10042

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

воплощение, при идейной коррупции мотивы, вознаграждения в той или иной форме неявны, следовательно, этот вид коррупции еще более опасный, и борьба с ним еще более осложнена.

Идейная коррупция во власти может приводить к крупным негативным последствиям для государства. Власть, проводящая такую политику, которая влечет за собой дефолт или иные потрясения, в результате которых потерпевшими являются жители страны, должна нести ответственность за свою деятельность. Однако в настоящее время практически не существует каких либо видов ответственности за такие действия, и даже предусмотренная конституционная ответственность применяется крайне редко.

Примером одного из проявлений идейной коррупции может служить проводимый в России либеральный экономический курс. В то время экспертное сообщество и правительства большинства зарубежных стран признали несостоятельность либеральной экономической теории, в России с чрезвычайным упорством продолжается этот курс. Иных объяснений такой настойчивости помимо влияния идейной коррупции, на наш взгляд, трудно представить. Однако меры ответственности в России за такую деятельность не предусмотрены, и, соответственно, не установлены порядок доказательства и доказательственные базы такого вида коррупции.

Некоторыми авторами рассматриваемый вид коррупции относится к разновидности политической коррупции, при которой происходит принципиальное смещение в системе «цель-средства». Любое государственное управление должно четко соотносить средства администрирования с его стратегическими и тактическими целями. Высказываются мнения, что коррумпированность в этом процессе проявляется в том, что при использовании нормативно закрепленных средств субъектами власти начинают использоваться не предусмотренные законом средства. На наш взгляд, это не совсем так. Идейная коррупция в своей наиболее опасной форме появляется тогда, когда искажаются сами цели управления. Представляется, что для достижения поставленных целей государство может использовать разнообразные средства (за исключением тех, которые прямо противоречат основным государственным и человеческим ценностям, хотя существуют оправданные изъятия и из этого исключения). Однако цели государственного управления должны быть едины. В тот момент, когда государственная власть подменяет цели управления, ставит цель на уровень ценности и начинает догматично ей следовать, зачастую, вопреки здравому смыслу, тогда проявляется идеологическая коррупция. Именно в этот момент реформы начинают проводится не ради достижения каких-то общегосударственных целей, а ради «галочки», «реформа ради реформы», реформа ради PR и т. п.

Таким образом, идейная коррупция — это подмена целей, подмена интереса общественного, общегосударственного, общечеловеческого иными интересами.

81

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Можно сказать, что идейная коррупция находится на стыке таких явлений, как непрофессионализм (некомпетентность) и государственная измена73. Когда имеет место не противоречащий явно должностным инструкциям непрофессионализм, т. е. когда в результате действий лица, замещающего государственную должность, невиновно причинен вред важным интересам личности, общества, государства, ответственность должна иметь дисциплинарный или политический характер (увольнение, отстранение от должности, отставка).

При невиновном причинении вреда должностное лицо не должно было

ине могло предвидеть, что последствия его деятельности причинят такой вред.

Вслучае, когда должностное лицо предвидело возможность наступления таких последствий, оно должно нести ответственность по статье 293 УК РФ за халатность. Идейная коррупция в этом ряду может быть определена как аналогичное деяние: субъект осознает, что его деятельность потенциально опасна, но, основываясь на своих убеждениях (в основном идеологических), легкомысленно рассчитывает, что общественно-опасные последствия удастся предотвратить. Очевидно, что такая трактовка идейной коррупции является лишь некоторой предпосылкой к ее правовой квалификации, т. к. даже поверхностный анализ показывает, что в поставленных условиях как объективная, так и субъективная стороны соответствующих деяний могут сильно различаться.

Наиболее важным, пожалуй, сейчас является вопрос об отношении общества и государства к политической и государственно-управленческой деятельности, повлекшей тяжкие последствия для интересов личности, общества и государства: является ли такая деятельность сама по себе преступной74. В случае признания подобной деятельности уголовно-наказуемой могут возникнуть новые возможности не только общественно-политической, но

иуголовно-правовой оценки деятельности тех или иных должностных лиц в виде уголовной ответственности за экономические кризисы, несправедливое перераспределение собственности, геноцид отдельных категорий населения

ит. п.

Одной из мер, обеспечивающих ограничение идейной коррупции, является усовершенствование государственного управления в России, повы-

73В российском уголовном законодательстве ответственность за государственную измену предусмотрена ст. 275 УК РФ.

