10042

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

как явления, пронизывающего все общество сверху донизу. Именно в этот период «маятник» развития понятия коррупции доходит до своей крайней точки — коррупция рассматривается как первооснова любого отступления от закона. При этом, разумеется, узкое значение рассматриваемого понятия не было забыто окончательно.

Новый этап в формировании современного значения понятия коррупции, по нашему мнению, в основе своей совпадает с периодом появления в Европе централизованных государств и ныне существующих правовых систем15. Борьба за власть превратила коррупцию не только в важнейший фактор безопасности государства, но и в один из наиболее эффективных инструментов захвата власти.

Известный политический деятель этого времени Никколо Макиавелли сравнивал коррупцию с болезнью, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже — уже легко распознать, но почти невозможно лечить. По Макиавелли, развращенному коррупцией народу крайне трудно остаться свободным. Падение Рима в значительной степени было обусловлено расцветом коррупции. Известны достоверные факты умерщвления римских императоров вследствие разложения армии16.

Однако далеко не со всеми суждениями Макиавелли можно согласиться. Например, он полагал, что в монархиях, «правящих при помощи слуг», коррупция менее опасна, поскольку все «слуги» обязаны милостям царя и их труднее подкупить. В действительности же опыт современных государств показывает, что чем больше «слуг государя» и меньше их жалование, тем легче их подкупить. Сегодня значительная часть чиновничества оплачивается фактически не за счет казны, а за счет незаконных вознаграждений, получаемых от физических и юридических лиц.

Одной из причин этого, на наш взгляд, стало почти октрытое культивирование коррупционных традиций в высших эшелонах власти. Известный философ Томас Гоббс писал: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения… Коррупция есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»17.

Таким образом, можно говорить о том, что в указанный период понятие коррупции приобретает преимущественное значение социальной болезни, поражающей, прежде всего, олигархию и государственный аппарат высших

15Основы противодействия коррупции. С. 20.

16Machiavelli N. Opere. Milano, 1954. P. 139.

17Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М., 1936. С. 229, 234.

31

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

органов власти, что в современных исследованиях нередко называют «верхушечной коррупцией» или «коррупцией верхов», принципы устройства которой (в современной интерпретации) прекрасно описаны Марчеллой Андреоли18. Чрезвычайная опасность коррупции в этом значении становится почти очевидной.

На наш взгляд, это обстоятельство способствовало тому, что в более позднее время акцент в понимании коррупции был смещен на криминологические и уголовно-правовые признаки данного явления19. Тем самым были созданы предпосылки для окончательного размежевания существенно различающихся значений понятия коррупции: коррупции как любого пренебрежения общественными интересами ради личных, и коррупции как преступного использования государственным служащим своих полномочий ради личного обогащения.

Последнее значение понятие коррупции окончательно утверждается, по-видимому, в XV — XVI вв. и совпадает с расцветом коррупции в большинстве европейских государств. Начиная с этого времени, под коррупцией уже обычно понимаются подкупаемость и продажность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей20.

Новейший этап формирования понятия коррупции отличается, с одной стороны, стремлением национального законодателя к глубокой дифференциации его значений посредством правовых средств, а с другой — ростом унифицирующего влияния на процесс формирования понятия коррупции международного права. Последнее, однако, как показывает анализ, весьма далеко от единообразного понимания коррупции.

Так, в ст. 8 ратифицированной Россией Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности коррупция определяется как умышленные уголовно-наказуемые деяния, которые включают:

а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества

18Андреоли М. Борелли — дирижер оркестра / Перевод с ит. Бордукова В.А., Панасенко В.А. М.: Юридический Дом «ЮСТИЦИНФОРМ», 1999.

19Основы противодействия коррупции. С. 21.

20Политология. Энциклопедический словарь. М.: Московский коммерческий университет, 1993. С. 147.

32

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

В той же ст. 8 дается следующее определение понятия «должностное лицо» — «публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее ка- кую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого Госу- дарства-участника»21.

Таким образом, в данной Конвенции понятие коррупции ограничивается:

1)уголовно-наказуемыми деяниями (т. е. в соответствующее понятие не включаются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные и административные проступки);

2)активным и пассивным подкупом (т. е. соответствующее понятие не включает должностное хищение);

3)подкупом собственно должностных лиц или приравненных к ним категорий лиц, предоставляющих публичные услуги (соответствующее

понятие не охватывает граждан-избирателей, которых подкупают во время выборов, и юридических лиц как субъектов пассивного подкупа).

