10042

Глава 4. Коррупция в системе власти

от времени можно было получать взятки за составление благоприятных для предпринимателей заключений по результатам проверок, как это происходит в настоящий момент.

Также следует в обязательном порядке проводить антикоррупционную экспертизу правовых актов и проектов правовых актов (как вид криминологической экспертизы), порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы должны определяться Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Параллельно следует провести экспертизу уже действующего российского законодательства, где в избыточном количестве имеются расплывчатые нормы, которые невозможно реализовать на практике, но которые создают видимость правового регулирования в данной сфере, в то время как на самом деле они лишь прикрывают неоправданно широкое усмотрение чиновников. У сотрудников контрольных и надзорных органов, осуществляющих выполнение такого законодательства, всегда находится множество лазеек для реализации коррупционной практики, ибо расплывчатые нормы позволяют давать многозначные толкования.

Для противодействия коррупции, вымогательству взяток со стороны исполнительных органов власти предпринимателям следует стремиться к углубленному изучению нормативных правовых актов, регулирующих их профессиональную деятельность и деятельность проверяющих органов, поскольку часто должностные лица указанных органов власти не осведомлены о деталях правового регулирования своей деятельности и деятельности предпринимателей, а в случае аргументированного и подкрепленного фактами отпора предпринимателя они «забывают» о своих первоначальных претензиях. Решением здесь может стать стимулирование создания консалтинговых организаций, обучающих предпринимателей работать в правовом поле, без использования коррупционных механизмов.

Здесь также требуются установление конструктивного диалога между представителями бизнеса и органами государственного контроля (надзора), налаживание взаимодействия между ними (проведение «круглых столов», семинаров, проведение консультаций, осуществление издательской и иных видов деятельности, направленных на повышение уровня правовой грамотности предпринимателей и профилактику правонарушений в предпринимательской деятельности, которые способны стимулировать коррупцию).

Также следует внести изменения в законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение отдельных органов исполнительной власти, которые предусматривали бы укрепление их самостоятельности (поскольку эффективность работы этих органов напрямую зависит, прежде всего, от степени их независимости, в том числе и от политической

201

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

конъюнктуры)61. Это обстоятельство важно и при назначении сотрудников этих органов на должности. Кроме того, избавиться от кумовства и т. п. можно, сформировав подразделение собственной безопасности и/или по предупреждению коррупции в тех контрольных и надзорных органах, где они еще не созданы, а также посредством проведения сотрудниками правоохранительных органов операций по выявлению недобросовестных сотрудников в других органах исполнительной власти.

Рекомендуется также проведение взвешенной кадровой политики в этих органах, в том числе и политики обновления, т. е. проведения операций «чистые руки», результатом чего должны стать увольнения и привлечения к ответственности тех, кто совершал и продолжает совершать коррупционные правонарушения (преступления). При этом необходимо установление адекватного материального обеспечения и увеличение эффективности контроля над их деятельностью, в том числе и путем использования общественных механизмов контроля.

Необходима также разработка эффективных мер воздействия на эти органы власти с целью предупреждения коррупционных преступлений, стимулирующих и поддерживающих безупречное, антикоррупционное поведение служащих и повышающих доверие населения к государственной власти. Такими мерами могут стать — принятие кодексов этических правил поведения для сотрудников контрольных и надзорных органов; частичное раскрытие информации о доходах высших чиновников; упрощенный доступ к получению информации о деятельности этих органов; введение механизмов общественного контроля, что будет способствовать принятию мер по предупреждению коррупции и развитию общественного правосознания; работа различных средств массовой информации как одного из основных информационных ресурсов и инструментов влияния гражданского общества, направленная как на информирование граждан о том, что делают правоохранительные и государственные органы в области противодействия коррупции, так и на формирование стойкого неприятия коррупции в обществе.

4.2.2. Экономическая коррупция и конфликт интересов

Экономическая коррупция в органах исполнительной власти

Коррупция напрямую связана с нерациональным распределением ресурсов, находящихся в собственности государства и неэффективным управлением. Рассмотрим следующие статистические данные62:

61Беляев В.П. К вопросу оптимизации контрольной деятельности // Законодательство. 2006, № 6. С. 74.

62Статистическое исследование проводилось Фондом ИНДЕМ. Из доклада президента Фонда ИНДЕМ Г.А. Сатарова «Модернизация и коррупция» на конференции в ГУ — ВШЭ 4–6 апреля 2006 г.