Данная статья Уголовного кодекса устанавливает достаточно узкое понимание государственной измены и никак не регламентирует ответственность за ущерб внутренней политике РФ, в том числе причиненный с использованием должностного положения.

74Здесь необходимо отметить, что УК РФ предусматривает ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), которая, к сожалению, не обеспечивает эффективного преследования за идейную коррупцию.

82

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

шение его транспарентности. Необходимо установление четких, ясных государственных целей и государственной стратегии. В таком случае любой акт государственного управления можно «просветить» на предмет соответствия поставленным целям. Кроме того, необходимо повышение качества государственных решений, в том числе путем активного привлечения широкого экспертного сообщества для целей их усовершенствования. В настоящее время государственные политики в основном носят декларативный характер, не имеют направленности на решения реальных проблем общества, экономики и политики. В России государственные политики нередко заменяются популистскими декларациями и действиями75. Популистские решения, как правило, просты, бессистемны и ориентированы на ближайшую перспективу без оценок рисков и отдаленных последствий.

В России целесообразно создать единое экспертное пространство, так называемую «фабрику мысли» («think tank»). Аналоги подобных «фабрик» можно обнаружить в наиболее развитых странах мира. Это американская РЭНД Корпорэйшн (Research and Development), японская НИРА (National Institute for Research Advancement), институт Фрейзара в Канаде и др.

Некие подобия таких «фабрик мысли» в нашей стране стали возникать, однако, пока они разобщены, их разработки лоббируют противоречивые группы интересов и обычно не ведут к повышению качества государственных решений, т. к. они такие же бессистемные, не отвечают единым целям, носят эпизодический характер и к тому же сильно трансформируются в процедурах согласования и принятия решений.

Кроме того, в настоящее время экспертное сообщество также используется в интересах идейной коррупции. Если рассматривать идейную коррупцию как монополизацию и ограничение (сужение) пространства выбора властных решений, то ярким примером может служить деятельность российского Правительства на протяжении последних лет. По нашему мнению, процесс искажения целей и сужения интересов происходит, в основном, при принятии решений76. При этом такие решения реализуются тогда, когда имеется определенный финансовый ресурс для оплаты экспертов-разработ- чиков и покупки соответствующих чиновников. Здесь очевидно просматриваются различные группы интересов — транснациональных корпораций, зарубежных государств и др. При этом такие решения не удовлетворяют общественным запросам, не коррелируют с общественными интересами.

75Римский В.Л. Ограничения экспертной поддержки формирования и реализации го-

сударственных политик // Материалы Всероссийской научной конференции «Проблемы формирования государственных политик в России: состояние и перспективы». 31 мая 2006 г. М., 2006.

76Сулакшин С.С. Идеология экономической политики России: проблемы, механизмы формирования, практики. М.: Научный эксперт, 2005. С. 25.

83

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Таким образом, с одной стороны, проблема обнаружения обусловленности идейной коррупцией тех или иных решений достаточно легко разрешается путем сопоставления целей и результатов таких решений и общественных интересов; с другой стороны при отсутствии лиц, уполномоченных производить такое сопоставление, проблема идейной коррупции становится практически неразрешимой.

Одним из частных механизмов, ведущих к монополизации идейно-уп- равленческого пространства, является распределение бюджетных средств на проведение НИОКР. Несмотря на законодательное закрепление обязательного конкурсного распределения заказов на НИОКР, ни для кого не является секретом, что конкурсы выигрывают заранее определенные организации, которые предопределили свой выигрыш так называемым «откатом» чиновнику, либо какими-либо идеологическими установками тех или иных органов власти. И если в первом случае при раскрытии подобных фактов теоретически возможно доказать факт совершения преступления и дать ему уголовно-правовую оценку (квалифицировав, например, как мошенничество, дачу и получение взятки и т. п.), то во втором случае доказать преступный характер практически невозможно77.

Пространство научно-экспертного обеспечения государственной власти на федеральном уровне монополизировано, конкуренции парадигм практически не происходит. Огромный потенциал российской научно-экспертной мысли — Российской академии наук, Торгово-промышленной палаты РФ, иных научно-экспертных центров — не используется.

Очевидна неразрывная идейно-организационная связь финансово-эконо- мического блока Правительства, ключевого Министерства экономического развития и торговли со своими отраслевыми институтами: институтом Гайдара, Госуниверситетом — Высшей школой экономики, Центром стратегических разработок. Финансируются подобные институты через широкий поток зарубежных грантов, в т. ч. зарубежных правительственных займов через бюджетную процедуру, крупным капиталом и российским бюджетом. В этом отношении очень актуальна поговорка: «Кто платит, тот и заказывает музыку». Программы, финансируемые за счет зарубежных источников, сильно искажают идейное наполнение в сторону западной идеологии, правовой и иных традиций. При этом происходит полное игнорирование российских традиций.

