10042

Глава 4. Коррупция в системе власти

пришедших из бизнес-структур, в основном расположенных на территории данного муниципального образования.

Многие эксперты отмечают, что контроль за работой органов МСУ недостаточен. Госконтроль обычно заканчивается на региональном уровне, а до муниципального уровня не всегда доходит.

Оценка экспертами коррупционной опасности различных должностей в органах законодательной и представительной власти

На первом месте, при оценке наиболее коррупционно опасных должностей в Государственной Думе, большинство экспертов назвали должность председателя комитета «По бюджету и налогам» и его заместителей. Достаточно коррупционно опасна, по мнению экспертов, и работа депутатов в этом комитете.

На второе-третье места экспертами были поствлены должности председателей комитетов «По конституционному законодательству и государственному строительству» и «По гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству». Опасность этих комитетов аргументировалась тем, что в них проходит юридическая экспертиза основных законодательных актов.

Кроме того, разными экспертами как коррупционно опасные упоминались должности председателей следующих комитетов Госдумы:

¾«По промышленности, строительству и наукоемким технологиям»;

¾«По энергетике, транспорту и связи»;

¾«По экономической политике, предпринимательству и туризму»;

¾«По кредитным организациям и финансовым рынкам»;

¾«По природным ресурсам и природопользованию».

Вчисле потенциально коррупционно опасных также называлась должность руководителя аппарата Государственной Думы.

Кроме того, некоторые эксперты считают, что в Госдуме есть влиятельные депутаты, которые обладают большими возможностями по «решению вопросов». Это, прежде всего, те депутаты, которые раньше занимали высокие посты в исполнительной власти — в Правительстве и Администрации Президента.

Врегиональных законодательных органах в числе потенциально наиболее коррупциогенно опасных эксперты чаще всего называли посты:

¾председателя и заместителей председателя законодательных органов;

¾председателей комитетов и комиссий по бюджету, финансам и налогам;

¾председателей комитетов и комиссий по землепользованию.

Также называли потенциально опасными, с точки зрения коррупции, должности руководителя аппарата регионального законодательного органа.

151

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

В муниципальных собраниях потенциально наиболее коррупционно опасными эксперты чаще всего называли должности:

¾председателя собрания (он же часто является и главой муниципального образования);

¾председателей комиссий по бюджету и налогам;

¾должности, связанные с распределением подрядов на муниципальные работы и выделение земельных участков.

Оценка экспертами необходимости введения цензов для кандидатов на выборную должность

Большинство экспертов — хотя и негативно относятся к тому, что в законодательные органы различного уровня в массовом порядке избираются бизнесмены — не считает нужным ограничивать этот процесс. Главное, по их мнению, создать такой правовой механизм, чтобы у предпринимателей, решивших стать депутатами, не возникала ситуация «конфликта интересов». Для этого, по мнению значительной части экспертов, необходимо принять «Закон о борьбе с коррупцией», в котором (или в подзаконных актах к которому) предусмотреть механизм «передачи бизнеса» на время исполнения депутатских обязанностей. Часть экспертов весьма скептически относятся к возможности урегулировать ситуацию «конфликта интересов» на сегодняшний день, но также против ограничения возможности предпринимателей избираться в законодательные органы, т. к., по их мнению, подобные ограничения, в свою очередь, могут породить коррупцию среди контролирующих это ограничение.

Довольно большая группа экспертов вообще против каких-либо ограничений, т. к., по их мнению, это ограничит возможности выбора избирателей.

Одними из немногих ограничений для избрания на выборные должности, по мнению экспертов, является дееспособность и возрастной ценз, которые уже существуют в законодательстве.

Одно из ограничений, по которому мнения экспертов разделились, — это допущение к выборам лиц, имеющих непогашенную судимость. Эксперты разделились по этому вопросу примерно на равные части. Одни считают, что непогашенная судимость является основанием для отказа в регистрации на выборах. Эту меру они считают направленной против проникновения во власть криминалитета. Их оппоненты считают, что непогашенная судимость может являться основанием в отказе регистрации кандидата только в том случае, если он скрыл эти сведения от избирательной комиссии.