202

Глава 4. Коррупция в системе власти

•индекс восприятия коррупции, определяемый ежегодно по большому числу стран международной общественной организацией Transparency International;

•индекс эффективности управления (ВВП на душу населения), который определялся в исследовании Мирового Банка «World Bank Aggregate Governance Indicators»;

•валовой внутренний продукт, отнесенный к числу жителей страны

(стандартная часть международной экономической статистики).

На рис. 6 представлена часть результатов корреляционного анализа между тремя перечисленными переменными (перед этим было установлено, что соответствующие зависимости могут быть описаны линейными статистическими моделями).

В процессе статистического исследования вычислялись линейные коэффициенты корреляции для каждой пары переменных, а также частные коэффициенты корреляции для каждой пары переменных при условии, что третья переменная является контролирующей. На рис. 12 мы видим очень тесную парную корреляцию между всеми тремя переменными. Коэффициент линейной корреляции между уровнем коррупции и ВВП на душу равен — 0,841. Знак перед коэффициентом корреляции обусловлен тем обстоятельством, что индекс восприятия коррупции своими большими значениями индицирует страны с меньшим уровнем коррупции. Мы видим, что более коррумпированные страны являются одновременно более бедными. Чуть больше коэффициент корреляции (0,851) с близким предыдущему доверительным уровнем между эффективностью управления и богатством. Мы видим, что более высокий уровень эффективности управления соответствует большему богатству страны.

Рис. 12. Результаты корреляционного анализа между тремя переменными: индекс восприятия коррупции; индекс эффективности управления; валовой внутренний продукт, отнесенный к числу жителей страны (богатство)

203

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Коэффициент линейной корреляции между уровнем коррупции и эффективностью управления равен — 0,937. Здесь зависимость крайне высока

иприближается к функциональной. Мы видим, что низкий уровень коррупции обеспечивается высокой эффективностью управления.

Картина меняется, когда мы переходим от парных корреляций к частным. Выясняется, что при учете эффективности управления корреляция между ВВП на душу и ИВК падает с 0,841 до 0,238 и перестает быть значимой. Таким образом, корреляция между богатством страны и уровнем коррупции может быть названа ложной и определяемой третьей переменной — эффективностью управления. При росте эффективности управления уменьшается коррупция и растет богатство (выражаемое величиной ВВП на душу населения).

Выводы о том, что благосостояние страны не является необходимой предпосылкой успешного противостояния коррупции также можно сделать

ина основании изучения динамики уровня индекса восприятия коррупции. Новый анализ долговременных тенденций, выявленных с использованием индекса восприятия коррупции, показал, что за последние десять лет, согласно оценкам, уровень коррупции значительно снизился в таких странах с низкими доходами, как Эстония, Колумбия и Болгария. В то же время, в таких богатых странах, как Канада и Ирландия, за десять лет был отмечен заметный рост уровня восприятия коррупции. Этот факт говорит о том, что даже богатые страны, занимающие высокие места в индексе, должны прилагать усилия для того, чтобы поддерживать антикоррупционный климат63.

Если же в качестве контролирующей переменной взять ВВП на душу и посмотреть, как он влияет на корреляцию между коррупцией и эффективностью управления, то выясняется, что существенного падения корреляции не происходит — с 0,937 до 0,777. Тот же эффект наблюдается, если в качестве контролирующей переменной выступает ИВК и изучается его влияние на корреляцию между ВВП на душу и эффективностью управления. Падение корреляции несколько больше — с 0,851 до 0,335, но последняя частная корреляция свидетельствует о статистически значимой связи. Итак, выясняется, что именно эффективность управления является «первопричиной», влияющей на такие показатели, как богатство страны и уровень коррупции в ней.

Таким образом, при незаконном воздействии частного бизнеса на государственные структуры, в первую очередь, под ударом оказывается именно эффективность государственного управления. Для бизнеса власть представляет, прежде всего, не политический интерес, а практический. За это бизнес критиковать сложно — он зарабатывает деньги. «Захват власти» становится не просто желательным, но необходимым условием развития крупного бизнеса.

63 Индекс восприятия коррупции — 2005. Транспаренси Интернешнл.