77 Можно попытаться это сделать посредством ст. 2851 УК РФ «Нецелевое использование бюджетных средств», однако описание ее состава практически не позволяет это сделать: в статье в качестве обязательного признака установлен факт несоответствия целей расходования целям предоставления. Противоречие легко устраняется путем составления нужных документов. При этом практически не принимается во внимание, достигнуты ли те результаты, которые должны быть достигнуты при расходовании бюджетных средств. Возможно, требуется уточнение этой формулировки для «привязки» целей расходования средств и полученных в итоге результатов.

84

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

Не менее опасным для интересов России, на наш взгляд, может быть получение зарубежных грантов органами государственной власти. Наибольшее количество таких грантов в 1990-е гг. прошлого века распределялось через Фонд правовых реформ при Администрации Президента РФ. В дальнейшем эту функцию восприняло Министерство экономического развития

иторговли РФ. Одним из примеров реализации программ TACIS стала разработка проекта нового антимонопольного закона, значительная часть положений которого, как считают некоторые специалисты, представляет собой компиляцию старого российского антимонопольного законодательства

иевропейского картельного и иного законодательства. При этом не было достаточно учтено, что европейское право имеет определенную цель — объединение рынков — и действует наряду с национальным правом. Принятие в России законов, копирующих европейское законодательство, без учета российских исторических, культурных, климатических, территориальных особенностей, а также особенностей хозяйствования и иных, без учета современного состояния судебной системы, которая в корне отличается от европейской, представляется недопустимым78.

Таким образом, необходимо избавляться от идейного монополизма. Необходимо использовать весь научно-экспертный потенциал страны, включая региональный. Необходимо — по аналогии с развитыми зарубежными странами — создать некий единый мозговой центр, который являлся бы организационным ядром всей системы, привлекал бы институты, организации, находил источники финансирования и пр. Однако важно не допускать идейного монополизма. Необходимо достижение баланса интересов, баланса концепций и парадигм.

Кроме того, целесообразно увеличивать число проводимых публичных слушаний, ввести обязательную независимую экспертизу концептов властных решений79, а также разработать механизм первичной апробации новых концепций, методов и их корректировки по результатам, ввести обязательную экспертизу нормативных правовых актов, включая криминологическую.

Основная проблема идейной коррупции (как уже упоминалось выше) — определение грани между добросовестным политическим убеждением или заблуждением конкретного чиновника высшего уровня и правонарушением, в т. ч. халатностью и злоупотреблением служебным положением.

78Согласно заявлению начальника аналитического управления ФАС Сушкевича А.Г., при разработке нового антимонопольного закона Служба попыталась максимально скопировать европейское законодательство.

79Особенно важно сделать возможным использование результатов этой экспертизы в качестве доказательства в суде, в том числе и в уголовном процессе, а также сделать обязательным для чиновников рассмотрение результатов таких экспертиз и принятие мотивированных, обоснованных и публичных решений в случае отказа использовать эти результаты

всвоей управленческой деятельности.

85

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

На наш взгляд, юридическая ответственность должна наступать лишь за виновное причинение вреда интересам государства в результате осознанного выбора такого курса государственных реформ, которые были направлены не на достижение поставленных перед государством целей, а в иных интересах. Такие деяния в зависимости от тяжести последствий должны влечь дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. При отсутствии вины должны применяться меры политической ответственности80.

В качестве доказательства можно использовать следующий механизм. Каждое государственно-управленческое решение должно проверяться

экспертным сообществом. В том случае, если предложенная на экспертизу государственная политика или любое другое государственное решение не находит поддержки экспертного сообщества с обоснованием ее несостоятельности, у властного лица остается выбор: либо согласиться с экспертным сообществом и выбрать иную стратегию, либо обосновать свою точку зрения так, чтобы экспертное сообщество с ней согласилось. Все это должно оформляться официальным решением. В случае, если чиновник не обосновывает надлежащим образом свое решение, а основывает его на своих политических и иных убеждениях, то далее вступает механизм его политической ответственности. Если в результате осуществляемая им политика не достигает поставленных целей, либо ее цели не отвечают общегосударственным, то он несет политическую ответственность, выражающуюся, как минимум, — в публичном порицании с использованием ресурсов средств массовой информации, а как максимум, в добровольном или принудительном оставлении должности. При этом в случае, если будет доказано, что сделанный им выбор в пользу антигосударственного курса политики являлся результатом умысла или неосторожности, то должны применяться меры уголовной ответственности.

