения — представление необходимых документов и положительный результат их анализа.

Внастоящее время Росздравнадзором не выдано ни одного заключения без того, чтобы соискатель не заключил договор с ФГУ «Информационнометодический центр по экспертизе, учету и анализу обращения средств медицинского применения Росздравнадзора» и не оплатил его.

Размер оплаты носит фиксированный характер и договорному изменению не подлежит. В случае отрицательного заключения Росздравнадзора, платеж возврату не подлежит. Размер платежа, как это ни удивительно, в договоре вообще не указан, однако, судя по выставляемым счетам, составляет 0,05% от суммы контракта. Если исходить из того, что годовая стоимость контрактов для России составляет около 10 млрд долл., то размер платежей, которые получают ФГУ, должен составлять около 500 млн долл. При этом ФГУ выполняют лишь анализ документов и, как правило, затягивают сроки предоставления предусмотренных договором услуг. Это, естественно, ведет

кзначительному удорожанию лекарств.

Приведенный механизм типичен для выдачи любого разрешения или лицензии, отнесенной к компетенции Росздравнадзора.

Деньги, поступающие в ФГУ, могут использоваться как на выдачу неправомерно высоких зарплат руководству ФГУ, так и для оплаты договоров с принадлежащими коррумпированным чиновникам компаниями.

Вернемся к первому коррупционному механизму, непосредственно связанному с должностным лицом, дающим первичное разрешение начать про-

242

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

цедуру лицензирования. Как было сказано выше, данное лицо обеспечивает заключение договора соискателя с ФГУ и оплату услуг по нему.

Однако поскольку ФГУ нередко заведомо не могут выдержать сроки и гарантировать своевременное получение разрешения даже при соблюдении всех лицензионных условий и требований (хотя без ФГУ разрешение вообще невозможно получить), их сотрудники рекомендуют обратиться к конкретным фирмам, которые фактически связаны картельным соглашением.

Некоторые из этих фирм могут находиться в собственности или под контролем должностных лиц Росздравнадзора. Данные фирмы гарантируют быстрое и положительное решение проблем соискателей даже в тех случаях, когда для этого нет законных оснований. Например, можно получить официальный сертификат качества на поддельное лекарство или положительное заключение о прохождении клинического испытания медицинской техники, которого не было.

С данными юридическими компаниями заказчик либо заключает договор, либо передает деньги наличными. Руководитель базовой компании обязан должностному лицу, курирующему ее направление, раз в месяц наличными деньгами отдать сумму по строго установленной таксе. Такса устанавливается в зависимости от количества выданных разрешений и степени их соответствия закону.

Отдельного рассмотрения требует механизм «страховой» коррупции в сфере здравоохранения.

Механизм страховой коррупции в здравоохранении

Страхование само по себе, являясь механизмом компенсации имущественных потерь, направленным на минимизацию последствий реализации тех или иных неблагоприятных событий, при определенных условиях может использоваться как коррупционный инструмент. И отрасль здравоохранения не является, к сожалению, исключением.

Коррупция в здравоохранении прямо не зависит от типа и объемов его финансирования. По оценке «Транспаренси Интернэшнл», недавно опубликовавшей доклад о коррупционных проявлениях в этой сфере, верховенство закона, прозрачность власти и эффективная гражданская служба обычно вынуждают медицинскую коррупцию несколько умерить аппетиты, но победой над ней не может похвастаться ни одна страна мира.

Таким образом, на рынке страхования в сфере здравоохранения сегодня складывается неблагоприятная ситуация, при которой ущемляются права потребителей-пациентов. Они зачастую недополучают услуг, либо получают некачественные и по завышенным ценам.

243

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

5.2.2. Факторы

Распространению коррупции в здравоохранении способствуют неопределенность (никто не знает, когда человек может заболеть, какой болезнью и как следует ее лечить) и обособленность участников этого сектора — частных лиц, наделенных значительными публичными функциями. Когда частные фармацевтические компании, больницы или страховщики действуют нечестно в целях личного обогащения, они формально не злоупотребляют «служебным положением в целях личной выгоды». Однако они эксплуатируют общественное доверие, которым традиционно пользуется охрана здоровья. По оценке «Транспаренси Интернэшнл», оно даже выше, чем в полиции (впрочем, для России такая метафора звучит довольно двусмысленно). Сектор здравоохранения является привлекательным для коррупционеров из-за огромного объема бюджетных ресурсов. Общемировые затраты в этой сфере составляют более 3,1 трлн долл. ежегодно, бóльшую часть которых составляют бюджетные средства. Многие злоупотребления порождаются самим государством. Когда публичный сектор оказывает услуги непосредственно, он направляет на эти цели ресурсы в рамках обычного бюджетного процесса и имеет возможность уклоняться от решений, отвечающих интересам пациентов. Возможно направление средств в регионы по мотивам политической целесообразности, а не учета объективной справедливости и эффективности.