Использование в данном случае столь узкого значения понятия коррупции, на наш взгляд, объясняется двумя обстоятельствами. Первое — рассматриваемая Конвенция посвящена борьбе с транснациональной организованной преступностью, а не с любыми видами правонарушений. Второе — любая попытка установления международных стандартов в борьбе с гражданско-правовыми, дисциплинарными и административными коррупционными правонарушениями представляет собой трудно разрешимую проблему соединения в одном документе положений, установление которых входит в компетенцию не только государства, но и муниципальных властей, коммерческих организаций и даже отдельных граждан.

Иной подход к решению проблемы нормативного определения понятия коррупции найден Советом Европы, предложившим в 1999 г. для подписания любыми заинтересованными государствами сразу два документа: Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (ратифицирована Россией в 2006 г.) и Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (на 1 октября 2007 г. не была подписана Россией). Отсутствие в этих документах нормы-дефиниции, содержащей компактное определение понятия коррупции, компенсируется детальным перечислением форм коррупционного поведения. Изучение этих конвенций позволяет заключить,

21 Овчинский В.С. XXI век против мафии. М.: Инфра-М, 2001. С. 59–60.

33

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

что и в этом случае за пределами понятия коррупции оказываются соответствующие дисциплинарные и административные проступки, должностное хищение, подкуп избирателей и участников референдума.

Значительно больший круг значений понятия «коррупция» сегодня используется национальным законодателем. При этом крайне редко встречаются примеры прямого нормативного определения понятия «коррупция». В государствах-участниках СНГ такие определения можно встретить в Законе Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» и в ст. 303 Уголовного кодекса Кыргызской Республики.

Нельзя не заметить, что законодатель Казахстана почти дословно воспроизводит определение понятия «коррупция», которое было дано в одном из ранних проектов Федерального закона «О борьбе с коррупцией»22. Попытку же законодателя Кыргызстана дать определение понятия «коррупция» как единичного преступления, состоящего в создании коррумпированных связей в высших эшелонах власти, в целом следует признать неудачной, хотя и ориентированной на борьбу с самым опасным проявлением коррупции. Недостаток этой нормы заключается не только в том, что все остальные формы коррумпированного поведения она как бы лишает права называть коррупцией, но и в том, что данная норма не содержит толкования признаков коррупции, которые подлежат выявлению и уголовно-процессуальному закреплению.

В связи с отмеченным, нет ничего удивительного в том, что научная дискуссия о сущности и формах коррупции, в которую вовлечены философы, экономисты, психологи, криминологи, юристы всего постсоветского пространства, не утихла до настоящего времени.

Анализ современных доктринальных определений понятия «коррупция» показывает, что одна часть специалистов исходит из того, что коррупция — это социально-правовое явление, охватывающее как аморальные, так и противоправные проступки (в том числе, преступления)23. Другая часть основывается на том, что коррупция — это всегда общественно опасное явление, состоящее лишь из преступлений (все остальное может рассматриваться в качестве явлений, сопутствующих коррупции или обусловливающих ее). Третья часть специалистов — ограничивает коррупцию подкупом (иные общественно вредные или общественно опасные деяния следует рассматривать, по мнению сторонников данной идеи, лишь как правонарушения,

22В самой России это удалось сделать лишь законодателю Башкортостана (Закон Республики Башкортостан «О борьбе с коррупцией» от 13 октября 1994 г. в редакции Закона от 25 декабря 1996 г.), который, согласно Конституции РФ, имеет право устанавливать ответственность лишь за административные и дисциплинарные проступки. В настоящее время этот закон не действует как противоречащий федеральному законодательству РФ.

23Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник МГУ. Серия «Право». 1993. № 1. С. 21.

34

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

связанные с коррупционными). Четвертая часть полагает, что коррупция не ограничивается лишь подкупом и включает должностные хищения24.

Отечественными криминологами коррупция нередко трактуется как система отношений, основанных на противоправных и иных сделках должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам, и, одновременно, как один из основных признаков организованной преступности.

Так, И.Б. Малиновский считает, что коррупция является определяющим признаком или инструментом организованной преступности, посредством которого она пытается поставить государственные (в том числе, правоохранительные) органы себе на службу. Коррупция нейтрализует социальный контроль и тем самым позволяет не только облегчить возможность совершения преступлений, но и снизить до минимума вероятность наступления любой юридической ответственности за совершенные правонарушения. Коррупция также позволяет оказывать эффективное влияние на процесс принятия политических решений на различных уровнях25.