С другой стороны, у чиновника всегда появляется возможность доказать свою невиновность, показав, на основе каких экспертных оценок были разработаны те или иные документы.

Одним из важных направлений по борьбе с несовершенством государственной службы вообще и идейной коррупцией в частности, является распространение принципа «авторства документов» на все сферы государственного управления. Каждый официальный документ, исходящий из органов власти, будь то проект закона или письменное поручение, должен содержать ссылку на инициатора и автора проекта. Узаконивание обязательности такого принципа имеет несколько позитивных моментов. Во-первых,

80 Российская школа права не признает такого вида ответственности. Речь в этом случае может идти о конституционной ответственности с оговоркой, что она не должна ограничиваться лишь субъектами, должности которых предусмотрены конституционным законодательством.

86

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

например, если всем известны инициаторы и разработчики того или иного законопроекта, то этот факт налагает повышенную ответственность на разработчиков. В условиях гласности они не смогут завуалированно лоббировать в проекте закона интересов узких групп, либо создавать законопроекты низкого качества. Информация об инициаторах и разработчиках должна быть открытой. Также необходима система ротации экспертов с целью недопущения идейного монополизма. Во-вторых, внедрение данной практики позволит определить, кто в структуре того или иного органа власти действительно работает, а кто незаслуженно занимает место. На основе этого можно проводить политику сокращения штатов без ущерба для рабочего процесса.

Кроме того, включение в число обязательных реквизитов нормативных правовых актов граф «инициаторы» и «разработчики» позволит разграничить соответствующие функции, которые на практике далеко не всегда совпадают. Если выявляется тенденция, что для одного и того же ведомства нормативные правовые акты разрабатывают одни и те же лица (организации), можно ставить вопрос о монополизации идей. К тому же, по каждому разработчику тех или иных документов должна вестись статистика: сколько всего проектов документов им разработано, сколько документов было принято, сколько документов не принято, в какое количество проектов были внесены изменения, сколько документов не прошло криминологическую экспертизу. Подобная статистика должна быть использована при проведении очередной аттестации и может стать основанием для увольнения. С другой стороны, лица, являющиеся разработчиками качественных проектов документов, должны получать соответствующее денежное вознаграждение.

Кроме того, целесообразно ввести обязательную систему отчетности чиновника о подготовке проектов официальных документов с включением ее в личное дело. Подобные отчеты также должны учитываться при проведении очередных аттестаций чиновника.

Борьба с идейной коррупцией должна осуществляться вместе с введением ответственности за публичные заявления государственных и политических деятелей. Публичные заявления таких лиц могут иметь крайне важное значение в жизни страны: они могут посеять панику, разогреть финансовые и иные рынки, разжечь национальную вражду и пр. Публичные заявления таких лиц несут повышенную нагрузку и увеличивают обязательства таких субъектов перед обществом. Кроме того, ответственность должны нести не только представители органов государственной власти, но и политические деятели. Так, необоснованные заявления, дискредитирующие, например, Правительство, должны быть наказуемы. Здесь может применяться механизм, аналогичный защите деловой репутации и честного имени.

Таким образом, необходимо установить особую ответственность таких субъектов за ложные публичные заявления. Во многих странах ложные пуб-

87

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

личные заявления влекут за собой уголовную ответственность. В таких странах чиновники очень боятся делать ложные публичные заявления. В России же практика публичного обмана населения со стороны чиновников широко распространена. Даже в случаях, когда ложь вскрывается, ответственности эти лица не несут.

Если действия чиновника не соответствуют публичным заявлениям, либо его публичные заявления не соответствуют действительному положению дел, он также должен нести ответственность.

Поставить вопрос о привлечении к ответственности в таком случае может любое лицо. Важную роль в этом отношении должны играть средства массовой информации.

Представляется, что ответственность за ложные публичные высказывания должна быть различной — от политической до уголовной. В случаях, когда подобными ложными заявлениями причиняется ущерб каким-либо охраняемым интересам, возможно применение мер гражданско-правовой ответственности. Размер такого ущерба должен определять необходимость применения мер административной или уголовной ответственности. Кроме того, если подобные заявления не определены законом или не санкционированы руководителем органа, работником которого является субъект, делающий ложные публичные заявления, существует возможность применять меры дисциплинарной ответственности.