204

Глава 4. Коррупция в системе власти

А поскольку власть покупается исключительно в теневом формате, то крупный бизнес обречен на теневое аккумулирование средств. Бизнес, не имеющий теневой составляющей, исключается из политического процесса, т. е. выбор — легализоваться или нет — у бизнеса, конечно, есть, но на практике это является выбором из одного варианта, поскольку власть представляет собой то условие, без которого развитие крупного бизнеса едва ли возможно.

Близость к власти означает для бизнеса:

•безнаказанность или минимальные наказания при нарушении законодательства, регулирующего осуществление предпринимательской деятельности;

•получение госзаказов, субсидий с нарушением конкурсных условий;

•выгодные схемы по «распиливанию» государственных средств за счет фиктивных работ;

•информационное сопровождение, в т.ч. упреждающего характера, о готовящихся нововведениях;

•устранение конкурентов силами правоохранительных органов;

•использование государственных ресурсов (финансовых, силовых, интеллектуальных и др.) для развития фирмы;

•приоритетный учет интересов фирмы при выработке законодательства (лоббирование частных интересов) 64.

Вделе «захвата власти» бизнесом можно выделить две основные стратегии: «рыночную» и «инвестиционную»65. При первой покупается услуга власти, при второй — место во властной иерархии.

1. Теневой диалог власти и бизнеса может проходить в «рыночной» логике, при которой властные решения рассматриваются как товар (услуга), который может быть куплен. Бизнес интересуют формальные нормы как напрямую связанные с данным бизнесом (например, установление импортных квот на определенный вид товаров), так и косвенно на него влияющие (например, экологическое регулирование). По этому поводу разворачивается острейшая конкурентная «борьба влияний» с попытками предотвратить или ускорить принятие решений, изменить смысл, формулировки принимаемого документа. Услуги власти касаются как ускорения разрешенных законом (и напрямую предписанных для исполнения) процессов, так и принятия решений в законодательно неоформленном пространстве (в »правовых пустотах»). Возможны и противозаконные решения, но это можно рассматривать как особый, высокорисковый сегмент рынка теневых услуг власти.

Услуги представителя власти зачастую оплачиваются не деньгами и не бизнес-предложениями. Велика роль компромата, накапливаемого влиятельными бизнес-игроками. Различаются как «оборонительные», так и

64Барсукова С.Ю. Теневая экономика и теневая политика: стратегии сращивания. Доклад на конференции в ГУ — ВШЭ 4–6 апреля 2006 г.

65Там же.

205

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

«наступательные» стратегии бизнеса. «Оборонительные» действия обеспечивают лояльность власти к нарушениям, когда власть закрывает глаза на игнорирование закона (например, взятка проверяющему налоговому инспектору). «Наступательная» стратегия обеспечивает не безнаказанное нарушение формальных норм, а их изменение (выработку) в соответствии с требованиями бизнеса.

Среди ученых и практиков распространено понятие «взяткоемкость законов». Это означает, что в момент принятия закона уже можно «вычислить», за какие услуги и какой слой чиновников будет брать взятки (или получать комиссионные — «откаты»). Исходя из открывающихся возможностей, можно примерно определить объем создаваемого административного рынка66.

2. Несколько иные возможности теневого сотрудничества власти и бизнеса открываются в рамках «инвестиционной» стратегии, при которой бизнес покупает не услуги чиновника или законодателя, а место во власти, ставя на него своего человека. В этом случае покупается не властная (административная) услуга, а обязательства политика, который — при избрании (назначении на должность) — должен будет обеспечивать властные аспекты развития конкретного бизнеса. Покупка должностных мест осуществляется, естественно, не буквально. Внешне соблюдаются все правила бюрократического приличия: отбор, проверка компетентности, утверждение в должности и пр. Но результат предрешен, поскольку бизнес готов щедро оплачивать приход к власти «своего» человека. Денежная оплата — не единственная форма благодарности. Велика роль «компромата» и обязательств по ответным услугам.

4.3. Коррупция в системе судебной власти

4.3.1. Кадровая коррупция

Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей:

•судьи;

•помощник Президента РФ, осуществляющий аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по кадровым вопросам в судебной сфере;

•председатель и члены Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей субъектов РФ;

•заместитель директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ, курирующий кадровые назначения в аппарате Судебного департамента;

66 М.А. Краснов, Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права, 2005, № 2.