Некоторые специалисты до настоящего времени считают ошибочным стремление законодателя к нормативному закреплению понятия коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, дачей взятки) и аргументируют свою позицию тем, что любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных деяний окажется за пределами действия закона26.

Коррупция действительно не является лишь правовой категорией, хотя и имеет нормативное определение. Во всяком случае, за пределами правового запрета будет оставаться большая группа плохо идентифицируемых и, как правило, не подлежащих выявлению и закреплению обычными правовыми средствами аморальных коррупционных проступков.

Примером собственно аморальных коррупционных проступков может служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на общественное мнение о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо и не запрещены тем или иным нормативным правовым актом: присутствие на банкетах, устраиваемых коммерческими организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица; публичное неделовое общение с людьми, имею-

24Волженкин Б.В. Корыстные злоупотребления по службе (хищения, взяточничество, злоупотребление служебным положением): уголовно-правовая характеристика и проблемы квалификации: Дисс. … докт. юрид. наук в форме научного доклада, выполняющего также функции автореферата. М., 1991. С. 16–17.

25Малиновский И.Б. Коррупция: проблемы уголовной ответственности государственных служащих. М.: Московский институт МВД РФ, 1996. С. 11.

26Сатаров Г., Левин А. и др. Россия и коррупция: кто кого? // Брошюра в Российской газете. М., 1998. С. 15.

35

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

щими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования.

Несмотря на наличие весомых аргументов как в пользу ограничительного подхода к нормативному определению понятия «коррупция» (только вид преступности или только деяния в форме подкупа), так и в пользу вынужденного отказа от нормативного определения понятия «коррупция» вообще, российский законодатель, по-видимому, окончательно не отказался от попыток нормативно закрепить широкое значение понятия «коррупция». Одна из последних таких попыток предпринята в проекте Федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (ст. 2), внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 20 декабря 2001 г.27 Не исключено, что тем же путем последуют и законодатели других стран СНГ, стремящиеся к переходу от кампаний по борьбе с неопределенным злом к созданию долговременных основ предупреждения всех известных форм коррупции.

О цене теоретических споров вокруг понятия «коррупция»

Вопросы о толковании понятия «коррупция» задавались экспертам с двумя целями: выявить степень их компетентности в данной проблематике и оценить единство понимания этого явления экспертным сообществом. На протяжении довольно длительного времени (1992–2004 гг.) в российской научной литературе понятие «коррупция» произвольно толковалось как в узком, так и в широком смыслах.

Большинство экспертов до недавнего времени узко толковало понятие «коррупция» — как использование государственным служащим (чиновником) служебного положения в личных целях. Такую трактовку понятия «коррупция» дали более 60% опрошенных экспертов. При подобном понимании коррупции взятки врачей или учителей считались «поборами», использование служебного положения для обеспечения привилегий за счет публичных ресурсов — злоупотреблением служебным положением и т. д. В этом, на наш взгляд, отражается противоречивость общественного осознания феномена коррупции даже среди наиболее образованных слоев населения.

Во многом из-за непримиримости теоретических позиций неоднократно проваливались попытки найти консенсус между Парламентом и Президентом РФ при принятии Закона «О борьбе с коррупцией».

27 Проект Федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» с пояснительной запиской (Авт. колл. Карапетян С.А., Лазарев В.В., Лопатин В.Н., Максимов С.В.) // Коррупция в России. Вып. 2. М.: Главный информационно-аналитичес- кий центр АРПО РФ, 2002. С. 45–69.

36

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

После подписания и ратификации упоминавшихся антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы дискуссия среди экспертов несколько упорядочилась. Почти все эксперты стали относить к коррупции не только взяточничество и хищения в сфере государственной службы, но и коммерческий подкуп, а также злоупотребления в негосударственном секторе.

Восприятие экспертами масштабов коррумпированности власти в России

Подавляющее большинство экспертов признает высокий уровень коррупции в России. При этом многие из них ссылаются на данные таких центров по изучению коррупции, как Фонд ИНДЕМ и международная неправительственная организация «Transparency International», оценивая их данные как весьма достоверные. В то же время, некоторые из экспертов считают, что эти данные явно завышены и носят конъюнктурный характер, объясняя это, в частности, оппозиционностью Фонда ИНДЕМ нынешнему политическому режиму и финансированием антикоррупционных исследований зарубежными фондами. Свое недоверие к данным «Transparency International» опрошенные эксперты мотивировали общим негативным отношением к России западных бизнесменов, на оценках которых преимущественно строится Индекс восприятия коррупции, и стремлением последних «сгустить краски».