Высказывалось мнение, что, по примеру некоторых стран, может быть следует ввести временные ограничения для недавних законодателей на работу в бизнесе и исполнительной власти.

152

Глава 4. Коррупция в системе власти

Мнения экспертов о коррупции в избирательном процессе

Коррупция в ходе избирательного процесса хорошо описывается в приведенных нами выше определениях «электоральной коррупции». В самом общем виде это все, что препятствует свободному — как со стороны избираемых, так и со стороны избирателей — процессу конкуренции в ходе выборов.

Не все эксперты в своих оценках «укладывались» в эти определения. По мнению большинства экспертов, наиболее часто встречающееся кор-

рупционное нарушение в ходе выборов — «покупка голосов» избирателей (или, иными словами, — подкуп избирателей). Это нарушение встречается и среди кандидатов-одномандатников, и среди партий, участвующих в выборах (более других этим прославилась ЛДПР). Однако не все эксперты рассматривают это нарушение как один из видов электоральной коррупции. Часть экспертов считают подобное «нарушением избирательного законодательства», если подкуп производится кандидатом-одномандатником на свои собственные средства. Это расценивается, как одна из сторон «политического рынка», где кандидаты «продают» себя, а избиратели «покупают» кандидатов и партии. В то же время, по мнению этих же экспертов, покупка голосов избирателей за счет бюджетных средств (как это часто делает исполнительная власть для «своих» кандидатов) или средств избирательных фондов, уже является коррупцией.

По мнению большинства экспертов, все последние выборы, начиная с выборов в Госдуму и заканчивая муниципальными выборами, сопровождались массовой «покупкой голосов» избирателей. Наибольшее распространение это «нарушение» получило на муниципальных выборах, где в силу того, что избирательные округа невелики, для победы часто было достаточно «скупить» несколько сотен голосов. Достаточно широко используется «покупка голосов» при помощи денежных сумм (в этом случае наиболее эффективной является технология «карусели», когда для получения денежного вознаграждения избиратель должен опустить в урну предварительно выданный ему «правильно» заполненный бюллетень» и предъявить «покупателю» чистый бюллетень, вынесенный им с избирательного участка, который затем также заполняется, и т. д.). Продолжается практика покупки голосов и при помощи продуктовых наборов (в основном это голоса пенсионеров). Широко используется массовая доставка избирателей для досрочного голосования транспортом (чаще всего опять же пенсионеров), что практически во всех случаях сопровождается подкупом избирателей. Упомянули эксперты и о «косвенной покупке голосов», когда те или иные организации обязывают своих сотрудников голосовать определенным образом. Приводились примеры, когда с сотрудников брали подписку в том, что они обязуются голосовать за определенного кандидата или партию. Такая подписка не имеет юридической силы, но, по мнению экспертов, оказывает заметное психологическое давление.

153

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Эксперты отмечали, что в последнее время все чаще используется усовершенствованная технология «подкупа избирателей». Это создание задолго до выборов различных «общественных фондов», которые возглавляет или финансирует будущий кандидат в депутаты. Эти фонды занимаются благоустройством территории, благотворительной деятельностью, оказывают льготные услуги населению избирательного округа. Вся эта деятельность сопровождается рекламой кандидата, его руководителя или спонсора. Непосредственно накануне дня выборов деятельность такого фонда резко активизируется.

При выборах по партийным спискам (пропорциональная система выборов), наиболее распространенная, по мнению экспертов, форма коррупции — продажа мест в партийных списках. Причем, продаются и «проходные» места и «непроходные», последние стоят намного дешевле и используются покупателями в рекламных целях. Здесь часть экспертов также отказывались признать такие действия коррупцией, считая, что, хотя это и относится к нарушениям избирательного законодательства, но является одной из форм финансирования партиями своих избирательных кампаний. Еще одной формой коррупции при выборах по партийным спискам эксперты назвали перераспределение мест по партийным спискам с использованием административного ресурса: прошедшим в законодательный орган «нежелательным» кандидатам предлагаются должности в исполнительной власти, чтобы продвинуть в законодательную власть «нужного» кандидата.