206

Глава 4. Коррупция в системе власти

•начальник управления государственной службы и кадрового обеспечения Судебного департамента при Верховном Суде РФ и начальники аналогичных подразделений управлений СД при ВС РФ в субъектах РФ;

•государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих должностных лиц и органов.

Перечень наиболее распространенных коррупционных злоупотреблений:

•торговля полномочиями по представлению кандидатур судей, для назначения их на соответствующие должности Президентом РФ;

•торговля полномочиями по представлению к классным чинам;

•торговля полномочиями по лишению судьи льготного уголовно-про- цессуального статуса (статуса неприкосновенности);

•торговля полномочиями по установлению в действиях судьи признаков преступления для последующего привлечения его к уголовной ответственности.

Судебная власть, являясь гарантом и хранителем соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обязана осуществлять справедливое и беспристрастное правосудие. Однако одним из больших препятствий в признании, соблюдении и защиты прав и свобод человека и гражданина является проблема коррупции в органах судебной власти, которая по настоящее время решается медленно и не системно.

Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 г., «…несмотря на предпринимаемые усилия, до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию…»67.

В этой связи в настоящее время важнейшими задачами для обеспечения противодействия и снижения коррупции в органах судебной власти остаются:

•обеспечение независимости судей;

•обеспечение доступности правосудия;

•обеспечение прозрачности и открытости правосудия;

•совершенствование процессуальных норм;

•совершенствование существующей системы формирования судейского корпуса и вспомогательного аппарата.

Без решения обозначенных задач невозможно квалифицированное и беспристрастное рассмотрение судами судебных споров, что является залогом не только соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но и гарантией стабильного хозяйственного оборота и инвестиционной привлекательности страны.

67 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. М.: ГроссМедиа, 2006.

207

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Реализация утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 г. № 805 Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы на 2002–2006 годы» позволила решить многие важные проблемы по усилению судебной власти и обеспечению ее независимости: повысить материальное содержание судей, улучшить уровень матери- ально-технического оснащения судов, в том числе за счет строительства для них зданий, создать научно-образовательную базу судебной системы страны (Российскую академию правосудия)68.

Врезультате реализации утвержденной программы были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие процедуры и меры, обеспечивающие защиту прав личности и доступность правосудия. Существенно увеличена численность судейского корпуса, административного и вспомогательного персонала судов, создана система мировой юстиции69.

Внастоящее время предпринимаются попытки изменения законодательства в целях борьбы с «рейдерством». В начале 2007 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу законопроект, разработанный по инициативе Минэкономразвития РФ, который направлен на борьбу

снезаконным захватом имущества. Законопроект вносит массу изменений и дополнений в действующее законодательство, в том числе в процессуальное законодательство. В частности, значительная доля предлагаемых поправок касается совершенствования норм Арбитражного процессуального кодекса РФ в части решения вопроса подсудности и подведомственности разрешения судебных споров между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Следует признать, что законопроект значительно уменьшает возможности незаконного использования инструментов судебной власти в борьбе бизнес-групп.

Одним из факторов, влияющих на уровень коррупции в судебной власти, является состояние процессуального законодательства и законодательства в сфере судебной власти. Несовершенство последних создает условия для нарушения принципа независимости судебной власти, злоупотреблений со стороны недобросовестных работников судебных органов.

Как обозначено в концепции Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы на 2007–2011 годы», в настоящее время еще не решены до конца проблемы открытости и прозрачности судебной системы, обеспечения прав граждан на доступное, гласное и справедливое правосудие.

Совершенствованию законодательства, как одному из инструментов снижения коррупции в органах государственной власти в целом, в юриди-

68СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

69Концепция Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы на 2007–2011 годы» от 4 августа 2006 г., № 1082 р // СЗ РФ. 2006. № 33. Ст. 3652.

208

Глава 4. Коррупция в системе власти

ческой литературе уделено достаточно много внимания70. Представляют научный и практический интерес работы, посвященные изучению судебной власти как важнейшего государственного феномена71.

Вместе с тем, следует констатировать, что многие актуальные и проблемные вопросы, требующие глубокого анализа, достаточно слабо освещены в литературе.