Оценивая уровень коррупции в современной России по отношению к ситуации на момент ухода в отставку первого Президента России Б.Н. Ельцина (1999), большинство опрошенных экспертов отметило рост не только распространенности коррупции, но и ее общественной опасности.

Количественная оценка уровня латентности коррупции колеблется от 200 до 1000%. Причем имеется в виду «коррупционный оборот», т. е. суммарный объем коррупционного дохода. Многие из экспертов гиперлатентность коррупции объясняли не только распространением ее «вширь», но и связывали это с общим ростом экономики, увеличением масштаба денежного оборота, т. е. считали рост коррупции «пропорциональным» росту российской экономики.

Более консолидированным является мнение экспертов о динамике количественных показателей коррупции. Большинство опрошенных экспертов (12 из 14) считает, что произошли качественные изменения. К ним они относят, прежде всего, приобретение коррупцией системного характера. Высказывались мнения, что «коррупция стала системой управления государством», «вошла в общественные институты». Достаточно распространено среди опрошенных экспертов и мнение о том, что для российского бизнеса коррупционный путь решения проблем стал нормой: «По любому направлению принятия решений можно найти таких людей, которые готовы оказать коррупционные услуги». По мнению экспертов, изменились и формы

37

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

коррупционного «вознаграждения». Взятки наличными деньгами стали давать реже, соответственно увеличился объем безналичных коррупционных взаиморасчетов и натуральный обмен услугами. Деловая коррупция стала более латентной.

Эксперты о причинах роста распространенности коррупции

На первое место экспертами поставлено «усиление» государства. По мнению части экспертов, произошло изменение политического строя: «Система олигархического управления, построенная на коррупции, сменилась системой бюрократического управления, также построенного на коррупции». Причиной роста коррупции некоторые эксперты считают огосударствление значительной части экономики. С этим эксперты связывают и начало притеснения малого и среднего бизнеса — он больше не нужен тем коррумпированным чиновникам, которые на нем нажились и перешли к контролю над торговыми сетями.

Некоторые эксперты разделяют мнение бывшего советника Президента РФ А. Илларионова о том, что из России — открытого акционерного общества — сделали закрытое акционерное общество бюрократии.

Второй по количеству упоминаний экспертами причиной усиления коррупции является несовершенство законодательства. По мнению ряда экспертов, несовершенна и противоречива законодательная база, которая открывает возможность для коррупционных действий. Нет закона о коррупции, нет закона о лоббизме, мало законов прямого действия. Кроме того, законодательство построено так, что трудно сделать что-либо, не нарушая закона.

Одним из следствий первых двух причин была названа положительная роль коррупции в забюрократизированной системе госуправления как средства ускорения законных действий.

Третьей из названных экспертами причин является низкая заработная плата госслужащих и неразвитая система их социальной защиты (социальных льгот госслужащим и их семьям).

Четвертой, по количеству упоминаний, причиной был назван «переходный период», переживаемый страной, — «период первоначального накопления капитала». При этом эксперты ссылались на зарубежные страны, которые, по их мнению, также пережили такой период, сопровождавшийся резким увеличением коррупции.

Пятой причиной роста коррупции, по мнению экспертов, является отсутствие общественного контроля над властью. Отсутствует, по мнению экспертов — депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, и парламентский контроль за властью — как на федеральном, так и на региональном уровнях (несмотря на наличие соответствующего Федерального закона). К этой причине можно отнести и «уничтожение» независимых СМИ, которые являются одним из элементов системы гражданского контроля.

38

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

Шестой причиной, по частоте приводимых мнений, являются факторы социально-психологического и нравственного характера. К ним можно отнести массовый психологический стресс, который испытало население в ходе реформ, потеряв все сбережения, став главной жертвой приватизации, в результате которой появились сверхбогатые и «новые бедные». Взамен традиционных нравственных норм появился культ денег, богатства, роскоши, который, по мнению экспертов, в условиях низкого уровня развития экономики и отсутствия возможности самореализации на свободном рынке предопределяет массовую готовность «разбогатеть любой ценой».