Большинство экспертов отметили, что, начиная с выборов в ГД в 2003 г., практикуется беспрецедентное использование исполнительной властью административного ресурса в пользу «Единой России». Эксперты сообщили о «разнарядках», которые спускались в административные органы относительно процента голосов, которые они должны обеспечить на выборах «Единой России» в избирательных округах. Эксперты отметили, что сильное давление оказывалось исполнительной властью на избирательные комиссии, которым предлагалось «не замечать» нарушения кандидатов от «нужной партии». Не менее сильное давление, по оценкам экспертов, оказывалось и на суды, которым «не рекомендовали принимать заявления о нарушении избирательного законодательства от «не тех» кандидатов и партий». Широко применялось, по оценке экспертов, и фальсифицирование выборов.

Еще одной формой использования административного ресурса, упоминавшейся экспертами, является выделение исполнительной властью средств на проведение избирательных кампаний «своих» кандидатов-одномандат- ников. Такие депутаты впоследствии «отрабатывают» свои «долги» перед «спонсором».

Упомянули эксперты и об использовании на выборах «силового ресурса», когда правоохранительные органы «нейтрализуют» тех кандидатов и те

154

Глава 4. Коррупция в системе власти

партии, которые мешают исполнительной власти проводить «своих кандидатов» и «свои партии».

Еще одна сторона использования на выборах административного ресурса, по мнению экспертов, в последнее время стало требование проведения выборов «любой ценой». Эксперты считают, что это связано с потерей избирателями интереса к выборам, исход которых «заранее предрешен». Особенно это касается муниципальных выборов. Для того, чтобы выборы состоялись, административные органы требуют от избирательных комиссий и правоохранительных органов «закрывать глаза» на нарушения в ходе выборов. В результате, начинается массовая скупка голосов, идет досрочное голосование, применяются «грязные избирательные технологии» и фальсифицируются результаты выборов. В качестве примера таких выборов многие эксперты привели последние муниципальные выборы в Санкт-Петер- бурге, которые сопровождались массовыми нарушениями избирательного законодательства и массовой же электоральной коррупцией. В результате, после выборов прошли несколько судебных процессов о фальсификации результатов голосования, и несколько председателей участковых избирательных комиссий были осуждены.

Интересно мнение одного из экспертов, который предсказывал последствия массированного использования на предстоящих выборах административного ресурса: «В ситуации однопартийной или полуторапартийной политической системы коррупция начинает уходить из избирательного процесса. Остается «управляемая демократия», которая осуществляется с помощью абсолютно неправового управления. Происходит массовое нарушение избирательного закона, но под эгидой «главной партии», которая дает задание провести выборы определенным способом и чтобы они состоялись в любом случае. Целесообразность превышает законность, возникает неправовое государство. Неправовые муниципальные образования, неправовая региональная и неправовая федеральная власти».

Коррупция в финансировании избирательных кампаний

Эксперты в большинстве своем высказали два взаимодополняющих друг друга мнения. Они сначала согласились с тем, что происходят массовые нарушения финансирования избирательных кампаний, прежде всего превышение официального избирательного фонда. А затем согласились с тем, что при столь малом размере официального избирательного фонда, который существовал до последнего времени, эти нарушения были просто неизбежны для всех, кто собирался серьезно участвовать в выборах с надеждой на победу. Многие эксперты высказали мнение, что ограничения избирательных фондов сохранялись намеренно, т. к. «были выгодны власти и использовались против «неугодных» кандидатов и партий; чаще всего оппозиционных кандидатов снимали за превышение величины избирательных фондов».