На наш взгляд, все еще нерешенными проблемами в сфере судебной власти и требующими научного исследования и безотлагательного разрешения являются вопросы, связанные с обеспечением независимости судей, открытости и доступности правосудия, проблемы несовершенства законодательства о статусе судей и процессуальных норм, которые дают возможность для злоупотребления должностными полномочиями со стороны судейского корпуса. Далеко не все из них изучены и не все находят отражение

ирешение в правовых документах.

Вэтой связи требуют детального анализа и решения следующие проблемы, создающие условия для коррупции в судебной власти.

Проблема несовершенства и «закрытости» процедуры назначения судей

В настоящее время проблема формирования судейского корпуса обсуждается не только в научных кругах, но и в системе органов власти, органах

70Васин Ю.Г. О некоторых аспектах разработки поискового прогноза законодательной деятельности в сфере борьбы с коррупцией // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей. М., 1999.; Волженкин Б.В. Коррупция. СПб, 1998; Кузнецов А.Ю. и др. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия коррупции. Владивосток; ДВГАЭУ, 1999.; Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI — XIX вв. (Истори- ко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002; Психомахов Р.М. Правовые проблемы преодоления коррупции в государственном аппарате: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000; Федоровская М.А. Уголовно-правовые, криминологические и организационные проблемы противодействия коррупции и должностным преступлениям: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Селихов Н.В. Коррупция в государственном механизме современной России (Теоретические аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Нурутдинов А.З. Коррупция как общеправовой феномен: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004.

71Белякова С.В. Правовой статус органов судебной власти в механизме Российского государства (Общетеоретический аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Вяткин М.Ф. Конституционно-правовое регулирование судебной власти в Российской Федерации: Дис.

…канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.; Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Цараев А.А. Неприкосновенность судьи как гарантия его независимости: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Омаров М.Д. Служба и профессиональная деятельность судьи федерального суда: админис-

тративно-правовое регулирование: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Емеева Н.Р. Уголовная ответственность за преступления против правосудия, совершаемые судьями и должностными лицами правоохранительных органов: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2005; Щербатых Е.Г. Мировой судья: организационно-правовые и уголовно-процессуальные аспекты деятельности: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.; <www. epigraph. info/articles/23947/>.

209

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

судейского сообщества. В юридической литературе высказывается множество мнений по поводу введения новых принципов формирования судейского корпуса, которые, по мнению авторов, позволят снизить уровень прихода

всудейский корпус нечистых на руку людей, а следовательно, снизить степень коррумпированности в органах судебной власти.

Понятно, что если говорить об общих тенденциях за рубежом, касающихся участия тех или иных институтов государственной власти в формировании судейского корпуса, то порядок, существующий в Российской Федерации, в общем соответствует этим тенденциям.

На первый взгляд, как показывает анализ ст. 4 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», существующий порядок отбора и назначения судей является достаточно демократичным. Однако система отбора кандидатов на вакантные должности судей не учитывает всей степени подготовленности данных кандидатов для работы в конкретном суде, а также не позволяет тщательно изучить кандидата на месте. Более того, хотя судейский корпус — достаточно замкнутая профессиональная среда, на должности судей нередко попадают люди, имевшие до этого неформальные связи с представителями судейского сообщества.

Не говоря уже о чрезмерной длительности процедуры отбора и назначения судей, в настоящее время должным образом не регламентирован порядок так называемой проверки кандидатов в судьи. Дело в том, что на практике очень часто возникают сложности, связанные с предоставлением не соответствующей действительности информации о кандидате. Это, прежде всего, связано с тем, что действующее законодательство Российской федерации не закрепляет порядок проведения проверок в отношении кандидатов

всудьи. В соответствии с Федеральным законом «О статусе судей», квалификационная коллегия — в целях проверки достоверности представленных документов — вправе обратиться в соответствующие органы72. По результатам проверки квалификационная коллегия, при необходимости, уполномочена отказать кандидату в рекомендации его на должность судьи. В качестве основания может быть указано, что сведения в представленных документах по результатам проверки не соответствуют действительности. При этом на нормативном уровне детально не регламентируется: какие органы осуществляют проверку, какие сведения могут служить в качестве основания для отказа в рекомендации на должность судьи и т. д. В результате, такое пробельное регулирование позволяет квалификационной коллегии необоснованно отказывать квалифицированным кандидатам в судьи, успешно сдавшим квалификационный экзамен, и дает возможность осуществлять различного рода манипуляции, ведущие к приходу в судейский корпус неквалифициро-

72 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.

210