Злоупотребления медиков в публичном секторе обычно заключаются в перенаправлении больных к частникам, совмещении собственной практики

сполучением зарплаты на госслужбе, расхищении и перепродаже лекарств, вымогательстве вознаграждения за услуги. Хотя эти действия обычно являются незаконными, общественное мнение, как правило, относится к ним

спониманием, оправдывая их низкой зарплатой и неудовлетворительными условиями труда. Это особенно верно в отношении России — по справедливости надо отметить, что наши врачи «берут» скромно, как правило, удовлетворяясь суммами, посильными для больных. Неопределенность в вопросах здравоохранения толкает людей к страхованию на случай болезни. Однако за пределами добровольного страхования остается слишком большое число людей, а застрахованные получают избыточно много услуг, которые им, как правило, ни к чему. Напрашивающийся выход — обязательное страхование — позволяет решить некоторые проблемы, но тут же порождает новые возможности для присвоения средств, направленных на эти цели.

В«застрахованных» государствах те, кто предоставляет медуслуги как будто заинтересованы в улучшении здоровья пациентов, но выбор методов лечения оказывает немалое влияние на их доходы. В случаях, когда они получают деньги за оказание конкретных услуг, велик соблазн оказывать их как можно в большем объеме и как можно более дорогостоящие. Если

244

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

труд исполнителей оплачивается в зависимости от числа обслуженных пациентов, они, напротив, заинтересованы в том, чтобы принимать их как можно больше, но оказывать как можно меньше услуг. Если исполнители «посажены» на зарплату, у них нет стимулов завышать или занижать качество услуг, но в этом случае они стремятся делать как можно меньше движений.

Медицинское страхование благоприятствует появлению большого числа «мертвых душ» или так называемых «фантомных пациентов», на которых врачи списывают затраты за якобы оказанные услуги. Медицинские работники нередко получают незаконные вознаграждения от фармацевтических компаний за назначение дорогостоящих лекарств, и в свою очередь платят должностным лицам за внедрение новых лекарств, инфраструктурные инвестиции и закупки оборудования, и даже за изменения политики, например, по отношению к так называемым дженерикам. Та же ситуация складывается и у фармацевтических компаний, поставщиков оборудования и страховых фирм (последние чаще всего мошенничают при расчетах и склонны давать взятки за непринятие мер в связи с их незаконными действиями). Ни пациенты, которые не имеют знаний для компетентной оценки, ни регулирующие органы, которые, как правило, не имеют такой возможности, не

всостоянии проконтролировать буйный рынок милосердия.

Вразвитых странах уверенность в медицинских услугах основана на финансовых потоках, аккумулирующих налоги или страховые взносы. В развивающихся странах приходится больше уповать на народных целителей или занимать деньги для обращения к частному врачу. Довольно велика доля жителей, невысоко оценивающих национальную здравоохранительную систему — если в Чехии очень хорошей ее считают 3%, неплохой 51%, посредственной 39% и очень плохой 7%, то в России, замыкающей турнирную таблицу, неплохой она кажется 7% граждан, посредственной 53% и очень плохой 40% (можно удивляться, что 1% граждан считают ее очень хорошей). Столь оптимистический взгляд на вещи во многом объясняется тем, что в таблице учитывались мнения всех опрошенных, в том числе и никогда не болеющих. Среди тех, кто считает свое здоровье пошатнувшимся, местными эскулапами (а точнее, их начальством) недовольны 78%. При сопоставлении этих данных с результатами другого опроса жителей — о восприятии ими степени продажности местного чиновничества, картина становится противоположной — на первые два места, правда, вырвались Румыния и Болгария, чье вступление в Евросоюз откладывается из-за сильного воровства власть предержащих (51% и 43% населения полагают, что берут «почти все» чиновники, 34% и 45% думают, что «большинство», 14% и 10% склоняются к мысли, что ворует меньше половины, и 1–2% считают, что воровство — исключение из правила). Россия удерживает третье место (43% сограждан подозревают в воровстве «почти всех» служащих, 46% —

245

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

«большинство» и т. д.), а на последнем месте Эстония, где в тотальном воровстве слуг народа уверено всего 12% населения.

Сравнивая эти две подборки, нельзя не обратить внимания на то, что доля граждан, более или менее высоко оценивающих национальную систему здравоохранения, превышает 50% там, где люди считают, что воруют лишь очень немногие чиновники. И, наоборот, там, где, по мнению электората, воруют «почти все», благожелательную оценку службе охраны здоровья дают менее 10% опрошенных.

Направления страхования в здравоохранении

1.Страхование в системе дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО).