Еще одним направлением в борьбе с идейной коррупцией должно стать полное декларирование всех мест учебы и работы лицами, занимающими государственные должности, а также введение специальных кадровых историй. В данном контексте речь идет главным образом о декларировании учебы и работы за рубежом, а также работы в России в экспертных центрах, участие в олигархических структурах и т. п.

Например, если лицо бесплатно проходило обучение за рубежом (за исключением случаев, когда за его обучение платило Российское государство по специальной программе или обучение происходило на основе межправительственного соглашения), такой факт должен в обязательном порядке быть задекларирован и должны быть представлены все документы, подтверждающие обучение и источник финансирования. На основе представленных документов факт такого обучения подлежит специальной проверке уполномоченным органом. Особо проверяются цели обучения, источники финансирования, условия контрактов на обучение и т. п. По результатам проверки кандидату может быть отказано в замещении той или иной должности. В случае недостоверного декларирования или укрытия каких-либо фактов претенденту также может быть отказано в замещении должности.

Все сведения о работе, учебе и пр. должны быть включены в кадровую историю чиновника. При этом представляется, что для наиболее коррупционно привлекательных должностей часть сведений их кадровой истории

88

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

должна быть общедоступной, т. к. общество имеет право знать биографию нанимаемых им чиновников.

2.3. Типология теневой экономики

2.3.1. Структура теневой экономики

Существуют различные классификационные признаки явлений теневой экономики, используя которые мы получаем принципиально разные ее структуры. В табл. 1 этот вывод представлен предельно наглядно и, следовательно, несколько упрощенно.

Таблица 1

Структура теневой экономики в зависимости от используемых классификационных признаков

Приходится констатировать отсутствие во многих работах четких методологических критериев определения теневой экономики, использование авторами различных противоречащих друг другу (а то и взаимоисключающих) критериев, путаницу понятий.

В отечественной научной литературе просматриваются два основных подхода к проблеме дефиниции теневой экономики. В первом за основу определения берется критерий контролируемости (главным образом, учтенности официальной статистикой) экономики со стороны государства, во втором — критерий соблюдения действующих правовых норм.

Ученые — главным образом экономисты, выделяющие среди квалификационных признаков теневой экономики сокрытие экономический действий

89

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

от государственного наблюдения — справедливо отмечают, что субъект хозяйствования может быть заинтересован в сокрытии своей деятельности по одной из следующих причин:

а) во избежание силового прекращения этих действий со стороны государства;

б) во избежание выплат государству части дохода от их осуществления (в форме налогов, акцизов, таможенных пошлин и т. п.).

В зависимости от того, что является мотивом сокрытия деятельности, следует выделять два сектора теневой экономики — неформальный и криминальный. Неформальный сектор экономики охватывает любую экономическую деятельность, сознательно укрываемую ее субъектами от государства с целью минимизации издержек, в частности, за счет ухода от налогообложения.

Криминальный сектор экономики включает в себя любую экономическую деятельность, сознательно укрываемую от государства с целью избежать насильственного ее прекращения действиями государственных силовых структур. Таким образом, в неформальной экономике скрываются доходы (или расходы), а в криминальной — сам факт ведения деятельности.

Причиной сокрытия действий, во избежание их силового прекращения, может стать:

•наличие законодательного запрета на само действие (производство продукта или услуги, определенный тип обмена, специфическое распределение ресурса, потребление продукта или услуги) или его результат;

•использование актива, которым субъект действия распоряжается незаконно, с нарушением установленного государством порядка изменения правомочий собственности, хотя действие и его результаты сами

по себе не относятся к категории запрещенных государством.

Второй подход к дефиниции теневой экономики в отечественной литературе связан с таким квалификационным признаком, как соблюдение субъектом хозяйствования действующих правовых норм. Среди его сторонников, прежде всего, юристы, для которых характерно деление экономики на легитимную (развивающуюся в соответствии с принятыми правовыми нормами) и криминальную (противоречащую им). В последние годы, однако, многими представителями юридической науки признается, что в большинстве индустриальных стран понятие «экономическая преступность» не имеет четких уголовно-правовых границ. Существуют различные точки зрения по поводу содержания этого понятия, а в социально-криминологичес- ких исследованиях оно используется, не имея общепринятого определения. В принципе, определения, базирующиеся на правовом подходе, отличаются наибольшей четкостью: «самое точное и наименее двусмысленное определение преступления — это то, согласно которому преступным признается

90