155

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Создание избирательных фондов до начала кампании эксперты отметили как массовое явление. Это обусловлено необходимостью подготовки к кампании задолго до ее начала, в частности, проведение «диагностики избирательных округов» для выявления в них проблем и настроений избирателей, в том числе и для впервые баллотирующихся — с целью выбора наиболее «перспективного» для себя округа. В случае же выборов по партспискам вообще не существует ограничений по времени формирования избирательных фондов ее кандидатов. Партии имеют свои партийные фонды, из которых выделяются средства для избирательных фондов своих кандидатов.

Большинство экспертов приветствовали увеличение размеров избирательных фондов как меру, уменьшающую злоупотребления в финансировании выборов. Однако многие из них в привязке размера залога к размеру избирательного фонда также видят коррупционное действие, поскольку это «отсекает» от выборов значительное число кандидатов, которые лишаются возможности регистрироваться через залог, т. к. они не смогут собрать большой избирательный фонд. Высказывались и мнения, что снятие ограничений все равно не отменит «теневых» избирательных фондов, поскольку в современных условиях многие спонсоры побоятся окрыто финансировать оппозицию, опасаясь преследований со стороны исполнительной власти.

Экспертами приводились примеры коррупционного формирования избирательного фонда «Единой России» (опять же, состоящего из «черного нала» и превышающего официальный во много раз) путем административного давления на местный бизнес с «угрозами осложнить жизнь тех, кто не заплатит».

В качестве предложений по усилению контроля за использованием финансирования избирательных кампаний большинством экспертов предлагалось два противоположных выхода. В одном случае предлагалось вообще отменить ограничения на размер избирательного фонда. Особенно это актуально, по мнению некоторых экспертов, в условиях формирующейся у нас «полуторапартийной» политической системы, т. к. в этом случае государственное финансирование всегда будет осуществляться в пользу правящей партии. При таком подходе эксперты обратили внимание на то, что государство должно будет следить за процессом поступления средств в избирательные фонды и контролировать их расходование, чтобы средства шли действительно на агитацию, а не на подкуп должностных лиц и приобретение голосов избирателей.

Другое предложение состояло в том, чтобы полностью финансировать все избирательные капании за счет государственных средств, включая бесплатное предоставление теле — и радиоэфира, а также площадей государственной прессы. Государство же должно будет тщательно следить за появлением «левых» средств.

156

Глава 4. Коррупция в системе власти

Небольшая часть экспертов предлагали смешанное финансирование выборов — как за счет государственных средств, так и за счет частных пожертвований. Государственная поддержка при этом должна, по их мнению, играть роль поддержки партиям, которые набирают большое количество голосов, но не имеют большой частной финансовой поддержки (например, социал-демократические партии за рубежом).

Коррупция в избирательных комиссиях

Подавляющее большинство экспертов отметило усиление административного давления на избирательные комиссии, что само по себе является политической коррупцией. В основном она проявляется в требованиях ослабления контроля за действиями «своих» кандидатов и фальсификации результатов выборов в их пользу.

Хотя некоторые из экспертов говорили о случаях подкупа избирательных комиссий со стороны депутатов-одномандатников и некоторых партий, это явление нельзя отнести к широко распространенному.

Причиной того, что исполнительная власть достаточно легко манипулирует избирательными комиссиями, по мнению значительной части экспертов, является слишком большая зависимость их от местной исполнительной власти. Эксперты считают, что «плох сам принцип формирования участковых избирательных комиссий. Если председатель избиркома не будет подчиняться исполнительной власти, то может понести материальные потери, а если будет «послушным», то его ждет материальное вознаграждение (путевки, выделение жилья и т. д.).

Коррупции в избирательных комиссиях, по мнению экспертов, способствует также слабая социальная защита рядовых членов избиркомов. Часто там работают люди «с низким социальным статусом, на которых легко повлиять». Способствует коррупции в избирательных комиссиях и слабый контроль за их действиями со стороны судов, также испытывающих коррупционное давление со стороны исполнительной власти.

Весьма опасаются эксперты того, что при переходе на электронную систему голосования процедура подсчета результатов выборов будет слишком зависимой от программистов, ее обслуживающих, и может выйти из-под общественного контроля.