2.Страхование при клинических исследованиях лекарственных средств (ЛС).

3.Страхование при сертификации ЛС и медицинской техники.

4.Страхование ответственности медицинских учреждений (врачей).

5.Добровольное медицинское страхование.

Вкаждом из этих направлений существующие тенденции организации работы страховых механизмов приводят к росту коррупционной составляющей.

Как только была создана система ДЛО, тут же несколько страховых компаний пожелали участвовать в системе в роли контролера обоснованности расходов и соответствия выписанных рецептов заболеваниям, получая за это около 3% на ведение дел. Причем выбор конкретных страховщиков произошел без каких бы то ни было тендеров, благодаря их личным контактам

вМинздравсоцразвития. В результате многоступенчатая система распределения денег приводит к тому, что каждый участник цепочки завышает цены на лекарства.

Решение названных выше проблем не может быть осуществлено без внесения соответствующих изменений в действующее правовое регулирование.

5.3.Коррупция в сфере образования

5.3.1. Феноменология

Согласно данным опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения в период с 27 по 28 мая 2006 г., 29% опрошенных ответили, что давали деньги и подарки работникам образования. Для сравнения: 51% — работникам медицины, 31% — сотрудникам ГАИ11. Таким

11 <www. wciom.ru>.

246

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

образом, образование входит в тройку наиболее подверженных коррупции сфер.

Врезультате исследований, проведенных в 2003–2004 гг., было установлено, что количество выявленных преступлений, связанных с фактами взяточничества, злоупотреблениями, хищениями бюджетных средств и иных уголовно-наказуемых деяний в системе образования РФ, увеличилось на 40%, было зарегистрировано 8,5 тыс. преступлений ежегодно. К уголовной ответственности были привлечены проректоры, помощники ректора, около 20 заведующих кафедрами, более 200 преподавателей и свыше 50 директоров школ12.

Высокий уровень коррупции в нашем государстве приводит к тому, что Россия год от года теряет свою инвестиционную привлекательность. Если говорить предметно, а именно о коррупции в сфере образования, то мы наблюдаем ту же картину — коррупционность образования (по большей части высшего) приводит к снижению привлекательности российских вузов для иностранных студентов. Соответственно уменьшение количества обучающихся в России студентов приводит к понижению престижа российского высшего образования. Поэтому вопрос коррупции в образовании по значимости стоит в одном ряду с такими проблемами как коррупция в судебной системе, коррупция в системе органов исполнительной власти.

Всвоей работе «Образование и коррупция» Стефан Р. Хайнеман дает характеристику системы образования, свободной от коррупции:

•равенство доступа к получению образования;

•честность при распределении учебных программ и материалов;

•честность и прозрачность критериев выбора высшего образования;

•честность при проведении аккредитации, в которой все учебные заведения равно оцениваются по системе стандартов, открытых для общественной огласки;

•честность при получении образовательных услуг и товаров;

•поддержание системы профессиональных стандартов теми, кто возглавляет учебные учреждения, кто осуществляет преподавательскую деятельность, независимо от форм собственности учреждения: част-

ной или государственной13.

Как мы видим на сегодняшний день нашу систему образования можно охарактеризовать через указанные Стефаном Р. Хайнеманом характеристики только со знаком минус.

5.3.2. Факторы

Коррупцию в системе образования можно разделить на два уровня: низовой и высший. Коррупция на низовом уровне находит свои проявления

12<www. anticorr.ru/news/news135.html>.

13Хайнеман С.Р. Образование и коррупция // Народное образование. 2004. № 9. С. 29–38.

247

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

непосредственно в процессе обучения: прием в учебные заведения, вступительные испытания, сдача промежуточных и выпускных экзаменов и проч. Коррупция на высшем уровне связана с системой аккредитации, лицензирования учебных заведений и, главным образом, с системой распределения бюджетных средств на финансирование системы образования (в частности, бюджетных средств, выделяемых на издание учебной литературы).

Существует целый ряд причин существования и развития коррупции на низовом уровне: В их числе хотелось бы обратить внимание на следующие.

1. Правовые проблемы, касающиеся простой непродуманности и недостаточной проработанности норм, определяющих правовой статус основных субъектов в сфере образования: нормы, содержащиеся в ст. 16 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»14 носят слишком общий характер и содержат частые отсылки к уставу учебного заведения. Однако устав может и не содержать более конкретных норм. А возникающие в рамках образовательного процесса вопросы могут быть решены приказами и распоряжениями. Таким образом, правовая база, регламентирующая положение студентов в вузе является нестабильной и зависит по большей части от приказов и распоряжений, которые носят скорее ситуативный характер. ВУЗы, несмотря на предоставленную нормативными актами возможность (для негосударственных вузов это обязанность — см. ст. 11–1 закона РФ «Об образовании»15, п. 10 ст. 16 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), не уделяют достаточного внимания проблеме локальной регламентации статуса студента. Формулировки уставов зачастую просто копируют нормы названных законов и Типового положения о вузе. Не урегулирован также вопрос о дисциплинарной, материальной ответственности студентов. Требуют тщательной проработки вопросы студенческого самоуправления.