Седьмой причиной эксперты назвали несовершенство управленческих механизмов, в том числе и на уровне социальных навыков. Коррупция стала схемой работы власти. Она заложена в социальных навыках и социализации населения, в социальных навыках лиц, принимающих решения. По мнению экспертов-политологов и политтехнологов, этому способствует (и соответствует) субъектный (клиентистский) тип политической культуры, в соответствии с которой граждане готовы поступиться своими правами и своей свободой в обмен на «защиту» и блага, предоставляемые им властным субъектом.

Теневая экономика

Государственные статистические службы большинства стран в настоящее время перешли от термина «теневая экономика» к термину «ненаблюдаемая экономика», что представляет собой результат длительных теоретических дискуссий и принятых соглашений.

Для расчета валового национального продукта (ВНП) и валового внутреннего продукта (ВВП) соответствующими службами осуществляются досчеты на неучтенную экономику в рамках системы национальных счетов. Это означает проведение так называемых досчетов объемов производства, первичных доходов и расходов и их перераспределение и т. д. Само понятие «ненаблюдаемая экономика» (ННЭ) означает экономическую деятельность, не наблюдаемую прямыми статистическими методами. Под ненаблюдаемой экономикой понимают совокупность скрытой, неформальной, незаконной экономической деятельности. Теневая экономическая деятельность существует не только в России. Ее наличие признается во многих странах мира.

Скрытая (теневая или подпольная) экономическая деятельность является разрешенной законом деятельностью, но скрываемой или преуменьшаемой с целью уклонения от уплаты налогов и пр. Неформальная экономическая деятельность — это не запрещенная законом деятельность индивидуальных предпринимателей, некорпорированных предприятий.

Нелегальная (незаконная, криминальная) экономическая деятельность — деятельность, запрещенная законом, к которой относятся: нелегальное производство, продажа, импорт и экспорт наркотиков, оружия; организация и

39

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

содержание притонов для занятия проституцией, незаконное распространение порнографических материалов или предметов в тех странах, где это законодательно запрещено.

Заметим, что список видов нелегальной деятельности не совпадает не только в разных странах, но даже по регионам в пределах одной и той же страны. Например, употребление и продажа легких наркотиков разрешена в Голландии, но запрещена в большинстве стран. В различных штатах США законодательство по-разному определяет список тех или иных незаконных действий.

Теневая экономика России и зарубежья: сравнительный анализ

Первое сравнительное изучение объемов ННЭ в разных странах проведено в 1991 г. Европейской экономической комиссией ООН (ЕЭК ООН); последующий проект был реализован совместно с Евростатом — с сентября 2001 г. по июнь 2002 г. Если в первом проекте приняли участие только 9 стран, то во втором — уже 29. Согласно результатам проекта, в Канаде объем ННЭ составил 3% от ВВП, в Ирландии — 4%, в Бельгии — 3–4%, в Италии 15%. Из стран Восточной Европы были приведены данные по Хорватии, где объем ННЭ составил 8% от ВВП, в Македонии — 14%. Страны, принятые в ЕС 1 мая 2004 г., и страны-кандидаты в ЕС имеют следующие уровни ННЭ: в Чехии — 9% от ВВП, в Польше — 13%, в Болгарии и Венгрии по 16%, в Латвии — 17%, в Литве — 18%, в Словакии — 22%. У стран СНГ объем ННЭ выше: в Беларуссии — 12% от ВВП, в Туркменистане — 14%, в России — 25%, в Казахстане — 27%, в Армении — 29%, в Молдавии — 31%, в Киргизии — 48%28.

Таким образом, наибольший объем ННЭ отмечается в странах СНГ, а наименьший — в странах с развитой экономикой. Отметим, что эти данные получены от представителей официальных статистических служб, которые — в силу «национального патриотизма» — могут быть заинтересованы в уменьшении реальных объемов ненаблюдаемой экономики в своих странах. Вызывают определенные сомнения данные по Великобритании (ННЭ — 1,2% от ВВП), Турции (2%). Мы полагаем, что эти оценки занижены.

В разных странах проявления ненаблюдаемой экономики отмечаются, включая как общие, типичные виды, характерные для всех стран, так и специфические, присущие лишь данной стране. К типичным можно отнести: предоставление репетиторских услуг, транспортных услуг владельцами индивидуальных автомобилей; неофициальные платежи за услуги (чаевые, получаемые официантами, парикмахерами, медсестрами); искажение бухгалтерской отчетности с целью уменьшения налогов.

Есть и специфические или экзотические проявления ненаблюдаемой экономики. Так, в Эстонии отмечается наличие нелегальной деятельности, свя-

28 Non-observed economy in national accounts. Survey of national practices. Geneva: United Nations, 2003.

40