В качестве мер по предотвращению коррупции в избирательных комиссиях и фальсификации результатов выборов эксперты предложили следующие.

Уменьшить до минимума полномочия председателей избиркомов и расширить участие представителей различных политических сил и независимых общественных организаций: «Чем больше в избиркомах независимых от власти людей, тем меньше там коррупции».

По мнению части экспертов, «коррупцию в избиркомах могут предотвратить только конкурентная избирательная среда и реальная многопартий-

157

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

ность… Партии сами будут выявлять случаи коррупции, инициированные их конкурентами, и предавать их гласности».

Коррупция в политических партиях

Опираясь на высказывания экспертов, можно классифицировать партии по типам коррупции в них. С этой точки зрения выделяются три типа партий.

Первый тип — «партии власти». Это, прежде всего, «Единая Россия», до нее — «Наш дом — Россия». Какое-то время в этой роли выступала «Родина». «Там другой вид коррупции — это когда твое продвижение в партии зависит от твоей лояльности. Не от того, какую точку зрения ты занимаешь, а от того, насколько ты лоялен и согласен двигаться в общем строю». Эксперты, стоящие на такой точке зрения, считают, что это тоже коррупция, потому что все связаны личным интересом.

Второй тип — клиентские партии. Это, прежде всего, партия ЛДПР. Продажа мест здесь поставлена на поток. Места «продаются тем, кто больше всего заплатит» — в том числе и бандитам: «У них там все бандиты побывали — Быков, Япончик, братья Шевченко…». Эксперты охарактеризовали ЛДПР как крупную коммерческую структуру: «Они этим зарабатывают деньги. В партии есть только один человек, который на самом деле является не политиком, а крупным бизнесменом из мира шоу-бизнеса». В какой-то степени признаками этого типа обладает и КПРФ.

Третий тип — «партии-заложники». Это СПС, «Яблоко». Часть экспертов считают, что здесь имеется промежуточный тип коррупции, когда партии пытаются следовать демократическим принципам, но у них существует проблема финансирования, которое в существующей политической системе не может быть легальным. «Всегда, когда встает вопрос финансирования, есть злоупотребление финансами». Часть же экспертов считают, что эти партии вынужденно нарушают избирательное законодательство, но это не является коррупцией.

По мнению подавляющего большинства экспертов, наиболее распространенным видом коррупции в политических партиях является «продажа мест в партийных списках». Однако, называя это как коррупцию, некоторые эксперты делают различные оговорки, ссылаясь на то, что это часто единственно возможный механизм финансирования партий. По оценкам экспертов, все перечисленные партии занимаются продажей мест в своих избирательных списках, но в разной степени. На первом месте стоят ЛДПР и «Родина». Довольно распространена продажа мест в «Единой России». По информации экспертов, региональные организации уже «начали распродажу» мест в партийных списках на выборах в законодательные органы субъектов РФ.

Другой тип коррупции, по мнению части экспертов, это нелегальное финансирование партий коммерческими структурами. Здесь тоже делаются

158

Глава 4. Коррупция в системе власти

оговорки, одной из которых является невозможность легального финансирования бизнесом оппозиционных партий после «дела Ходорковского». По высказываниям части экспертов, такое финансирование не является коррупционным, если осуществляется не по принципу «ты мне — я тебе», когда партия получает средства не в обмен за определенные действия в пользу этой структуры, а за свою деятельность в соответствии со своей программой. По утверждениям ряда экспертов, таким было финансирование партий — СПС, «Яблоко» и КПРФ со стороны «ЮКОС».

В этой связи упоминалось «насильственное финансирование «Единой России» по разнарядке» на прошедших выборах, которое также являлось нелегальным, а значит коррупционным.

Видом «внутренней коррупции» в партиях, связанным с финансированием партийных избирательных кампаний из нелегальных источников, по мнению части экспертов, является расхищение средств из партийных избирательных фондов в ходе выборной кампании; причем эксперты утверждали, что оно начинается с руководства партий и их центральных избирательных штабов, а завершается на уровне штабов отдельных кандидатов. По мнению экспертов, от этой «внутренней коррупции» страдают все партии, перечисленные выше.