Серьезной правовой проблемой является несовершенство норм уголовного права — ограниченные возможности привлечения к ответственности преподавателей. По данным Департамента экономической безопасности Министерства внутренних дел РФ только в 2005 г. было выявлено более трех тысяч преступлений, в том числе 849 — по фактам получения и дачи взяток в образовательных учреждениях. Среди них — шестьдесят семь случаев, когда ректоры, председатели приемных комиссий и преподаватели были привлечены к уголовной ответственности16. Цифры говорят сами за себя — из трех тысяч преступлений лишь шестьдесят семь закончились привлечением к уголовной ответственности.

14СЗ РФ от 26 августа 1996 г. № 35. Ст. 4135.

15Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., № 30, ст. 1797.

16<www. anticorr.ru/news/news670.html>.

248

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

Согласно ст. 290 УК РФ субъектом преступления является должностное лицо, а в примечании к ст. 285 УК РФ раскрывается понятие «должностного лица» — это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Как мы видим, речь о привлечении к ответственности может идти в случае, если лицо, получившее взятку, выполняет либо функции представителя власти, либо организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 10 декабря 2000 г.17 дается разъяснение, что следует понимать под организационно-распоряди- тельными и административно-хозяйственными функциями: «Организаци- онно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению

ираспоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей

иподразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п.»

Таким образом, и это указывается в п. 5 Постановления, не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.

До того как было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 10.02.2000 г. практики руководствовались Постановлением Пленума Верховного суда СССР от 30 марта 1990 г. № 418, согласно которому субъектом должностного преступления признавались лица, выполнявшие организационно-распорядительные или административно-хозяйствен- ные обязанности не только в силу занимаемой должности, но и в порядке осуществления возложенных на них правомочными на то органами или должностными лицами специальных полномочий. Таким образом, ответ-

17Российская газета. 2000. 23 февраля.

18Продолжает действовать, т. к. не противоречит Постановлению Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 10 февраля 2000 г.

249

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

ственность за должностные преступления могли нести врачи — за злоупотребление полномочиями, связанными с выдачей листков нетрудоспособности, участием в призывных комиссиях, преподаватели — за нарушение обязанностей, возложенных на них как на членов квалификационной или экзаменационной комиссии; учителя или воспитатели — за неисполнение возложенных обязанностей по обеспечению порядка и безопасности во время проведения мероприятий или занятий.

Получается, для того, чтобы привлечь преподавателя государственного вуза к ответственности по ст. 290 УК, его необходимо приравнять к должностному лицу, наделенному организационно-распорядительными функциями. Но это возможно только в тех случаях, когда речь идет о заведующем кафедрой, декане, заведующем структурным подразделением учебного заведения. Как правило, преподаватели, доценты, профессора выполняют профессиональные обязанности: читают лекции, проводят семинарские занятия, принимают зачеты и экзамены, проверяют контрольные, курсовые и дипломные работы, они не являются должностными лицами, т. к. не обладают признаками специального субъекта должностного преступления. Тогда остается не выясненным вопрос: как же можно привлечь к уголовной ответственности преподавателя государственного ВУЗа за получение взятки? Раз ВУЗ государственный, то ст. 204 УК РФ «Коммерческий подкуп» не распространяет свое действие. Речь идет о преподавателе, выполняющем профессиональную деятельность, соответственно, он не является должностным лицом в смысле, указанном в примечании к ст. 285 УК РФ и ст. 290 УК РФ «получение взятки» на него не распространяется. Необходимо внести изменения в УК РФ — добавить к организационно-распорядительным и административно-хозяйственным профессиональные функции, либо дополнить УК РФ новой статьей, предусматривающей уголовную ответственность за получение незаконного вознаграждения в связи исполнением профессиональных обязанностей.

2. Системные проблемы.

Система власти центрирует весь спектр управления — и оценку квалификации и количество вузов. Москва и Петербург — это центры образования, которые замыкают и будут замыкать на себе всю систему. Вместо полицентрической системы управления действует центрированная иерархическая. Получение образования в провинции год от года становится все менее престижным. Востребованность вузов Москвы и Санкт-Петербур- га продолжает увеличиваться, что только способствует различным проявлениям коррупции (в виде дачи и получения взятки, протекционизма и проч.).

Корпоративная политика самих вузов такова, что вузы не заинтересованы в универсализации образования. Данная проблема включает два элемента:

250