Достаточно широко, по мнению экспертов, распространена такая «внутренняя коррупция», как «скупка голосов членов партии» для избрания на ее руководящие посты. Эксперты утверждают, что такой вид коррупции встречается во всех партиях, особенно на уровне региональных организаций.

Еще одним видом коррупции является скупка голосов «партийных фракций» для проведения того или иного решения через законодательный орган. Это происходит как на федеральном, так и на региональном уровнях. В коррупционном скандале этого типа, по информации некоторых экспертов, оказалась замешана фракция «Единой России» в муниципальном собрании Твери, где шла речь о распределении крупных муниципальных строительных подрядов. По информации экспертов, эта фракция представляла собой «единую группу депутатов, избиравшуюся на деньги строительной компании, интересы которой они лоббировали, и вступившую в «Единую Россию», чтобы использовать на выборах ее административный ресурс». Этот пример иллюстрирует еще одну разновидность партийной коррупции — покупку бренда партии коммерческими структурами для последующего лоббирования своих интересов.

Одной из разновидностей такого вида коррупции, которую упоминали эксперты, является подкуп исполнительной властью партийных фракций для принятия нужного ей решения (наиболее яркий пример — ЛДПР).

Эксперты назвали и такой вид «партийной» коррупции, как выплата членам фракций в законодательных органах «второй зарплаты» из «партийной

159

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

кассы». По словам экспертов, такую практику применяют, по крайней мере, две партии — «Союз Правых Сил» и «Единая Россия». Причем, по утверждению экспертов, если СПС выплачивает это «пособие» для того, чтобы члены фракции не переходили к партийным конкурентам, и не требует от них консолидированного голосования, то в «Единой России» существует в этом отношении «строгая партийная дисциплина», и член фракции, «осмелившийся по какому-либо вопросу голосовать самостоятельно, «наказывается рублем». По словам экспертов, такое содержание членов фракции «Единой России» сопоставимо с их депутатской зарплатой.

Наиболее опасным для партий видом коррупции, по мнению некоторых экспертов, является подкуп партийных лидеров исполнительной властью. По их мнению, именно такой сценарий был использован для раскола «Родины».

Одним из самых принципиальных вопросов в отношении к коррупции

вполитических партиях, по мнению группы экспертов, является использование партиями государственных денег в случае их прихода к власти. Пока в партии не появились государственные деньги, государственные информационные ресурсы, государственные структуры, то о коррупции

впартии говорить нельзя. По мнению экспертов, «если партия провела своих людей на выборах, то важно, чтобы эти люди не подкармливали свою партию за счет государственных ресурсов». Когда должностное лицо «начинает раскручивать свою партию за счет государственных ресурсов — то это коррупция». Здесь, по мнению экспертов, существует очень тонкая грань между партийным пиаром, когда должностное лицо работает на имидж партии своими должностными действиями при исполнении своих обязанностей, и его действиями в пользу партии с использованием государственных ресурсов — материальных, информационных (СМИ) и т. д. Если за государственный счет происходит обучение активистов, выделение помещений, подкуп избирателей, проводятся встречи с избирателями, обеспечивается присутствие партийных лидеров в государственных СМИ, то все это — партийная коррупция. Данная группа экспертов считает, что с этой точки зрения «Единая Россия» — коррумпированная партия.

По вопросу о запрете вступления в политические партии определенных категорий лиц мнения экспертов разделились.

Бóльшая часть экспертов считала, что необходим запрет на вступление в партии госслужащим категории Б. Это мотивировалось известным принципом: сменяемость партий — несменяемость административного аппарата. Эти же эксперты были против вступления в партии военных и служащих силовых структур, что необходимо для сохранения их нейтралитета.

Меньшая часть экспертов считает, что в наших условиях не должно быть никаких ограничений на вступление в партии — в том числе и для военных.

160